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    偽數(shù)字需要真考量聚焦“34億新區(qū)人口規(guī)劃”

    2016-06-21 09:42:59袁業(yè)飛
    中華建設(shè) 2016年10期
    關(guān)鍵詞:新城新區(qū)人口

    本刊記者 袁業(yè)飛

    聚焦

    偽數(shù)字需要真考量聚焦“34億新區(qū)人口規(guī)劃”

    本刊記者 袁業(yè)飛

    不久前,新華社一則報(bào)道中提到:“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門數(shù)據(jù)顯示,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),截至2016年5月,全國(guó)縣以上新城新區(qū)超過(guò)3500個(gè),規(guī)劃人口達(dá)34億?!?/p>

    全國(guó)一共才不到14億人,新城新區(qū)竟然規(guī)劃了34億人口——這意味著,全國(guó)新城規(guī)劃可以裝得下世界一半的人口,而在人口增長(zhǎng)放緩的背景下,全國(guó)絕大多數(shù)新城新區(qū)都要成為空城、鬼城。

    輿論對(duì)此自然議論不絕。不過(guò),事實(shí)真的是這樣嗎?

    (一)

    如何估算規(guī)劃人口?

    城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組2013年對(duì)12個(gè)省的156個(gè)地級(jí)市和161個(gè)縣級(jí)市的新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)情況,通過(guò)檢索政府工作報(bào)告、文件、規(guī)劃和新聞報(bào)道等,進(jìn)行了調(diào)查:“涉及的156個(gè)地級(jí)以上城市中,提出新城新區(qū)建設(shè)的有145個(gè),占92.9%。12個(gè)省會(huì)城市全部提出要推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè),共規(guī)劃建設(shè)了55個(gè)新城新區(qū),其中沈陽(yáng)要建設(shè)13個(gè)新城新區(qū),武漢也規(guī)劃了11個(gè)新城新區(qū)。在144個(gè)地級(jí)城市中,有133個(gè)地級(jí)城市提出要建設(shè)新城新區(qū),占92.4%,共規(guī)劃建設(shè)了200個(gè)新城新區(qū),平均每個(gè)地級(jí)市提出建設(shè)1.5個(gè)新城新區(qū)。在我們檢索的161個(gè)縣級(jí)城市中,提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個(gè),占41.6%?!?/p>

    即便如此,仍然難以估算全國(guó)新城新區(qū)的規(guī)劃人口。

    首先是統(tǒng)計(jì)口徑難以確定,如果要進(jìn)行統(tǒng)計(jì),則需給“新區(qū)”一個(gè)明確定義。根據(jù)《中國(guó)新城新區(qū)發(fā)展報(bào)告》,廣義的新城新區(qū)是為了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等多方面的需要,經(jīng)由主動(dòng)規(guī)劃與投資建設(shè)而成的相對(duì)獨(dú)立的城市空間單元。從外延上,討論較多的中國(guó)新城新區(qū)包括:經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)、旅游度假區(qū)、物流園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、自貿(mào)區(qū)、大學(xué)科技園,以及產(chǎn)業(yè)新城、高鐵新城、智慧新城、生態(tài)低碳新城、科教新城、行政新城、空港新城等等。可以看到,新城新區(qū)的范圍很大,不僅有行政上的,還有經(jīng)濟(jì)、科技、貿(mào)易上的概念,如此紛繁復(fù)雜的新區(qū),難免存在數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確和重復(fù)統(tǒng)計(jì)等問(wèn)題。

    其次,涉及規(guī)劃范圍問(wèn)題。我國(guó)的城市法定規(guī)劃自上而下主要分為總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃等。城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定,省會(huì)城市、百萬(wàn)人口以上的大城市和國(guó)務(wù)院指定的其他城市的總體規(guī)劃,需要報(bào)國(guó)務(wù)院審批,其他城市的總體規(guī)劃也需要報(bào)省級(jí)政府審批。嚴(yán)格上來(lái)說(shuō),新區(qū)的規(guī)劃,是作為城市總體規(guī)劃的一部分呈現(xiàn),由于總規(guī)要報(bào)上級(jí)審批才能通過(guò),在人口上的規(guī)劃不會(huì)過(guò)于激進(jìn)。

    但事實(shí)上,很多城市的新區(qū)規(guī)劃,并不完全呈現(xiàn)在總體規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃中,比如城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃?!皯?zhàn)略規(guī)劃”這四個(gè)字很好地體現(xiàn)了新區(qū)規(guī)劃的模糊性與非行政性,規(guī)劃人口的估計(jì)也較寬松。為什么會(huì)有這樣的狀況?這背后反映的是事權(quán)不統(tǒng)一,各類新城新區(qū)和園區(qū),是不同部委主導(dǎo),并非由住建部門來(lái)管控。

