房產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)的分析與完善建議

牛晶瑩

摘 要：本文主要分析了當(dāng)前我國(guó)房屋登記的性質(zhì)以及審查形式，總結(jié)了在實(shí)務(wù)中因登記缺乏標(biāo)準(zhǔn)和操作性規(guī)范而引發(fā)的問題，并結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，提出了審查標(biāo)準(zhǔn)明確化的建議，以保障登記機(jī)構(gòu)正確履行審查職能，最后探討了登記錯(cuò)誤的救濟(jì)問題，希望本文對(duì)登記審查的困境解決有所裨益。

關(guān)鍵詞：房產(chǎn)登記；形式審查；實(shí)質(zhì)審查

一、我國(guó)登記審查模式之探析

（一）房屋登記實(shí)行形式審查的依據(jù)

形式審查是當(dāng)事人提出申請(qǐng)，登記機(jī)關(guān)只要審查其手續(xù)是否完備，材料是否齊全，如果材料形式上符合法律程序，即準(zhǔn)予登記，而不審查當(dāng)事人提供的申報(bào)材料內(nèi)容是否屬實(shí)等。

形式審查能保障登記效率。形式審查只審查要件的合法性，故登記機(jī)關(guān)工作量小，還可提高登記效率，而實(shí)質(zhì)審查還會(huì)加重登記機(jī)關(guān)的責(zé)任，很難達(dá)到《辦法》要求的工作時(shí)限，很可能使物權(quán)得不到及時(shí)公示。

司法與行政各司其職的需要。從法院審判制度的設(shè)置和法院人員的配備來看，只有法院才有能力、有條件對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記背后的法律關(guān)系是否合法進(jìn)行審查。而登記機(jī)構(gòu)無相應(yīng)的審查能力，無法審查物權(quán)變動(dòng)的真實(shí)原因。①我國(guó)缺乏實(shí)質(zhì)審查的“土壤”。德國(guó)在實(shí)行實(shí)質(zhì)審查中，引入了債權(quán)行為與物權(quán)行為區(qū)分，并且物權(quán)行為無因性的制度，公證機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)債權(quán)行為真實(shí)性的審查。我國(guó)目前缺少前置的公證程序，也缺少專業(yè)的登記人員，對(duì)登記人員并未實(shí)行準(zhǔn)入資格考試，審查人員多是聘用制的社會(huì)人員，并未經(jīng)過專業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)，依靠他們發(fā)現(xiàn)登記背后法律關(guān)系真實(shí)性也不符合經(jīng)濟(jì)效率原則。

（二）房屋登記實(shí)質(zhì)審查的依據(jù)

實(shí)質(zhì)審查是指登記機(jī)關(guān)不僅審查必須具備的形式要件，還要審查申報(bào)材料內(nèi)容的真實(shí)性、權(quán)力變動(dòng)的原因與事實(shí)是否相符。

從房屋登記的法律效力分析。登記直接決定相關(guān)權(quán)利人的權(quán)利形態(tài)，因此登記機(jī)構(gòu)對(duì)真實(shí)權(quán)利人合法權(quán)益的保護(hù)應(yīng)當(dāng)具有較高的注意義務(wù)。登記具有公示、公信力，登記的權(quán)利必須和真實(shí)的權(quán)利相一致，而實(shí)質(zhì)審查是保證登記權(quán)利與真實(shí)權(quán)利一致性的有效手段，市場(chǎng)基于對(duì)登記公信力的信賴，才能從事相關(guān)房屋買賣交易。

不動(dòng)產(chǎn)登記表現(xiàn)為國(guó)家出面確認(rèn)私權(quán)利，非常類似于確認(rèn)之訴，即都是對(duì)權(quán)利的確認(rèn)，權(quán)利經(jīng)過確認(rèn)之后就產(chǎn)生排斥他人的效果。法院關(guān)于民事訴訟的審查是實(shí)質(zhì)審查，因此登記機(jī)構(gòu)對(duì)登記申請(qǐng)的審查也應(yīng)當(dāng)是實(shí)質(zhì)審查。

（三）筆者對(duì)審查模式之建議

筆者認(rèn)為房屋登記是一種獨(dú)立的行政行為，不應(yīng)過度強(qiáng)調(diào)其行政屬性，而忽略了其私權(quán)屬性。②因此房產(chǎn)登記不宜認(rèn)定為行政確認(rèn)行為。其并不直接處分相對(duì)人的權(quán)益，而只是對(duì)平等主體之間不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)情況的一種程序性公示行為，公權(quán)力的介入必須受到私法自治的制約。因此筆者認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前宜實(shí)行形式審查為主導(dǎo)，實(shí)質(zhì)審查為例外的模式，提高登記審查的可操作性，有利于減少登記審查中的混亂問題。

