芻議法治視野下甘孜藏族自治州的環(huán)境保護(hù)

彭　凱

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芻議法治視野下甘孜藏族自治州的環(huán)境保護(hù)

彭凱

摘要：我國(guó)民族自治地方不僅占有著我國(guó)遼闊的國(guó)土面積，而且絕大部分民族自治地方都位于邊疆地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，民族自治地方不論從國(guó)家安全的角度還是社會(huì)穩(wěn)定、繁榮的角度都占據(jù)著非常重要的位置。在“十三五”全面依法治國(guó)的大背景之下，全面、深入地研究民族自治地方的環(huán)境法治建設(shè)是有必要的。同時(shí)，黨的十八屆五中全會(huì)提出的堅(jiān)持綠色發(fā)展也從客觀上要求加強(qiáng)民族自治地方的環(huán)境保護(hù)工作。甘孜藏族自治州是一個(gè)典型的民族自治地方，其環(huán)境資源十分獨(dú)特但生態(tài)卻極為脆弱。在國(guó)家積極倡導(dǎo)民族生態(tài)文明的今天，以法治視野保護(hù)生態(tài)環(huán)境有助于甘孜藏族自治州的環(huán)境法治建設(shè)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境；保護(hù)；法治；甘孜藏族自治州

一、引言

世界名人馬克思曾指出：“被抽象地孤立地理解的、被固定為與人分離的自然界，對(duì)人來說也是無(wú)?！雹倜绹?guó)著名學(xué)者羅爾斯頓指出：“當(dāng)人類進(jìn)入自然舞臺(tái)時(shí)，他們?cè)谶@方面應(yīng)遵循大自然?！雹凇芭c其它動(dòng)物一樣，人這一動(dòng)物似乎也服從現(xiàn)今的所有自然律?！雹鄱聡?guó)知名學(xué)者蘭德曼也指出：“在每一種新的環(huán)境里，人能發(fā)展出適合于環(huán)境的行為，人能在這個(gè)環(huán)境中保護(hù)自己?！雹?/p>

二、甘孜藏族自治州的環(huán)境簡(jiǎn)述

根據(jù)國(guó)家地理學(xué)知識(shí)，甘孜藏族自治州位于四川省西部，地處中國(guó)第一級(jí)階梯青藏高原向第二級(jí)階梯云貴高原和四川盆地過渡地帶，屬橫斷山系北段川西高山高原區(qū)，介于北緯27°58″～34°20″、東經(jīng)97°22″～102°29″之間，是四川盆地西緣山地向青藏高原過渡的地帶。甘孜藏族自治州境內(nèi)的資源、能源十分豐富，例如水利資源、礦產(chǎn)資源、草場(chǎng)資源和動(dòng)植物資源等等。下面簡(jiǎn)要介紹該州的自然資源。⑤

(一)水利資源

甘孜藏族自治州地處長(zhǎng)江等眾多河流的源頭地區(qū)，長(zhǎng)江上游重要的干流金沙江、支流雅礱江和大渡河流經(jīng)州內(nèi)18個(gè)縣，流域面積14.61萬(wàn)平方公里，占全州行政面積的96%，占長(zhǎng)江流域面積的8.5%。水資源總量1397.83億立方米，其中可利用水資源總量881.8億立方米，水能理論蘊(yùn)藏量4119萬(wàn)千瓦，占全省的29%。

(二)礦產(chǎn)資源

甘孜藏族自治州內(nèi)有色金屬和貴金屬品種多、儲(chǔ)量大，已初步探明超大型和大型礦床30余處，中型礦床40余處，小型礦床近百處，其中康定呷基卡鋰礦是全球第二大、亞洲第一大的鋰礦。

(三)草場(chǎng)資源

甘孜藏族自治州天然草原面積占總面積的61.7%，是全國(guó)5大牧區(qū)⑥之一的川西北牧區(qū)的重要組成部分。

(四)動(dòng)植物資源

甘孜藏族自治州境內(nèi)有大熊貓、金絲猴、小熊貓、雪豹、白唇鹿等30多種珍稀動(dòng)物，有麝香、鹿茸、熊膽等上乘的動(dòng)物藥材，蟲草、貝母等植物藥材，水獺皮等名貴皮張，松茸、白菌、花椒、核桃、板栗、雪山大豆等農(nóng)副特產(chǎn)品，這些優(yōu)質(zhì)特產(chǎn)均出產(chǎn)于天然牧場(chǎng)和良好的生態(tài)環(huán)境，屬半野味的“綠色食品”。同時(shí)，全州森林面積占四川省森林總面積的20%。