    舉個(gè)例子,《貴安新區(qū)總體規(guī)劃(2013-2030年)》規(guī)定,貴安新區(qū)的常住人口由當(dāng)前的70萬(wàn)增加到2020年的90萬(wàn),這是一個(gè)十分保守的數(shù)字;而青島西海岸新區(qū)的規(guī)劃則來(lái)自《青島西海岸新區(qū)總體方案》和《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》,到2020年,人口要從139萬(wàn)增加到到240萬(wàn)~280萬(wàn),增長(zhǎng)近一倍。

    新區(qū)的規(guī)劃還有邊界問(wèn)題。我國(guó)新城新區(qū)的范圍比較復(fù)雜,一方面,一個(gè)新區(qū)內(nèi)可能有多個(gè)較小的新城新區(qū);另一方面,幾個(gè)新區(qū)的范圍可能互有重合。比如,除了鄭東新區(qū)外,鄭州還規(guī)劃了90萬(wàn)人的鄭州國(guó)際航空港區(qū)(2030年)和120萬(wàn)人的鄭上新區(qū)(2030年)。然后,把鄭東新區(qū)、鄭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、鄭州國(guó)際航空港區(qū)、中牟縣等區(qū)域劃歸在一起,形成400萬(wàn)人口規(guī)模的鄭州新區(qū)(2020年)。更別說(shuō),上面還有500萬(wàn)人的鄭汴新區(qū)(2020年,包括鄭州新區(qū)和開(kāi)封新區(qū))。在外人看來(lái),這些十分類似的名字光看上去就十分讓人疑惑,若是全部算入新區(qū),重復(fù)計(jì)算的規(guī)模就相當(dāng)大了。

    (二)

    “34億”溯源

    “新城新區(qū)34億規(guī)劃人口”的說(shuō)法是怎么來(lái)的呢?

    實(shí)際上,這個(gè)說(shuō)法早已在三年前便已公開(kāi)流傳。

    2015年9月20日,在貴陽(yáng)舉行的中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)年會(huì)上,深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)巡視員、中國(guó)工程院院士郭仁忠就曾引用這個(gè)數(shù)據(jù)稱,“根據(jù)國(guó)務(wù)院編制全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃過(guò)程中的一項(xiàng)調(diào)查,平均每個(gè)省會(huì)城市規(guī)劃了4.6個(gè)新城(新區(qū)),平均每個(gè)地級(jí)市則規(guī)劃建設(shè)約1.5個(gè)新城(新區(qū)),全國(guó)新城新區(qū)規(guī)劃人口達(dá)34億,這是嚴(yán)重的失控。”但郭院士的數(shù)據(jù)也是引自別的報(bào)告。

    2015年初紅極一時(shí)的柴靜制作的紀(jì)錄片《穹頂之下》中也說(shuō),“全國(guó)200多個(gè)地級(jí)市,其中有187個(gè)要建成‘國(guó)際級(jí)大都市’,全國(guó)城市規(guī)劃房地產(chǎn)可居住34億人。”

    2014年4月20日,新華社發(fā)表的題為《90%地級(jí)市爭(zhēng)建新城新區(qū),如何避免成“死城”?》的報(bào)道稱,2014年4月19日,在上海召開(kāi)的中國(guó)新城新區(qū)發(fā)展論壇上,專家們提出了各城市造新城過(guò)熱的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)就有專家提出“34億”這個(gè)數(shù)字。

    “新城新區(qū)規(guī)劃人口達(dá)34億”這個(gè)說(shuō)法目前能找的最早版本,來(lái)自國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)令的一次發(fā)言的速記稿。2013年10月19日,在參加“中國(guó)新型城鎮(zhèn)化市長(zhǎng)論壇”發(fā)言時(shí),喬潤(rùn)令提到,“新城規(guī)模和人口超越了現(xiàn)有的體制。大概新城新區(qū)的規(guī)劃,規(guī)劃的人口加起來(lái)達(dá)30多個(gè)億,34億人口。我們的調(diào)查,144個(gè)地級(jí)市有133個(gè)城市建新城區(qū),共規(guī)劃建設(shè)200個(gè),新城新區(qū)的面積和人口普遍超越現(xiàn)實(shí)。”此言一出,即引發(fā)熱議,諸多媒體也對(duì)“過(guò)度規(guī)劃”問(wèn)題進(jìn)行了報(bào)道。