二、審查標(biāo)準(zhǔn)不清引發(fā)的法律問題

（一）不利于培養(yǎng)登記機(jī)關(guān)的公信力

登記機(jī)構(gòu)審查標(biāo)準(zhǔn)缺乏規(guī)范，出現(xiàn)登記錯(cuò)誤的問題，往往陷入行政糾紛及行政賠償?shù)葐栴}。而且登記機(jī)構(gòu)及登記人員登記錯(cuò)誤造成當(dāng)事人損失的，還往往要承擔(dān)一定的法律責(zé)任，構(gòu)成瀆職犯罪等，相關(guān)責(zé)任人員被判處刑罰的風(fēng)險(xiǎn)較高。而且房屋登記申請(qǐng)雖然經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的審查，符合法定形式，但是案件一旦進(jìn)入司法審查，兩者采取的標(biāo)準(zhǔn)往往不一，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)登記被撤銷的情況時(shí)有發(fā)生，政府的公信力會(huì)受到外界的質(zhì)疑。

（二）與善意第三人制度的沖突

有些需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的登記，且涉及第三人權(quán)利的，出現(xiàn)登記錯(cuò)誤而提起行政訴訟后，法院采用實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)又會(huì)使行政訴訟陷入確定真正權(quán)利人、解決房屋歸屬之中，行政訴訟實(shí)質(zhì)上行使了民事訴訟的職能。并且，行政訴訟對(duì)民事爭(zhēng)議進(jìn)行處理，不僅超越了自身的審判權(quán)限，而且由于行政訴訟中缺少民事訴訟的舉證、辯論等訴訟程序，其直接對(duì)民事爭(zhēng)議進(jìn)行處理，也不滿足程序的正當(dāng)性。許多房屋登記行政訴訟實(shí)質(zhì)上是基于民事爭(zhēng)議產(chǎn)生的，是民事糾紛，當(dāng)事人基于各種考慮如訴費(fèi)、舉證負(fù)擔(dān)或者急于撤銷登記等心理，使行政訴訟演變?yōu)楫?dāng)事人不當(dāng)?shù)脑V訟手段。即使行政訴訟撤銷了被訴登記行為，其結(jié)果對(duì)民事爭(zhēng)議的解決沒有任何實(shí)際意義，通過行政訴訟去撤銷登記，根本就不能在實(shí)體上解決爭(zhēng)議房屋的歸屬，徒增當(dāng)事人訟累，也浪費(fèi)了司法資源，造成審判分工的混亂。當(dāng)然，對(duì)于明顯需要進(jìn)行形式審查就可以避免登記錯(cuò)誤地情況，且無涉第三人的案件，適宜采用行政訴訟來解決。

行政訴訟對(duì)民事爭(zhēng)議的妥善解決造成一定障礙。按照目前的行政審判標(biāo)準(zhǔn)，如果賣房人提交虛假材料或者賣房人實(shí)際與他人還有民事爭(zhēng)議，都有可能導(dǎo)致房產(chǎn)證被撤銷?！段餀?quán)法》規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)的善意取得制度，善意取得的要件之一是當(dāng)事人已經(jīng)進(jìn)行了房屋所有權(quán)的登記，而房產(chǎn)登記一旦被行政訴訟撤銷，購(gòu)房人如果想通過民事訴訟確認(rèn)自己是善意第三人就缺少證據(jù)，從而給民事糾紛的解決設(shè)置了障礙，也使得善意第三人制度的落空，民事案件的審理更加復(fù)雜，也不能體現(xiàn)對(duì)真正權(quán)利人的實(shí)質(zhì)公平。

