治理理論視角下公共服務合作供給研究

趙思斯

摘要：隨著人們對公共服務需求的不斷增加，公共服務的領域逐漸擴大，供給主體多元化。我們要將公共服務合作供給置于治理理論的視角下，明確不同主體職責，加強多元主體合作，實現(xiàn)公共服務有效供給。

關鍵詞：公共服務；組織合作；治理理論

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1008-2921（2016）03-0065-03

公共服務在人們?nèi)粘Ｉ钪邪缪葜匾巧m然國家在公共服務方面支出增加，仍然無法滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公共服務需求。創(chuàng)新政府服務方式，將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業(yè)等承擔，推動公共服務提供主體多元化，這是推動政府職能轉變，推進政事政社分開、建設服務型政府的必然要求，也是提高公共服務質(zhì)量和效率、建設創(chuàng)新型政府的重要途徑。 現(xiàn)階段，隨著公共服務的領域不斷擴大，公共服務供給主體呈現(xiàn)多元化，供給形式呈現(xiàn)多樣性，政府與企業(yè)、非營利組織在提供公共服務的過程中建立了合作關系。治理是一個開放的系統(tǒng)，強調(diào)不同組織間相互影響合作，重視環(huán)境變化對組織的影響；治理鼓勵合作交流，弱化以政府為主的權威等級體系，重視授權的重要性，更加注重公開、公平、透明。因此，公共服務組織間合作供給在現(xiàn)有社會環(huán)境下，政府授予一定權限給企業(yè)與非營利組織，公開透明地通過正式與非正式的方式進行合作，實現(xiàn)資源合理配置，有效提供公共服務。

一、我國公共服務合作供給現(xiàn)狀

我國公共服務供給主體多元化、供給形式多樣化。政府與企業(yè)、非營利組織通過以下合作方式實現(xiàn)公共服務的供給。

1政府占主導地位的公共物品供給

政府提供公共服務分為直接供給與間接供給。政府直接供給即政府作為生產(chǎn)主體進行生產(chǎn)的公共服務。純公共服務具有非排他性與非競爭性，比如國防、司法、立法等，這類公共服務只能由政府提供，無償向社會供給。另外一類公共服務由國企生產(chǎn)提供，如電力、石油、水等準公共產(chǎn)品，公眾需要付費向政府購買此種公共服務。政府間接供給是近年來越來越多的供給方式。政府將公共服務的生產(chǎn)工作交給非政府部門。政府選擇非政府部門提供公共服務，制定標準規(guī)則并規(guī)定種類、價格、數(shù)量。政府的主要間接供給形式有政府采購、政府補助、憑單制。政府購買公共服務主要經(jīng)歷了三階段，第一是起步探索階段（1995-2005年），主要在經(jīng)濟發(fā)展迅速的上海和深圳等地區(qū)進行探索；第二是試點推廣階段（2003-2011年），其中2003年通過《政府采購法》推動了很多城市進行試點；第三是全面推行政府購買公共服務（2012年后），在經(jīng)濟較落后的地區(qū)開始實行政府購買公共服務。

2公私合作的公共服務供給

政府公共部門與企業(yè)、社會組織通過資源的共享與流動，實現(xiàn)公共服務領域各自所要完成的使命。涉及基礎設施的公共服務領域政府必須保證公共服務職能的實現(xiàn)，承擔政府責任，在公共服務市場化的過程中，企業(yè)與社會組織通過競爭力節(jié)約資源、提高效率，保證公共服務的數(shù)量與質(zhì)量。公私合作制、PPP模式主要指公共部門與企業(yè)、社會組織間為提供公共服務形成的合作關系。公私雙方在合作過程中進行資源投入，共享收益，雙方擁有獨立的權利并承擔責任。公私合作制有利于政府退出直接生產(chǎn)，減少政府資金及技術的投入，為政府財政支出減輕了負擔。公私合作，引入市場競爭機制有利于促進公共服務的供給效率并保障公共服務的質(zhì)量。公私合作制中要求政府監(jiān)督、政策指導、明確責任，在一定程度上加強政府公共服務職能，解決公共服務職能“缺位”問題。

3政府與非營利組織為合作伙伴的公共服務供給

非營利組織通過動員資源、公益慈善、社會協(xié)調(diào)為各類群體提供公共產(chǎn)品與服務。部分非營利組織由于政府無法滿足民眾公共服務而產(chǎn)生，涉及范圍更加廣泛，提供公共服務的種類多樣，關注的群體更為特殊。近年來，隨著非營利組織的發(fā)展，提供公共服務種類與形式多樣，運營靈活、志愿者多、成本較低。政府通過委托授權、服務外包、政府購買等方式與非營利組織合作。政府向非營利組織購買服務主要出現(xiàn)在發(fā)達地區(qū)，如北京、上海等地，地區(qū)差異大。非營利組織與政府合作過程中，對政府依附較大，政府支配、控制非營利組織，參與合作的雙方主體地位不平等。

二、我國公共服務合作供給困境及原因分析

公共服務的合作包括公共部門與非公共部門為實現(xiàn)公共服務的目標、社會效益、經(jīng)濟效益進行合作。既有政府向社會購買公共服務過程中的互動供給合作，也有公共部門與非公共部門之間共同享有權利和承擔責任進行的合作。

