西藏草原生態(tài)保護政策實施情況調查、分析與思考

尼瑪曲珍

摘 要：西藏是中國五大牧區(qū)之一，天然草地面積達8205.19萬公頃，約占全區(qū)國土面積的68.4%，是西藏生態(tài)安全屏障的重要組成部分。但由于西藏處在青藏高原冷高壓干冷西北氣流控制下，降水少，低溫持續(xù)時間長，太陽輻射強烈，多大風，導致生態(tài)環(huán)境脆弱，抗干擾能力低，自我更新能力差，一旦破壞很難恢復。加之受超載過牧、投入不足等因素影響，草原生態(tài)環(huán)境面臨著退化和生產力下降的嚴峻考驗。對此政府積極開展退牧換草，改良品種，人工種草等措施，改善和保護西藏草原生態(tài)，筆者以個案分析，反應整個西藏自治區(qū)保護草原生態(tài)情況。

關鍵詞：西藏；草原生態(tài)；政策

一、當雄縣寧中鄉(xiāng)基本情況

中國西藏自治區(qū)位于青藏高原的主題，地勢高峻，地理特殊，野生動植物資源、水資源和礦產資源豐富，素有“世界屋脊”和“世界第三級”之稱。當雄（藏語意為“挑選的草場”）是的音譯，隸屬于西藏自治區(qū)，位于西藏自治區(qū)中部，藏南與藏北的交界地帶，拉薩市以北160公里處。當雄縣是整個羌塘草原的縮影?！皩幹小毕挡卣Z譯音，意為“心臟平壩”，當雄縣轄鄉(xiāng)，距離當雄縣縣城20公里，南距拉薩140公里，地處念青唐古拉主峰腳下，318國道邊，草場資源豐富，平均海拔4000以上，屬純牧區(qū)，轄巴靈、麥靈、堆薩、曲才4個行政村，34個自然村。以牧為主，牧養(yǎng)山羊、綿羊、牧牛、黃牛、馬。2014年底全鄉(xiāng)總戶數1711戶，牧戶1701戶，總人口1145人，牧民人數9561人；總收入212321181.8元，人均收入為11744元，其中第一產業(yè)收入117265691.8元，第二產業(yè)收入113000元，第三產業(yè)94942490元；存欄牲畜總數95514頭，其中牦牛50633頭，綿羊24642頭，山羊19887頭，黃牛396頭，馬352頭。草場面積193.8293萬畝，其中可利用草場面積176.5785萬畝，禁牧32.4235萬畝，草畜平衡面積為144.2648萬畝。

二、寧中鄉(xiāng)草原生態(tài)保護政策實施現狀及成就

寧中鄉(xiāng)在全鄉(xiāng)范圍內實施退牧換草，遵循統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施，突出重點，穩(wěn)步推進；因地制宜，分類指導，宜禁則禁，宜輪則輪，休牧與輪牧相結合；以保護封育、改良恢復為主，實行保護和建設相結合；以國家投入帶動地方、個人投入，堅持國家、集體、個人投資相結合；以政策為導向，以科技為依托，充分發(fā)揮農牧民的積極性；堅持綜合治理，實行退牧還草與產業(yè)開發(fā)、牧民脫貧致富、區(qū)域經濟發(fā)展相結合的原則。保護優(yōu)先和自然恢復為主，草場承包經營責任制為前提，以實行補助獎勵為手段，以生態(tài)改善和牧民增收為目標，在可利用天然草原范圍內，實施禁牧、草畜平衡、草場承包，鼠蟲治理，基本實現草畜平衡，從源頭上扭轉草原生態(tài)環(huán)境退化趨勢，在經濟增收上成立合作社，發(fā)放小額貸款，切實提高牧民增收能力，全面促進牧區(qū)經濟社會和生態(tài)環(huán)境協調發(fā)展。最終實現“禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減肉、減畜不減收”

（一）禁牧補助

對生存環(huán)境惡劣、草場退化嚴重、不宜放牧的草原、實行禁牧封育，對禁牧區(qū)按實際面積核算補助。1、禁牧區(qū)域，寧中鄉(xiāng)全鄉(xiāng)4個村委實施禁牧面積32.4235萬畝（禁牧面積具體為：堆靈村11.8580萬畝、巴靈村8.0379萬畝、曲才村4.7851萬畝、麥靈村7.5625萬畝），各村已落實到具體地塊，并承包到戶和聯戶，設立了禁牧標識。每年繼續(xù)在上述區(qū)域實施禁牧，禁牧時限持續(xù)到2015年。2、補助標準：每年每畝補助6元。3、工作要求，在禁牧期間，嚴禁在禁牧區(qū)域進行放牧。各牧戶及監(jiān)督管護人員要加強對禁牧草地的監(jiān)管，若經發(fā)現或舉報查實違反規(guī)定在禁牧草場放牧的，視情況取消禁牧補助。4、補助發(fā)放，按每戶所承包的禁牧面積直補到戶，一年一補。沒有實現草畜平衡的牧戶，不能享受禁牧補助。

