淺析國際法視角下“一帶一路”中的法律問題

張玉

摘 要：建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟帶”與“21世紀(jì)海上絲綢之路”是當(dāng)今中國繼續(xù)深化改革開放的重大戰(zhàn)略思想，眾多國家積極展開外交、經(jīng)濟以及能源等合作有利于構(gòu)建良好的國際關(guān)系以及地區(qū)環(huán)境。但，“一帶一路”涉及的國家眾多且彼此之間的差異之大，以及國際上對中國“一帶一路”倡議的懷疑等使得這一戰(zhàn)略實施注定艱難。如何保證這一戰(zhàn)略順利實施以及獲得可觀回報需要從國際法的角度下去研究。本文將從“一帶一路”戰(zhàn)略的實施意義、法律保障、需要顧忌的問題以及海權(quán)保護(hù)等角度出發(fā)分析這一戰(zhàn)略實施以來以及未來的顧慮等問題。

關(guān)鍵詞：“一帶一路”；國有化；政府繼承；海權(quán)

一、“一帶一路”戰(zhàn)略存在的意義

“一帶一路”是“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的簡稱。其本質(zhì)是通過基礎(chǔ)運輸建設(shè)將中國與周邊國家連結(jié)起來，最終目的是形成物流、金流、人流自由流動的跨歐亞經(jīng)濟體。①“一帶一路”貫穿歐亞大陸，東邊連接亞太經(jīng)濟圈，西邊進(jìn)入歐洲經(jīng)濟圈。無論是發(fā)展經(jīng)濟、改善民生，還是應(yīng)對危機、加快調(diào)整，許多沿岸國家同我國有著共同利益。

二、“一帶一路”戰(zhàn)略存在的潛在威脅與挑戰(zhàn)

中國政府將“一帶一路”作為未來十年中國對外經(jīng)貿(mào)投資布局的重點，以及實現(xiàn)新常態(tài)之下中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要抓手。作為“一帶一路”戰(zhàn)略實施的金融支持機構(gòu)，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行與絲路基金的設(shè)立、治理機制與運作方式也備受關(guān)注。不能否認(rèn)“一帶一路”戰(zhàn)略將會帶來巨大收益，但是也不能忽略可能出現(xiàn)的風(fēng)險。我國在“一帶一路”戰(zhàn)略上的巨額投資將如何取得投資收益，如何防止在國外的投資不會因投資所在國的國有化、政府的繼承、美日等國的競爭受影響都是需要謹(jǐn)慎地考慮，以保證這一戰(zhàn)略的可持續(xù)地推進(jìn)。

（一）東道國的國有化

2008年9月28日，比利時、荷蘭和盧森堡三方政府聯(lián)手向比利時富通銀行（Fortis）注資112億歐元，富通銀行被“國有化”。富通集團(tuán)最大的股東中國平安保險公司，自投資富通以來的238.74億資產(chǎn)僅剩下7.49億，這是新中國成立以來海外資產(chǎn)遭受的最大征收案件。②國務(wù)院2015年批準(zhǔn)設(shè)立的中國包子按投資基金已于近日正式設(shè)立，由中保投資有限責(zé)任公司運營，第一期400億元基金已經(jīng)投向了境外的“一帶一路”項目，其中包括：支持招商局輪船股份公司進(jìn)一步通過收購和綠地建設(shè)方式，在亞洲、歐洲和非洲投資建設(shè)港口項目；通過增加中國液化天然氣運輸項目對接俄羅斯亞馬爾液化天然氣項目，加大中國及“一帶一路“沿線國家的能源保障，支持國家能源儲備計劃以及國油國運政策。這些巨額投資項目必須考慮到可能存在的國有化征收的危險，雖然我國之前的法律對此作出了相關(guān)規(guī)定，但是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和環(huán)境的變化，這些規(guī)定已經(jīng)呈現(xiàn)出不合時宜的一面。因此，如何完善我國的國有化立法、如何確定我國的國有化談判立場、如何幫助企業(yè)應(yīng)對國有化措施，是擺在中國面前的一個現(xiàn)實問題。

