失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法規(guī)措施研究

張橙　劉陽(yáng)陽(yáng)

摘 要：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，一部分農(nóng)民的農(nóng)業(yè)土地會(huì)不可避免的轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地，這是資本和人口集聚的過(guò)程，是每個(gè)國(guó)家都要經(jīng)歷的階段。數(shù)據(jù)顯示我國(guó)城市化水平自1982年的21%上升到2012年的53%，在此過(guò)程中遇到的首要問(wèn)題是土地性質(zhì)、形式的改變，即變農(nóng)村用地為發(fā)展用地，變土地的集體所有權(quán)為國(guó)家所有權(quán)，變農(nóng)民土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)為其他主體的使用權(quán)。尤其是對(duì)失去土地后的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，由于現(xiàn)行的土地補(bǔ)償制度不甚合理、失地后的就業(yè)安置等后續(xù)政策不甚健全，造成大部分失地農(nóng)民權(quán)益受到了侵犯，遭受了大量的利益損失，產(chǎn)生了土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、生活水平下降、職業(yè)轉(zhuǎn)型困難、社會(huì)保障不健全等問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；保護(hù)權(quán)益；社會(huì)保障

一、國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)制度及措施

由于國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家土地征用的目的必須是滿足公共利益的需要，并且要對(duì)失地農(nóng)民的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，以自愿互利的原則的基礎(chǔ)上平等協(xié)商，按照土地的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，并對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)型、社會(huì)保障的問(wèn)題制定合理的法規(guī)政策。

（一）完善的土地征用制度

在土地征用過(guò)程中，英國(guó)依據(jù)《強(qiáng)制征地法》，并需要獲得議會(huì)批準(zhǔn)后才可進(jìn)行土地征收。同樣，土地征用必須符合公眾利益，所造成的損失要小于所帶來(lái)的利益，政府部門也會(huì)就此召開(kāi)調(diào)查會(huì)，并向議會(huì)提交調(diào)查報(bào)告，議會(huì)有此來(lái)判斷是否滿足《強(qiáng)制征地法》。

美國(guó)鼓勵(lì)農(nóng)民保護(hù)農(nóng)業(yè)土地資源，不會(huì)輕易征收農(nóng)民的土地，1976年之后農(nóng)轉(zhuǎn)非用地只占了全國(guó)耕地的4%。美國(guó)的憲法規(guī)定：“不合理的補(bǔ)償以及非正當(dāng)?shù)姆沙绦?，不能征用私人?cái)產(chǎn)供公共使用。”如政府因發(fā)展公共事業(yè)需要而征用土地，必須提出充分的理由。

日本在二戰(zhàn)結(jié)束后頒布的相關(guān)法律，規(guī)定土地征用需要從公共利益出發(fā)，并有嚴(yán)格的征用程序：提出申請(qǐng)；對(duì)土地和建筑物進(jìn)行登記；申請(qǐng)政府裁定；讓地裁定；征收終結(jié)等。

（二）合理的征地補(bǔ)償

英國(guó)在征地過(guò)程中向失地農(nóng)民提供的土地補(bǔ)償款一般超過(guò)土地的市場(chǎng)價(jià)值，將土地賠償款和土地征用費(fèi)納入土地補(bǔ)償款中。土地賠償款用于失地農(nóng)民失去土地后基費(fèi)用，土地征用費(fèi)則是對(duì)土地本身進(jìn)行的賠償。通過(guò)這種方式，使得失地農(nóng)民在失去土地后的基本生活得以保障，較高的土地補(bǔ)償費(fèi)用使得土地能夠得到合理的利用。

美國(guó)的土地補(bǔ)償款以征地時(shí)的市場(chǎng)價(jià)值作為價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，并且還考慮其可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)價(jià)值。并切對(duì)征用土地的周邊土地所用者，因土地征用可能帶來(lái)的損失進(jìn)行賠償。除土地補(bǔ)償款外，政府通過(guò)稅收對(duì)失地農(nóng)民給予一定的稅收優(yōu)惠，來(lái)減輕失去土地后的損失。

日本的土地補(bǔ)償款一般情況下有五種方式：土地征收賠償、通損賠償、少數(shù)殘存者補(bǔ)償、離職者賠償和失業(yè)損失賠償。對(duì)失地農(nóng)民的土地價(jià)值、附帶損失、生活補(bǔ)償、離職補(bǔ)償和土地開(kāi)發(fā)后的影響進(jìn)行分類的賠償。