（三）錯(cuò)誤登記的賠償

不動(dòng)產(chǎn)登記制度模式與登記賠償責(zé)任之間也存在著密切的聯(lián)系，登記模式影響了登記賠償責(zé)任的劃分。《物權(quán)法》和《房屋登記辦法》，對(duì)于登記機(jī)關(guān)如何承擔(dān)賠償責(zé)任都沒有明確界定。真正權(quán)利人向登記機(jī)構(gòu)主張賠償責(zé)任，登記機(jī)構(gòu)在承擔(dān)賠償責(zé)任后是否可以再對(duì)登記工作人員進(jìn)行追償，被追償后的登記工作人員是否有權(quán)利再向登記申請(qǐng)人追償，這些成為化解登記風(fēng)險(xiǎn)的重要難題。審查形式也密切關(guān)系登記風(fēng)險(xiǎn)的救濟(jì)問題，合理的審查方式會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的救濟(jì)工作產(chǎn)生重要影響。例如：實(shí)質(zhì)主義登記對(duì)登記賠償責(zé)任的影響，在實(shí)質(zhì)審查的登記情況下，登記人員要承擔(dān)高度的注意義務(wù)，加之我國(guó)登記人員的非專業(yè)性，在這種情況下，如果出現(xiàn)錯(cuò)誤登記，即使有國(guó)家賠償，相關(guān)責(zé)任人員也要承擔(dān)行政處罰或者受到登記機(jī)關(guān)的追償，這樣就會(huì)使登記人員個(gè)人承擔(dān)不合理的法律責(zé)任，在登記人員外內(nèi)部形成“寒蟬效應(yīng)”，對(duì)登記材料的進(jìn)行超越合理或合法限度的審查，不利于整個(gè)登記效率的提高，對(duì)私權(quán)也是一種不當(dāng)干預(yù)。如下案例：某老人去世后，其子女按照遺囑繼承了房屋所有權(quán)，到登記機(jī)關(guān)變更登記的時(shí)候，登記機(jī)關(guān)要求申請(qǐng)人證明該老人不存在私生子女，這樣的過分要求確實(shí)是增加了當(dāng)事人不合理的申請(qǐng)負(fù)擔(dān)。因此，登記機(jī)構(gòu)即使在某些方面進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，也應(yīng)保障其合理限度，但在過高的賠償責(zé)任機(jī)制下，其也是無奈之舉。

三、回歸房地產(chǎn)登記本源的建議

（一）明確登記機(jī)關(guān)的審查要求

一是對(duì)申請(qǐng)人的審查要求。登記審查要保證申請(qǐng)主體真實(shí)性、適格性。二是遵守合理限度原則，防止侵犯私權(quán)。登記機(jī)構(gòu)能夠證明當(dāng)事人的申請(qǐng)資料符合法定形式即可，在缺少法律明確規(guī)定的情況下，對(duì)物權(quán)原因行為的實(shí)質(zhì)審查應(yīng)有所限制。其次，要經(jīng)過公告異議程序。登記異議成立的，應(yīng)中止或暫緩登記，無異議的才予以登記，這可以有效防止虛假申請(qǐng)導(dǎo)致的登記錯(cuò)誤。再者，可以適當(dāng)引入公證程序，提高申請(qǐng)人與相關(guān)事項(xiàng)的真實(shí)程度，分解登記機(jī)關(guān)的審查風(fēng)險(xiǎn)。為減少審查的壓力，緩解審查模式之爭(zhēng)，有必要將公證程序作為登記的前置程序。

（二）善意第三人之訴訟保護(hù)

如果對(duì)登記機(jī)關(guān)規(guī)定的是形式審查，登記機(jī)關(guān)盡到了形式審查的義務(wù)，但由于申請(qǐng)人的原因?qū)е碌怯涘e(cuò)誤，應(yīng)該提起民事訴訟而非行政訴訟。對(duì)于審查失誤的登記，且并不涉及到第三人利益，可直接通過行政訴訟途徑解決，有利于追究相關(guān)責(zé)任人的行政職責(zé)，督促其認(rèn)真履行職責(zé)。而對(duì)于涉及第三人權(quán)益的，會(huì)影響房屋權(quán)利發(fā)生變動(dòng)的登記糾紛，當(dāng)事人以欠缺實(shí)質(zhì)審查為由提出行政訴訟，則欠缺合理性，因?yàn)檫@類案件實(shí)質(zhì)為民事法律關(guān)系所引發(fā)的糾紛，宜通過民事訴訟解決，也有利于解決善意第三人問題，因?yàn)樾姓V訟并不處理當(dāng)事人之間的實(shí)體權(quán)利問題，以行政訴訟撤銷登記后，還需以民事訴訟界定權(quán)利歸屬。通過民訴來解決登記權(quán)屬糾紛的案件，可以憑借法院的判決書等去登記機(jī)關(guān)進(jìn)行變更登記，無需以行政訴訟去撤銷登記。雖然登記的權(quán)利具有推定力，但該推定系權(quán)利的推定而非事實(shí)的推定，而非對(duì)房屋權(quán)屬的最終界定。人民法院、仲裁委員會(huì)的生效法律文書確定的房屋權(quán)利歸屬或者權(quán)利內(nèi)容與房屋登記簿記載的權(quán)利狀況不一致的，房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)事人的申請(qǐng)或者有關(guān)法律文書，辦理相應(yīng)的登記。