（二）草畜平衡獎勵

草畜平衡是指在一定時期內，草原承包經營者或使用者通過草原和其他途徑（人工種草、農副產品等）獲取的可利用飼草料總量與其飼養(yǎng)的牲畜所需的飼草飼料量保護動態(tài)平衡，確保草原生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。1、草畜平衡面積，草畜平衡面積是扣除禁牧面積，各村委會實施草畜平衡面積已落實到具體地塊，并承包到戶或聯戶，寧中鄉(xiāng)需實施草畜平衡面積為144.2648萬畝（堆靈村30.0035萬畝、薩孜村259854萬畝、巴靈村30.9532萬畝、麥靈村36.9516萬畝、曲才村204323萬畝），2、牲畜則算標準，以綿羊為計數單位，將所有牲畜折算成綿羊，再計算草畜平衡標準（a、成畜：1匹馬、騾=6個綿羊單位，1頭牛=5個綿羊單位，1頭驢=3個綿羊單位，1只山羊=0.8個綿羊單位。1只綿羊=1個綿羊單位；b、當年新生仔畜：成畜折合綿羊單位×0.5）。3、草畜平衡載畜量，從2011年開始，全鄉(xiāng)總體要求通過3年減畜實現草序平衡，3年減畜任務比例為3：4：3。2013年是落實減畜任務的最后1年，年末各村委會總體上都實現草畜平衡，但對單個組、戶來講，仍有草畜不平衡。全鄉(xiāng)除禁牧區(qū)域以外的可利用草原、人工種草地及農副產品草畜載畜量為169515.3個綿羊單位（堆靈村39536個綿羊單位、薩孜村27800個綿羊單位、巴靈村34524個綿羊單位、麥靈村44765個綿羊單位、曲才村22890個綿羊單位），其中可利用草原156705.3個綿羊單位、人工種草地及農副產品12810個綿羊單位。寧中鄉(xiāng)已將草畜平衡載量指標落實到牧戶和草場。4、獎勵，每年對牲畜存欄未超載的牧戶以每年每畝1.5元的標準進行獎勵。

（三）牧草良種補貼

寧中鄉(xiāng)人工種草保留面積0.48萬畝，按照10年/畝補貼標準，通過現金方式直補到戶或購買牧草種子發(fā)放到戶的方式進行補貼。

（四）牧民生產資料綜合補貼

2013年底寧中鄉(xiāng)1624戶牧戶實施生產資料綜合補助，補貼標準為500元/戶.年，直補到戶。此項補貼牧戶可利用于購買油料、液化氣、生物質燃料、飼草料等用于生產資料購置、電費支出、降低生產生活的相關費用。由于寧中鄉(xiāng)沒有金融網點，則直接發(fā)放現金。對政策未涵蓋的272戶由縣政府出資支付。

（五）其他配套措施

開展草原生態(tài)監(jiān)測、草原鼠蟲害治理、建畜棚，牲畜改良、牧民技能培訓和草原監(jiān)督管護工作，寧中鄉(xiāng)共建十幾處草原監(jiān)測點，用放藥和建立食物鏈的方法治理鼠害，每年組織群眾放兩次藥，在草鼠多的地方建鷹架。按統(tǒng)一標準建畜棚340個，政府補助60%，牧戶掏30%。2013年購買優(yōu)良品種牦牛10頭，以巴靈村作為試點。為建立草原生態(tài)保護提供重要保障。

三、政策實施過程中存在的問題及完善措施

（一）制度機制不完善，進一步建立健全體質機制，加強監(jiān)督管理

1、建立機制，加強管理

建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制涉及面廣、系統(tǒng)性強、工作要求高、參與部門多、協調任務重、責任重大、事關長遠。各級各部門必須高度重視，加強領導，健全制度，明確責任，扎扎實實地把這項政策落實到實處。（1）建立目標考核責任制。各村建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制領導小組組長是第一責任人，對工作負總責。各村領導小組須抽調得力人員，積極配合鄉(xiāng)工作人員開展工作，完善工作制度，明確工作要求，按計劃、有步驟地組織實施，各村領導小組對政策實施過程中出現的重大問題、建議和意見，要及時上報鄉(xiāng)草場保護補助獎勵機制領導小組辦公室。（2）建立責任追究制。縣人民政府與鄉(xiāng)人民政府、鄉(xiāng)人民政府與各村委會、各村委會與牧戶要逐級簽訂禁牧、草畜平衡責任書，明確責任、權利與義務，調動牧民保護和建設草原的積極性。對發(fā)生強行放牧等違法責任書規(guī)定的牧戶，不予享受禁牧補助；對不執(zhí)行草畜平衡規(guī)定的牧戶，不予享受草畜平衡獎勵資金；對未完成年度減畜任務，年末牲畜存欄數量與上年相比沒有減少的超載村。該村不享受績效考核資金。對不認真入戶清點牲畜或對入戶清點牲畜數據進行了修改等弄虛作假的村，根據《財政違法行為處罰分條例》（國務院令[2005]第427號）相關規(guī)定進行處罰。