（二）政府繼承

正常情況下，政府繼承并不影響一國在國際上的法律地位，也不影響該國依國際法應(yīng)該承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)。國家實踐表明，在按照一國憲法發(fā)生政府繼承的情況下，新政府除與有關(guān)國家另有協(xié)議外，一般會自動接受舊政府代表本國參加的國際條約所設(shè)定的權(quán)利與義務(wù)以及以其名義擁有的國家財產(chǎn)或負(fù)擔(dān)的國家債務(wù)。但在因革命或政變而發(fā)生的政府繼承的情況下，新政府則往往根據(jù)權(quán)利義務(wù)的性質(zhì)以及其自身政策與利益的需要而決定對有關(guān)權(quán)利義務(wù)的態(tài)度。③當(dāng)今世界整體和平但局部動蕩，2011年對中國海外投資影響最大的利比亞事件，卡扎菲時代終結(jié)，中國75家企業(yè)在利比亞的50個項目受到影響，涉及合同金額高達(dá)188億美元，這些項目遭到了嚴(yán)重的炮火攻擊，損失嚴(yán)重。因此，如何對中國海外投資進(jìn)行有效的保護(hù)與救濟、如何與新政進(jìn)行交涉談判等更是“一帶一路”戰(zhàn)略海外投資要審慎考慮的問題。

（三）國際地役

國際地役：即依據(jù)國際條約，一國領(lǐng)土在一定范圍內(nèi)滿足他國需要或為他國利益服務(wù)之義務(wù)。與中國相鄰的國家都會涉及到國際地役問題，這就談到了一個問題：一個國家憑什么把自己的領(lǐng)土設(shè)為國際地役給另外的國家？在“一帶一路”戰(zhàn)略中，這個問題得到了回答，中國秉著互利共贏的精神與世界各國合作，求得互惠互利、和平發(fā)展。但是，有些國家，例如印度，大力支持亞投行、金磚銀行，卻不支持“一帶一路”倡議，尤其是中國投資斯里蘭卡，造成了印度的恐慌。

（四）安全問題

“一帶一路”戰(zhàn)略沿線將經(jīng)過多個地緣政治破碎帶，在這些國家或地區(qū)，歷史問題極其復(fù)雜、民族矛盾尖銳，局部戰(zhàn)爭和武裝沖突時有發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計，在這些地方2013年發(fā)生33起局部戰(zhàn)爭和武裝沖突，2014年全球范圍內(nèi)的武裝沖突超過10起，2015年世界民族問題、恐怖主義組織仍主要集中于中東和北非地區(qū)。這些沖突和戰(zhàn)爭的爆發(fā)區(qū)與一帶一路眼線多有重合或交集，其中以西亞和北非地區(qū)集中。這對于一帶一路建設(shè)中的國家財產(chǎn)以及人員的人身、財產(chǎn)安全帶來威脅和挑戰(zhàn)?？植乐髁x組織的猖獗以及武器流失、毒品走私等跨國犯罪分子也會對我國西部地區(qū)的發(fā)展和穩(wěn)定產(chǎn)生影響。隨著“一帶一路”的開放式發(fā)展帶來的“大通關(guān)”、”大口岸”、“大物流”局面出現(xiàn)，這些問題將會大量出現(xiàn)。針對安全問題，我國應(yīng)加強和各國之間的交流合作、信息公開，建立“一帶一路”安全委員會，聯(lián)合演習(xí)、共同打擊，防患未然

（五）國際關(guān)系

中國借助“一帶一路”戰(zhàn)略鋪設(shè)新的國際治理體系，與過去日本在經(jīng)濟復(fù)蘇發(fā)達(dá)之后向外投資發(fā)展進(jìn)程相似，但是，當(dāng)時日本的對外直接投資對象主要是美國，雖因仍在以美國為主導(dǎo)的國際治理體系下進(jìn)行投資導(dǎo)致的阻礙與質(zhì)疑較小，但導(dǎo)致的結(jié)果是過于依附美國，受美國牽制造成日本產(chǎn)業(yè)泡沫化陷入失落十年。中國“一帶一路”戰(zhàn)略將在現(xiàn)有的國際治理體系之外建立一個新的國際治理體系將面臨著各種風(fēng)險，包括信任風(fēng)險、政治風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險等?！耙粠б宦贰笨粗且粋€經(jīng)濟問題，其實更突出的是國際關(guān)系問題，包括區(qū)內(nèi)國際關(guān)系問題和區(qū)外國際關(guān)系。區(qū)內(nèi)國際關(guān)系就是“一帶一路”涉及的65個國家之家存在的國際關(guān)系問題，各國之間經(jīng)濟發(fā)展水平的不均衡導(dǎo)致的國際關(guān)系問題層現(xiàn)，如中巴之間的安全問題，中俄之間的問題等都是需要考慮的問題。