三、初探甘孜藏族自治州環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀

(一)環(huán)境法治建設(shè)滯后

就目前的我國(guó)整體而言，全面的法治建設(shè)仍然任重而道遠(yuǎn)。根據(jù)馬克思主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的原理，環(huán)境法治是屬于上層建筑的范疇的，它是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所決定的。而因?yàn)槲覈?guó)民數(shù)自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍處于相對(duì)滯后的狀態(tài)，所以，絕大部分民族自治地方的環(huán)境法治建設(shè)進(jìn)程十分緩慢。甘孜藏族自治州的環(huán)境法治建設(shè)也毫不例外地呈現(xiàn)出緩慢的態(tài)勢(shì)。就當(dāng)下而言，造成甘孜藏族自治州的環(huán)境嚴(yán)重破壞的，一方面是成規(guī)模地帶有商業(yè)性質(zhì)的開發(fā)，另一方面是當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)、生活活動(dòng)。

隨著黨中央、國(guó)務(wù)院以及其他組織和社會(huì)各界人士對(duì)民族自治地方環(huán)境保護(hù)的全面、深入和持續(xù)的關(guān)注、投入，就立法而言，沒有完全貫徹落實(shí)有法可依的法治理念。甘孜藏族自治州針對(duì)環(huán)境的立法工作雖然有了一定的進(jìn)展，但是依然缺乏跟甘孜藏族自治州環(huán)境特點(diǎn)相適應(yīng)的地方環(huán)境單行條例等規(guī)范性文件。就執(zhí)法而言，沒有深入落實(shí)執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的法治理念。例如缺乏一支健全高效的環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，對(duì)環(huán)境監(jiān)督管理的手段和措施不完善，環(huán)境執(zhí)法力度薄弱等，而上述的因素都是甘孜藏族自治州環(huán)境法治建設(shè)的瓶頸。

(二)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)具有脆弱性

該州的生態(tài)環(huán)境主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。其一，地處江河的源頭，江河沿岸地區(qū)的生態(tài)破壞造成了洪水災(zāi)害頻發(fā)；其二，地處青藏高原，屬于高原氣候，局部地區(qū)終年冰川和積雪、凍土；其三，森林覆蓋率高，天氣變幻無(wú)常，森林大火頻發(fā)；其四，位于地中?！柴R拉雅地震帶，地殼活動(dòng)頻繁，地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)；其五，植被皮壞嚴(yán)重，導(dǎo)致水土流失，從而容易引發(fā)諸如泥石流、滑坡的自然災(zāi)害。以上五點(diǎn)決定了甘孜藏族自治州的生態(tài)環(huán)境脆弱，而其生態(tài)環(huán)境的脆弱又決定了該州環(huán)境保護(hù)的艱巨性和長(zhǎng)期性。

(三)面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙重壓力

因?yàn)樵撝葑匀画h(huán)境條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后(至今沒有通鐵路)、工業(yè)不發(fā)達(dá)等因素，該州面臨著需要大力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和防止當(dāng)?shù)丨h(huán)境盡可能不被人為破壞的雙重壓力。因?yàn)閷?duì)該州資源的發(fā)現(xiàn)和發(fā)掘時(shí)間相對(duì)比較短暫，針對(duì)該州環(huán)境保護(hù)的法治建設(shè)到目前為止仍亟待加強(qiáng)。然而，面臨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)的迅速變遷，甘孜藏族自治州的環(huán)境正面臨著越來越多的危機(jī)和潛在危機(jī)，最為典型的危機(jī)就是隨著該州旅游業(yè)的不斷開發(fā)和升級(jí)導(dǎo)致了越來越多的人前去旅游。而在沒有任何環(huán)境法治建設(shè)作為保障的情況下，大量的人涌入該州旅游的事實(shí)無(wú)疑會(huì)對(duì)該州的環(huán)境帶來巨大的負(fù)面影響。為此，有必要在該州通過環(huán)境法治建設(shè)來有效保護(hù)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境。

四、針對(duì)甘孜藏族自治州環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀提出的法治建議

(一)充分利用自治州的立法優(yōu)勢(shì)，加快環(huán)境立法的步伐

縱觀我國(guó)現(xiàn)行的憲法、法律和法規(guī)等規(guī)范性文件，不乏諸多有利于甘孜藏族自治州的條文依據(jù)。下面僅舉三例。

1、憲法的條文依據(jù)。我國(guó)《憲法》第一百一十六條明確規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報(bào)省或者自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”