    但是,查看相關(guān)機(jī)構(gòu)的原始報(bào)告,卻難以發(fā)現(xiàn)“34億新城新區(qū)規(guī)劃人口”的說(shuō)法。

    “34億”的出爐

    喬潤(rùn)令援引的數(shù)字來(lái)自發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的一項(xiàng)調(diào)查。在該機(jī)構(gòu)的官網(wǎng)上,有一篇名為《新城新區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查和思考》的文章,作者是城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵和政策研究院副院長(zhǎng)范毅,發(fā)表時(shí)間為2013年9月26日,略早于喬潤(rùn)令的發(fā)言。這篇文章對(duì)新城新區(qū)建設(shè)的研究,正是基于喬潤(rùn)令提到的“我們的調(diào)查”——“近幾年,一些地方打著推進(jìn)城鎮(zhèn)化的旗號(hào),紛紛打造新城建設(shè)模式,并且有愈演愈烈之勢(shì)。最近我們利用網(wǎng)絡(luò),對(duì)全國(guó)12個(gè)省(自治區(qū))的156個(gè)地級(jí)市和161個(gè)縣級(jí)市的新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)情況進(jìn)行摸查”。

    文章指出新城新區(qū)規(guī)劃之熱:“在144個(gè)地級(jí)城市中,有133個(gè)地級(jí)城市提出要建設(shè)新城新區(qū),占92.4%,共規(guī)劃建設(shè)了200個(gè)新城新區(qū),平均每個(gè)地級(jí)市提出建設(shè)1.5個(gè)新城新區(qū)。”并提到新城新區(qū)規(guī)劃面積和人口普遍超越現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題,但文中介紹的規(guī)劃人口數(shù)據(jù),并不怎么夸張——“在145個(gè)規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)的地級(jí)以上城市中,共有121個(gè)城市全部或者部分公布了新城新區(qū)的規(guī)劃人口,合計(jì)9672萬(wàn)人,平均每個(gè)城市新城新區(qū)規(guī)劃人口為80萬(wàn),而根據(jù)《2011年中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù),抽查的12省平均每個(gè)地級(jí)市城區(qū)人口88.4萬(wàn),規(guī)劃的新城新區(qū)人口基本相當(dāng)于現(xiàn)有城市人口?!?/p>

    12省9672萬(wàn)新城新區(qū)規(guī)劃人口,這是樣本數(shù)據(jù)。若把“平均每個(gè)城市(地級(jí)市以上)新城新區(qū)規(guī)劃人口為80萬(wàn)”作為標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合121/145(規(guī)劃新區(qū)城市數(shù)/城市總數(shù))這個(gè)比例,可以粗略推算出全國(guó)所有地級(jí)以上城市(4個(gè)直轄市+288個(gè)地級(jí)市)的新城新區(qū)規(guī)劃人口約為1.94億人。即便把361個(gè)縣級(jí)市也考慮進(jìn)來(lái),全國(guó)所有城市都搞新城新區(qū),按80萬(wàn)的標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)規(guī)劃人口總數(shù)最多也就5.2億人,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于“34億”。

    那么“34億”這個(gè)說(shuō)法到底是怎么回事呢?很有可能是喬潤(rùn)令當(dāng)初搞錯(cuò)了,后來(lái)他再也沒(méi)談過(guò)“34億”這個(gè)數(shù)字,在2014年中國(guó)環(huán)博會(huì)高峰論壇上,喬潤(rùn)令再次引述之前的調(diào)查報(bào)告時(shí),只說(shuō)了“平均80萬(wàn)”這個(gè)數(shù)字。

    (三)

    “以人為本的城鎮(zhèn)化”

    “34億”這個(gè)數(shù)字是以訛傳訛。不過(guò),這并不意味著,各城市在興建新城新區(qū)的過(guò)程中,不存在盲目擴(kuò)大規(guī)劃指標(biāo)的問(wèn)題。

    在新城新區(qū)的建設(shè)過(guò)程中,政府主導(dǎo)“大操大辦”的特性依然很明顯,不可避免地造成了社會(huì)資源的浪費(fèi)與分配不均。即使城鎮(zhèn)化是大勢(shì)所趨,城市擴(kuò)張不可避免。但一揮手就造一個(gè)幾十萬(wàn)甚至上百萬(wàn)人的新城新區(qū),其合理性值得商榷。這兩年來(lái),三四線城市房產(chǎn)庫(kù)存過(guò)高、房?jī)r(jià)泡沫破裂,新區(qū)新城的建設(shè)或多或少在為之推波助瀾。