（三）登記錯(cuò)誤的救濟(jì)

第一，可以創(chuàng)立房屋登記賠償基金，降低登記工作人員的賠償壓力。最高人民法院《關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》確定該賠償責(zé)任屬于行政賠償，這種登記錯(cuò)誤地救濟(jì)模式有一定的局限性。房屋登記機(jī)構(gòu)為國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，房屋登記行為屬于登記機(jī)關(guān)履行職責(zé)的行為，登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任也無可厚非，但從公平的角度看，國(guó)家賠償責(zé)任就有失公平，因?yàn)閲?guó)家賠償?shù)馁Y金來自于全體納稅人，意味著全體納稅人要為個(gè)人的登記錯(cuò)誤而承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，不利于國(guó)家資金的合理使用以及對(duì)登記機(jī)構(gòu)的審查監(jiān)管。因此，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤產(chǎn)生的賠償，不適宜適用國(guó)家賠償，而應(yīng)當(dāng)由不動(dòng)產(chǎn)登記賠償基金來支付。③第二，建立登記風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。一方面包含了關(guān)于登記機(jī)關(guān)和登記申請(qǐng)人之間的責(zé)任分擔(dān)問題：如果是申請(qǐng)人的原因?qū)е碌怯涘e(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)減輕甚至免除登記機(jī)關(guān)的責(zé)任。抵押權(quán)登記中對(duì)抵押人的真實(shí)性應(yīng)由抵押雙方共同負(fù)責(zé)，實(shí)踐中大量的抵押權(quán)人都是銀行，其相對(duì)于一般自然人更有能力保證自己提交證明材料的真實(shí)性。因此，登記機(jī)構(gòu)在受理抵押申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)告知抵押權(quán)人不但應(yīng)對(duì)其自身的真實(shí)性負(fù)責(zé)，更應(yīng)對(duì)抵押人的真實(shí)性負(fù)責(zé)。另一方面包含了登記機(jī)關(guān)和其他機(jī)構(gòu)之間的責(zé)任分擔(dān)問題：一些特殊的權(quán)利變動(dòng)證明，如法院、仲裁生效法律文書是對(duì)相關(guān)民事糾紛的終局判決，公證文書，相關(guān)政府部門或經(jīng)登記機(jī)構(gòu)認(rèn)可的資質(zhì)機(jī)構(gòu)提供的證明等，這些材料對(duì)相關(guān)事項(xiàng)具有較高的證明力，登記機(jī)構(gòu)也沒有能力對(duì)其證明的事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，對(duì)于這些部門開具的證明材料，登記機(jī)構(gòu)只要確認(rèn)其符合法定形式就可以了，其內(nèi)容合法性問題應(yīng)有原出具機(jī)構(gòu)承擔(dān)，相應(yīng)地，出現(xiàn)登記錯(cuò)誤時(shí)，其也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)地賠償義務(wù)，不能僅有登記機(jī)關(guān)去承擔(dān)賠償責(zé)任。第三，登記機(jī)關(guān)也可以建立登記人員責(zé)任賠償保險(xiǎn)機(jī)制。不論是形式主義審查還是實(shí)質(zhì)主義審查，其都具有較大的風(fēng)險(xiǎn)性，因此對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的事先防范很有必要，對(duì)登記機(jī)關(guān)和公務(wù)員實(shí)行責(zé)任保險(xiǎn)，在登記行為出現(xiàn)審查錯(cuò)誤時(shí)，可以彌補(bǔ)對(duì)真正權(quán)利人利益所造成的損害。

（作者單位：天津師范大學(xué)法學(xué)院）

指導(dǎo)老師：尚海濤，天津師范大學(xué)法學(xué)院

注解：

① 王旭軍.不動(dòng)產(chǎn)登記司法審查[M].法律出版社，2010：61.

② 于海涌.論不動(dòng)產(chǎn)登記[M].法律出版社，2007：53.

③ 趙笛秋.不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的責(zé)任機(jī)制[J].改革與探討，2008：34.

參考文獻(xiàn)：

[1] 程嘯.論未來我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記法的基本原則[J].中國(guó)房地產(chǎn)，2010（8）.

[2] 趙笛秋.不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的責(zé)任機(jī)制[J].改革與探討，2008.

[3] 金紹達(dá).房屋登記中的三個(gè)具體問題[J].中國(guó)房地產(chǎn)，2015（16）.

[4] 王旭軍.不動(dòng)產(chǎn)登記司法審查[M].法律出版社，2010.

[5] 于海涌.論不動(dòng)產(chǎn)登記[M].法律出版社，2007.