2、立法法的條文依據(jù)。我國(guó)《立法法》第七十五條第二款規(guī)定：“自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定?！?/p>

3、民族區(qū)域自治法的條文依據(jù)。我國(guó)《民族區(qū)域自治法》第二十八條第一款規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，管理和保護(hù)本地方的自然資源?！焙驮摲ǖ谒氖鍡l規(guī)定:“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，實(shí)現(xiàn)人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展?！?/p>

以上眾多的條文為民族自治地方的環(huán)境立法奠定了相應(yīng)的、堅(jiān)實(shí)的憲法和法律基礎(chǔ)。但是，我國(guó)民族自治地方的環(huán)境狀況迥異，僅僅通過全國(guó)性的立法不可能從真正意義上來解決它們環(huán)境保護(hù)的問題。甘孜藏族自治州作為一個(gè)自治州，享有一定的自治權(quán)。該州應(yīng)當(dāng)充分正視其州情、社情和民情，在全面貫徹落實(shí)中央立法的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮該州的優(yōu)勢(shì)和發(fā)掘該州的潛力，系統(tǒng)研究與該州環(huán)境法治的現(xiàn)實(shí)狀況和客觀需要，不斷加快跟環(huán)境保護(hù)有關(guān)的立法，加快制定環(huán)境保護(hù)的單行條例等符合本州實(shí)際的規(guī)范性文件。從而使本州的環(huán)境保護(hù)有符合該州實(shí)際情況的單行條例可以依據(jù)。根據(jù)甘孜藏族自治州人民政府法制辦公室2016年5月10日在其官網(wǎng)上公布的《甘孜藏族自治州生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例(征求意見稿)》⑦可以得知該州也在積極地加快地方環(huán)境法治建設(shè)的進(jìn)程。同時(shí)，作為該州主要居民的藏族的自然禁忌對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)起著一定的積極作用。在此，務(wù)必要重視該州世居民族——藏族的習(xí)慣法。該州的環(huán)境保護(hù)單行條例可以承認(rèn)并吸收藏族的習(xí)慣法，那么可以逐漸形成民族習(xí)慣法和制定法的機(jī)制，這樣既可以獲得甘孜藏族自治州藏族同胞的擁護(hù)，又有助于保障法律法規(guī)在該州的實(shí)施效果。

(二)加強(qiáng)監(jiān)督管理，改善生態(tài)環(huán)境

甘孜藏族自治州應(yīng)當(dāng)不斷完善和加強(qiáng)本州的環(huán)境法治建設(shè)。該州的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)應(yīng)各司其職，各盡所能。同時(shí)，將與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律實(shí)施納入到行政程序和司法程序，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和地方的環(huán)境法律法規(guī)和一系列標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，我國(guó)刑法規(guī)定了破壞環(huán)境資源保護(hù)罪，對(duì)環(huán)境犯罪的處罰作了具體、明確的規(guī)定。我國(guó)行政處罰法也對(duì)應(yīng)當(dāng)依法移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交和行政處罰代替刑罰的行為作出了相應(yīng)的規(guī)定，構(gòu)成犯罪的應(yīng)當(dāng)依法追究其刑事責(zé)任?？傊?，該州必須通過行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的密切配合及其分工，深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的精神，建立健全嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法的良性互動(dòng)機(jī)制，建立一支高素質(zhì)高效率的環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，堅(jiān)決嚴(yán)厲打擊濫墾、濫牧和濫伐等破壞本州環(huán)境的具體行為，從而逐步地將甘孜藏族自治州的環(huán)境法治建設(shè)納入到一個(gè)良性循環(huán)的軌道中去。

(三)利用民族地方自治的有利條件發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)

作為民族自治地方，該州有《甘孜藏族自治州自治條例》⑧作為得天獨(dú)厚的有利條件來發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。其中，甘孜藏族自治州的人大和政府可以根據(jù)自治州的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，以發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)，自主地制定經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方針、政策和規(guī)劃，安排、管理自治州的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)。上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)安排在自治州內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，自治州根據(jù)有關(guān)規(guī)定享受減少或者免除配套資金的照顧。自治州加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，保持自然生態(tài)平衡，改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的步伐。自治州在實(shí)施生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)方面，享受上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)給予的利益補(bǔ)償。