2、健全制度，強化監(jiān)督

（1）建立草原監(jiān)督管戶制度。要嚴格按照自治區(qū)制訂的《西藏自治區(qū)草畜平衡管理辦法》和《西藏自治區(qū)天然草原監(jiān)督員管理辦法》規(guī)定，高度重視草原監(jiān)理和管護隊伍建設，充分保障監(jiān)管經費，依法加強對草原的保護、建設和合理利用。建立健全草原監(jiān)理機構，完善草原監(jiān)督管理手段，提高人員素質和執(zhí)法水平。建立健全草原監(jiān)督管護網絡，設立村級天然草原監(jiān)督員，對禁牧草原進行監(jiān)管、對草畜平衡情況進行核查，確保草原“禁的住”、牲畜“減得下”。要發(fā)揮牧戶作為草原經營者、使用者和直接受益者對天然草原監(jiān)督管護的主導作用。要在草原牧區(qū)純牧戶中選聘村級天然草原監(jiān)督員。對監(jiān)督到位、工作盡責、確保監(jiān)督區(qū)域內禁牧、草畜平衡相關考核措施到位的監(jiān)督員，視情年末從限定最高補貼金額后的結余補助獎勵資金中兌現監(jiān)督獎勵資金，每人不超過5400元。村草原監(jiān)督員在村委會統(tǒng)一組織下組成草管組，負責對面積草場和草畜平衡進行監(jiān)督和管護。（2）規(guī)范資金管理使用機制。鄉(xiāng)政府將嚴格按照自治區(qū)制定的《西藏自治區(qū)建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制資金管理辦法》，規(guī)范資金的統(tǒng)籌使用。對資金嚴格實行“專戶、專賬、專人”管理，資金?？顚Ｓ?，確保資金使用管理安全有效。（3）建立績效考核和獎勵制度。根據自治區(qū)制定的《西藏自治區(qū)建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制綜合考評管理辦法》，實行目標、任務、責任、資金“四到位”，根據綜合考評結果，每年安排一定的獎勵資金，對工作突出、成效顯著地想給與獎勵。對完不成目標任務、工作開展不力的予以通報批評。

（二）認識落實不到位，進一步加大宣傳，加強落實，草原保護理念深入人心

基層工作人員和群眾沒能真真意識到草原生態(tài)保護各項政策的意義和初衷，各自在維護自身利益的基礎上完成上級下達的任務為目的。在實施一項政策前先要對相關工作人員進行培訓，使其正確認識此項政策的最初意義，更好的宣傳與群眾，使對此筆者認為，首先，再次加大宣傳力度和范圍，在原有的宣傳力度上繼續(xù)加大宣傳力度，每年進行一次宣傳；其次，宣傳方式多樣化，容靈活化。宣傳方式多樣化可以采用口頭和文字兩種，直接宣講，交流學習等方式，內容可以用講故事，歌曲，影視漫畫等使其靈活，也易被群眾接受，會達到事半功倍的效果。

（三）經濟收入較低，增收渠道狹窄，進一步拓展渠道，增加收入

當雄縣寧中鄉(xiāng)是個純牧區(qū)，群眾知識水平普片偏低，有一技之長的人少，沒有蟲草，外出經商和打工的少，主要經濟收入是務牧，而為草畜平衡減畜對當地經濟收入有很大影響，草原生態(tài)保護與經濟增收相互矛盾，相互制約。對此政府也采取一些措施拓展群眾收入渠道，增加收入，但效果都不明顯。如，合作社，採沙場等。對此筆者在原有的政策上提出可行性強，經濟增收快的思考。1、減少綿羊養(yǎng)殖，加大山羊絨養(yǎng)殖力度。山羊絨品質好，增產快、生態(tài)破壞?。ㄋ圆輹r只吃草葉，不會挖草根，而綿羊喜歡挖草根吃）。2、大力發(fā)展第三產業(yè)，寧中鄉(xiāng)地處318國道旁，是納木錯必經之路，獨特的人文景觀和風俗習慣，多少人向往體驗，至今西藏沒有這種真正住進牧戶體驗牧民生活的系統(tǒng)經營之地。利用這些優(yōu)勢，政府扶持、引導下建牧區(qū)生活體驗村，同時制作銷售各類畜產品。3、科學開發(fā)利用自然資源，寧中鄉(xiāng)溫泉資源豐富，有治愈疾病的作用，采取有效措施打造第二個羊八井溫泉。

（作者單位：西藏民族大學馬克思主義學院）

參考文獻：

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[3] 金嵐，等：環(huán)境生態(tài)學[M].北京：高等教育出版社，1998.180.