（三）完善的培訓(xùn)和社會(huì)保障政策

美國(guó)政府高度重視失地農(nóng)民的教育與培訓(xùn)工作，通過(guò)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行針對(duì)性的培訓(xùn)，增強(qiáng)他們?cè)倬蜆I(yè)的能力。美國(guó)會(huì)給失地農(nóng)民申請(qǐng)救濟(jì)，并且還會(huì)對(duì)她們進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)，使他們能夠?qū)崿F(xiàn)再就業(yè)。日本則為失地農(nóng)民提供了社會(huì)保障，其主要有失地農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)以及最低生活保障，并且還為失地農(nóng)民進(jìn)行有就業(yè)培訓(xùn)，加大失業(yè)者再次尋找工作的機(jī)會(huì)，保持了社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)緩解了失地農(nóng)民面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)。

二、中國(guó)各省市失地農(nóng)民權(quán)益的政策措施

為了解決失地農(nóng)民問(wèn)題，中央從完善征地補(bǔ)償辦法、妥善安置被征地農(nóng)民、健全征地程序和法律制度等方面，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)。

（一）浙江省建立失地農(nóng)民基本生活保障制度

從2011年，浙江省政府和有關(guān)部門先后出臺(tái)了《浙江省人民政府關(guān)于建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的通知》（浙政發(fā)[2011]26號(hào)）、《關(guān)于建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（浙勞社農(nóng)[2011]79號(hào)）等文件，逐步建立健全的失地農(nóng)民基本生活保障制度。

浙江省建立的失地農(nóng)民基本生活保障制度，為失地農(nóng)民構(gòu)建了基本生存保障線。被征地農(nóng)民基本生活保障所需的資金，采取由政府、集體和個(gè)人共同承擔(dān)的辦法多渠道籌集。針對(duì)被征地農(nóng)民就業(yè)難問(wèn)題，《浙江省人民政府關(guān)于建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的通知》①規(guī)定：在勞動(dòng)年齡段內(nèi)的被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)工作，由政府勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)規(guī)劃并組織實(shí)施，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)從征地調(diào)節(jié)資金戶中調(diào)劑，納入財(cái)政專戶。做好失地農(nóng)民基本生活保障制度，開(kāi)展專業(yè)技能的培訓(xùn)，促使失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。

（二）廣東省實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地平等地位

2012年6月23日，廣東省政府發(fā)布《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（廣東省人民政府令第100號(hào)），并于同年10月1日起正式實(shí)施。其標(biāo)志著廣東省集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有了明確的規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地的平等地位，切實(shí)地保護(hù)了失地農(nóng)民的權(quán)益。農(nóng)民的集體建設(shè)用地可以使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。使集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)享有同等的平等地位。

（三）其它省市對(duì)失地農(nóng)民保護(hù)權(quán)益的措施

江蘇省明確指出增加征地補(bǔ)償費(fèi)用，并且規(guī)定了對(duì)失地農(nóng)民基本生活保障資金來(lái)源和標(biāo)準(zhǔn)。吉林省則是通過(guò)個(gè)人與集體籌集為主，政府籌集為輔的方式籌集部分征地補(bǔ)償金，建立失業(yè)農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，補(bǔ)償金用于支付失地農(nóng)民的養(yǎng)老。

北京市人民政府規(guī)定：失地農(nóng)民自謀職業(yè)的，一次性就業(yè)補(bǔ)助費(fèi)支付給本人，一次性就業(yè)補(bǔ)助費(fèi)最多為本市月最低工資標(biāo)準(zhǔn)的60倍。同時(shí)，征地農(nóng)民可以享受社會(huì)養(yǎng)老、基本醫(yī)療和失業(yè)三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)。

三、全文總結(jié)

本文通過(guò)對(duì)國(guó)外農(nóng)村土地征收方面的法律法規(guī)以及應(yīng)對(duì)措施可知發(fā)達(dá)國(guó)家（例如英、美、日等）實(shí)行的是土地私有化政策，他們是嚴(yán)格按照法律和征地程序進(jìn)行公益性征地、以公平的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，并且加大了對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)以及社會(huì)保障工作力度，最大限度地保護(hù)了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民合法權(quán)益所建立的法規(guī)措施對(duì)我國(guó)保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益具有非常重要的借鑒意義。國(guó)內(nèi)各級(jí)地方政府為解決農(nóng)村失地農(nóng)民的問(wèn)題進(jìn)行不斷地探索，并且在不斷完善我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民的保障措施。

（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院）

注解：

① 浙江省人民政府關(guān)于建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的通知

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