而區(qū)外的國際關(guān)系就是如何在“一帶一路”戰(zhàn)略推進(jìn)中處理好與美國、日本等國之間的國際關(guān)系。“一帶一路”戰(zhàn)略是中國第一次獨立提出的國際經(jīng)濟合作的主張，要是完全的把投資放在基礎(chǔ)設(shè)施等第二產(chǎn)業(yè)的建設(shè)上對于中國的長期投資戰(zhàn)略而言是不妥的，尤其是在投資收益來說很多項目是“出力不討好的”，“一帶一路”不能完全的將美、日排除在外，中國要做的就是吸取發(fā)達(dá)國家的市場經(jīng)濟經(jīng)驗，將市場經(jīng)濟帶到“一帶一路”投資當(dāng)中，引導(dǎo)發(fā)展中國國家的經(jīng)濟建設(shè)但不多過多的介入經(jīng)濟決策，充分發(fā)揮大國作用，和其他國家一起推進(jìn)國際經(jīng)濟體系改革，讓發(fā)展中國家“搭便車”。

三、如何從法律上保障“一帶一路”持續(xù)進(jìn)行

2015年前11個月，我國企業(yè)共對“一帶一路”沿線的49個國家進(jìn)行了直接投資，投資金額合計140.1億美元，我國企業(yè)在“一帶一路”沿線的60個國家新簽訂的對外承包工程項目合同2998份，同比增長35.3%。新簽合同金額716.3億美元，占同期我國對外承包工程新簽合同額的43.9%，同比增長11.2%。但是，在“一帶一路”戰(zhàn)略實施的前20年，中國基本上就是投資，要看到投資收益需要在20年之后，因此，對于我國5年一屆領(lǐng)導(dǎo)人換屆來說，如何保障“一帶一路”戰(zhàn)略持續(xù)地進(jìn)行及實施下去，是需要從法律上予以確認(rèn)。

從國內(nèi)立法的角度來看，立法活動需要專業(yè)的國際公法、國際投資法等人士參與國內(nèi)關(guān)于保證“一帶一路”實施的法律、法規(guī)，尤其重視海外承包工程項目方面的立法工作，從立法上確定對外承包工程項目的審批、建設(shè)、監(jiān)管、糾紛解決以及權(quán)責(zé)等機制。同時，注重國內(nèi)法規(guī)定與國際法、多邊協(xié)定和雙邊協(xié)定的銜接，完善海外投資監(jiān)管法律制度、以及救濟制度，保障國家利益以及企業(yè)的投資收益。

雖然中國海外投資法律保障制度中都對海外投資作了相關(guān)規(guī)定，理論上足以對中國投資者海外投資利益予以保障，但要使中國海外投資法律保障制度真正發(fā)揮預(yù)期的作用，必須解決保障救濟的問題。當(dāng)東道國違背其承諾，僅從對投資、中國投資者等保障的規(guī)定是不夠的，中國投資者不可能直接從這些規(guī)定中獲得對財產(chǎn)和權(quán)利損失的彌補。因此，投資救濟制度機制同樣是立法中的關(guān)鍵一環(huán)。

四、“一帶一路”戰(zhàn)略對中國海權(quán)的挑戰(zhàn)