然而，甘孜藏族自治州目前正面臨著發(fā)展自治州經(jīng)濟(jì)和保護(hù)自治州環(huán)境的雙重的巨大壓力。在此，必須要科學(xué)、合理地平衡發(fā)展經(jīng)濟(jì)同保護(hù)環(huán)境之間的微妙關(guān)系。國(guó)家在開發(fā)利用甘孜藏族自治州的資源、能源時(shí)，不能單純地把該州當(dāng)成是單純的原材料的產(chǎn)地，而應(yīng)當(dāng)積極扶持該州發(fā)揮資源的優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)，從而刺激和帶動(dòng)該州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。⑨我國(guó)《民族地方自治法》第二十八條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，管理和保護(hù)本地方的自然資源。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定和國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)可以由本地方開發(fā)的自然資源，優(yōu)先合理開發(fā)利用?！痹摲ǖ诹龡l規(guī)定：“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在投資、金融、稅收等方面扶持民族自治地方改善農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、林業(yè)等生產(chǎn)條件和水利、交通、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施；扶持民族自治地方合理利用本地資源發(fā)展地方工業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、中小企業(yè)以及少數(shù)民族特需商品和傳統(tǒng)手工業(yè)品的生產(chǎn)?！痹摲ǖ诹鍡l規(guī)定：“國(guó)家在民族自治地方開發(fā)資源、進(jìn)行建設(shè)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的安排，照顧當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的生產(chǎn)和生活。國(guó)家采取措施，對(duì)輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補(bǔ)償?！?/p>

十八屆五中全會(huì)提出了“筑牢生態(tài)安全屏障，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主色發(fā)展理念?！倍鎴?jiān)持綠色發(fā)展的理念關(guān)鍵在于全面貫徹和深入落實(shí)十八屆五中全會(huì)的會(huì)議精神。應(yīng)當(dāng)把十八屆五中全會(huì)的綠色發(fā)展理念同甘孜藏族自治州的法治建設(shè)工作實(shí)際結(jié)合起來，使其盡早地落地生根，加快轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳圃撝莪h(huán)境現(xiàn)狀和為該州群眾帶來真金白銀的政策性的和法律性的措施。相信經(jīng)過不斷的科學(xué)論證和大膽創(chuàng)新、探索，甘孜藏族自治州可以更好地更快地利用自治州的有利條件來發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。最后，無(wú)論如何都得從實(shí)際出發(fā)，大膽嘗試，不斷努力，從而讓甘孜藏族自治州在加快建設(shè)有民族特色的綠色生態(tài)文明。(作者單位：四川師范大學(xué)法學(xué)院)

注解：

①選自《馬克思恩格斯全集》，第42卷，人民出版社，1979年版，第178頁(yè)。

②選自[美]H.羅爾斯頓：《環(huán)境倫理學(xué)》，楊通進(jìn)譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000年版，第253頁(yè)。

③選自[美]H.羅爾斯頓：《環(huán)境倫理學(xué)》，楊通進(jìn)譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000年版，第45頁(yè)。

④選自[德]M.蘭德曼：《哲學(xué)人類學(xué)》，張樂天譯，上海譯文出版社，1988年版，第177頁(yè)。

⑤甘孜藏族自治州的資源情況詳情見該州官網(wǎng)：http://www.gzz.gov.cn/10000/10001/index.shtml

⑥我國(guó)的五大牧區(qū)分別是內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海和甘肅。

⑦《甘孜藏族自治州生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例(征求意見稿)》的詳情見該州官網(wǎng)：http://www.kbcmw.com/html/zx/zczx/21555.html

⑧該自治條例是根據(jù)2005年3月31日甘孜藏族自治州第九屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過，2006年3月31日四川省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議批準(zhǔn)的《甘孜藏族自治州人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈甘孜藏族自治州自治條例〉的決定》修正。

⑨參見吳大華主編：《法律基礎(chǔ)》，中央民族大學(xué)出版社，2003年版，第128頁(yè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]喬世明.民族自治地方資源法制研究[M].中央民族大學(xué)出版社，2008，(5).

[2]徐中起、游志能.我國(guó)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制研究[J].中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2009，(4).

[3]扎西根嘎、蘭鑫.淺論甘孜藏族自治州環(huán)保立法的必要性及其重要意義[J].法制與經(jīng)濟(jì)，20011，(7).

作者簡(jiǎn)介：彭凱(1993-)，男，四川雅安人，憲法學(xué)與行政法學(xué)，碩士研究生，四川師范大學(xué)法學(xué)院，研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)、法史。