    有人認(rèn)為,規(guī)劃不等于現(xiàn)實(shí),規(guī)劃過(guò)度也沒(méi)有錯(cuò),只是暫時(shí)超出了當(dāng)前需要,解決規(guī)劃超前他們?nèi)钡闹皇侨?。因此就不難理解,部分地方規(guī)劃部門負(fù)責(zé)人曾表示,“我們一個(gè)重要的任務(wù)就是搶人?!?/p>

    靠規(guī)劃如何搶人,這讓人很難想象。但有一個(gè)細(xì)節(jié)值得關(guān)注,那就是,這些年來(lái),得到批復(fù)的這些新城規(guī)劃,大多帶有幾個(gè)關(guān)鍵詞:以人為本、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化……然而,很多規(guī)劃在落實(shí)時(shí),往往忽視了這些關(guān)鍵詞。而恰恰是這些軟環(huán)境建設(shè)不到位,讓那些規(guī)劃下的新城有房市無(wú)人氣。被招商引資、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等各種概念炒作,消費(fèi)了新城規(guī)劃這個(gè)概念后,地方發(fā)展迅速淪入沉寂。有的規(guī)劃無(wú)法落實(shí)成為墻上的一張圖,有的新城建好而人跡罕至成為“鬼城”。

    以人為本的城鎮(zhèn)化不應(yīng)是一句空話。地方相關(guān)的部門負(fù)責(zé)人大多能將“以人為本的城鎮(zhèn)化”念得順嘴順口,然而談到如何真正做到這幾個(gè)字,他們又大多感到頭疼不已。很多城市積極為填充規(guī)劃而“搶人”,卻又把人口進(jìn)城的門檻抬得太高,拒絕潛在的新市民。

    (四)

    偽數(shù)字需要真考量

    雖然“34億人舊聞”的命題不真,但這一說(shuō)法流傳甚廣的背后,彰顯出社會(huì)對(duì)過(guò)度超前規(guī)劃與大規(guī)模建設(shè)新城新區(qū)的反感。雖然實(shí)際數(shù)字沒(méi)有那么多,但相關(guān)方面對(duì)未來(lái)當(dāng)真需要有一個(gè)合理的考量。

    過(guò)去的20多年,中國(guó)城市的發(fā)展一定程度上依賴于土地財(cái)政,它對(duì)緩解地方財(cái)力不足、公共品供給融資難,創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和提升城鎮(zhèn)化水平等,都曾有不小的促進(jìn)作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,土地財(cái)政在缺少必要制度約束的情況下,手段往往成了目的,不僅不利于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),還加大了金融風(fēng)險(xiǎn)、透支了未來(lái)收益。從2015年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看,全國(guó)城市存量房產(chǎn)創(chuàng)歷史新高,而房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資增速創(chuàng)歷史新低,作為曾經(jīng)的制度創(chuàng)新的土地財(cái)政亟待轉(zhuǎn)型。

    在這樣一個(gè)發(fā)展階段,大規(guī)模的“造城運(yùn)動(dòng)”恐怕已經(jīng)難以持續(xù)——這也是“34億人”引發(fā)公眾焦慮的原因,人們意識(shí)到了盲目“造城”增量變存量的后果。

    在中國(guó)城市發(fā)展的過(guò)程中,認(rèn)清真問(wèn)題,解決真問(wèn)題,才能帶來(lái)真正的變革發(fā)展。如何看待今天城市房產(chǎn)的存量負(fù)擔(dān)?就像我國(guó)當(dāng)年成功地將“人口負(fù)擔(dān)”變?yōu)椤叭丝诩t利”一樣,“存量負(fù)擔(dān)”亦可以變?yōu)椤按媪考t利”。在2015年11月的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上,習(xí)近平總書(shū)記就提出“要化解房地產(chǎn)庫(kù)存,促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展”。而隨后召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議,更是為城市建設(shè)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì),提出了盤(pán)活存量、緊湊集約、高效綠色等發(fā)展目標(biāo)。

    可以說(shuō),未來(lái)中國(guó)的城市發(fā)展,不是大干快上,而是深耕挖潛;不是圈地蓋樓賣房,而是盤(pán)活存量。通過(guò)盤(pán)活存量,為城市居民提供更高品質(zhì)的城市空間,進(jìn)而為居民增加生活便利、提升生活品質(zhì)、創(chuàng)造消費(fèi)條件,通過(guò)“框定總量、限定容量、盤(pán)活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”,實(shí)現(xiàn)城市新舊發(fā)展動(dòng)力的轉(zhuǎn)換,真正實(shí)現(xiàn)以人為本、以經(jīng)濟(jì)規(guī)律為基礎(chǔ)、以促進(jìn)發(fā)展為目標(biāo)的城市發(fā)展。

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