“中國的海權(quán)意識比西方晚了兩千多年。海權(quán)誕生的第一個要素是面對海洋，而且要有出海口海權(quán)得以發(fā)生的第二個要素，是一個民族的生存必須依賴對外貿(mào)易，不做生意的民族不會有海權(quán)產(chǎn)生海權(quán)的第三個要素，是對外貿(mào)易必須經(jīng)過海洋，這樣就出現(xiàn)了‘海上生命線的保護(hù)問題，以及海外貿(mào)易地區(qū)的秩序穩(wěn)定問題產(chǎn)生海權(quán)的第四個要素，是文明的發(fā)展水準(zhǔn)尚未超越霍布斯文化，也就是說，人類還沒有超越依賴于暴力的時代。一個國家運用軍事手段對海洋的控制力就是海權(quán)的定義，運用這一定義，并把它作為學(xué)術(shù)思考的基本概念，不會妨礙我們對當(dāng)代現(xiàn)實的分析。”關(guān)于海權(quán)的重要性，倪樂雄老師認(rèn)為，“我們看到了海洋國家的富強總是和強大的海權(quán)成正比關(guān)系，這些國家都經(jīng)歷了從陸權(quán)社會走向海權(quán)主義的路程。這似乎是地中海文明自古以來的普遍規(guī)律?！雹?/p>

倪老師總結(jié)，人類文明史留給21世紀(jì)人們的啟示就是無論生產(chǎn)力和科學(xué)技術(shù)發(fā)展到什么程度，強大的海權(quán)保障了財富的積累，豐富的財富反哺著海權(quán)的強大，這種商業(yè)與海權(quán)的良性互動模式穿越時空，似乎是已被歷史反復(fù)證明的繁榮富強的成功模式。“中國未來主要的‘國家海上生命線是‘南?！R六甲海峽——亞丁灣之線，據(jù)不完全統(tǒng)計，已有18億人的職業(yè)生計直接或間接依賴這條海上生命線。確保這條生命線的暢通無疑上升為國家核心利益?！雹荨耙粠б宦贰币笪覈鲃诱莆蘸Ｉ现鲃訖?quán)，21世紀(jì)的海權(quán)不是僅靠軍事手段就能絕對控制的，“21世紀(jì)海上絲綢之路”這一戰(zhàn)略對我國在海上主動、成為海上安全和穩(wěn)定的重要力量提出了更為迫切的要求，貿(mào)易的合作必須建立在穩(wěn)定的國際環(huán)境之上，而南海爭端、釣魚諸島糾紛、美國等對中國海上生命線的施壓都迫切要求中國加強海權(quán)意識，保護(hù)中國海洋權(quán)益，保障“一帶一路”戰(zhàn)略的實施。

五、結(jié)束語

“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，我們對其保持美好預(yù)期，但是更不能忽略來自各方的挑戰(zhàn)，除投資機制內(nèi)部的挑戰(zhàn)，還要抵御來自中美等國的壓力?，F(xiàn)在，日本強烈的感受到“一帶一路”是釋放出來的信號。在2015年，日本提出了應(yīng)對方案：高質(zhì)量合作伙伴計劃；很明顯，這就是針對中國“一帶一路”，日本推出了1100億美元的基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃，而且，自改善了與越南、菲律賓和緬甸的關(guān)系后，日本在東南亞也變得非?；钴S，這就是要與中國爭搶海外市場。因此，中國在完善海外投資機制以及海外投資保障、救濟機制外，還要加大戰(zhàn)略實施的透明度，讓更多的國家更清楚地認(rèn)識到“一帶一路”戰(zhàn)略以及明白這一戰(zhàn)略到底是做什么、能帶來什么利益，從而使更多的國家參與到“一帶一路”中來。

（作者單位：華東政法大學(xué)國際法學(xué)院）

注解：

① 林坤達(dá).“一帶一路”與中國國際關(guān)系

② 梅新育.全球經(jīng)濟危機時期中國海外資產(chǎn)面臨的新型征收風(fēng)險.來源http：//mcrp.macrochina.com.cn/u/23/archives/2008/1704.html

③ 余萌：武裝沖突下中國海外投資保護(hù)的法律問題分析.來源http：//www.doc88.com/p-7406219535225.html

④ 倪樂雄.二十一世紀(jì)看海權(quán)《文匯報》2007年8月5日第006版

⑤ 倪樂雄.海權(quán)即生命《南方周末》2010年7月8日第B08版