1政府職能缺失，責任界定不清

政府作為治理主體，既要保證供給合作中公共服務的效率，又要加強政府責任建設。首先，政府將公共服務供給過程中的權利與責任轉移給非公共部門，導致非公共部門尤其是企業(yè)等追求經(jīng)濟效益，抬高公共服務供給價格，甚至造成部分公共服務質(zhì)量下降。一旦公共服務使用過程中出現(xiàn)問題，政府推卸責任，非政府部門受到嚴重懲罰，最終停止公共服務的供給。其次，政府宏觀調(diào)控職能缺失，監(jiān)管不力造成公共部門與非公共部門合作過程中產(chǎn)生公私勾結，滋生腐敗與權力尋租現(xiàn)象。不僅對公共服務提供本身帶來問題，同時對公共部門造成不良影響，使民眾對政府產(chǎn)生不信任。最后，政府責任不明確，監(jiān)督職能缺位，影響公共服務的短期供給，同時也不利于建立長期的合作關系。公共服務合作供給是政府與非政府組織間的不同參與主體，要在公共服務供給這一過程中共同投入資源、平等享有權利、明確各自責任。

2公共服務合作供給中的價值取向沖突

價值理念影響公共服務供給主體方案選擇，指導供給主體的行動。公共部門與非公共部門在合作過程中，價值取向不同會帶來很多問題。現(xiàn)階段我國組織合作中價值取向沖突，主要表現(xiàn)在以下方面。第一，公共部門將公平與效率對立，導致公共部門與私人部門兩個主體間產(chǎn)生價值沖突。公共部門認為私營組織追求效率與經(jīng)濟效益影響了公平，合作過程中忽視經(jīng)濟效益。政府等公共部門將自己置于中心地位，強調(diào)其主導作用，抵制合作，運用強制手段干預私營組織提供公共服務，造成公共服務供給效率下降，數(shù)量變少。第二，公共部門將公共服務交給私營組織，追求效率最大化，忽視公平、正義、責任。導致公共服務質(zhì)量下降，價格提高，嚴重損害了公共服務的社會效益。第三，供給主體提供公共服務前價值目標達成一致既考慮到公平同時也考慮效率，執(zhí)行過程中公共部門通過委托授權等方式將權力下放給非政府部門，在權力下放后缺乏有效的監(jiān)督，造成公共服務價值目標的改變，此時公平的價值被效率替代，造成了兩種價值觀不協(xié)調(diào)。

3合作方式單一，領域局限

第一，政府與非營利組織合作方式單一，程度較淺。公共服務供給中政府與非營利組織大多數(shù)通過政府購買實現(xiàn)，政府授權與協(xié)調(diào)合作這兩種方式運用較少。公共部門與私營組織合作方式很多，但是在我國大多數(shù)公私合作方式仍然與20世紀80年代初剛開始公私合作采用的模式相同，即BOT模式，其他模式運用較少。第二，合作領域的局限。政府與非營利組織合作領域主要集中在扶貧、農(nóng)村醫(yī)保、城市養(yǎng)老、環(huán)境保護、災后重建等方面，針對人群為少數(shù)特殊群體。PPP模式，局限在交通領域，重大工程項目等方面。第三，公共服務供給中缺少民間對公共服務供給過程的意見反饋，僅限于供給主體間的合作，缺少第三方力量。

4法律與制度缺失，合作不規(guī)范

在組織合作方面更多的規(guī)范性文件是針對合作項目本身的指導性意見，有關政府與非營利組織及私營企業(yè)合作過程中的不同主體之間的責任沒有明確規(guī)定，公共服務的不同類型、不同標準缺少制度化的文件規(guī)定，缺少法律制度規(guī)范，造成權責不清晰。政府監(jiān)督不到位，私營組織為追求利潤最大化偷工減料，公共服務質(zhì)量無法保障。

三、治理理論視角下我國公共服務合作供給路徑

1轉變政府職能，防止公共服務供給碎片化

政府提供公共服務過程中，與其他組織合作奉行平等互動的價值理念，摒棄傳統(tǒng)官本位的官僚等級觀念，信任互利基礎上構建平等的伙伴關系。治理理論強調(diào)不同組織間在信任與互利的基礎上合作，防止公共服務供給碎片化。政府從“指揮者”變?yōu)椤氨O(jiān)督者”。政府保障組織合作中的有效監(jiān)督，從兩方面入手。第一，政府對私營組織、非營利組織的監(jiān)督。政府監(jiān)督通過明確的標準，對公共服務供給全過程全方位進行監(jiān)督，及時準確掌握信息，避免信息不對稱帶來供給效率下降。第二，鼓勵社會與公眾對公共服務進行監(jiān)督，通過公眾反饋意見提供更好的產(chǎn)品與服務。在公共服務供給中，政府向公眾與社會公開相關信息，使公共服務供給透明化、公開化。政府為社會及公民提供渠道進行意見反饋，吸納不同社會群體的意見。在組織合作過程中不斷改進，更好地提供公共服務。第三，政府監(jiān)督過程中協(xié)調(diào)政府與其他組織合作關系，避免監(jiān)督產(chǎn)生的不信任，合理把握監(jiān)督力度，使各方主體在監(jiān)督下更好地實現(xiàn)公共服務的社會效益與經(jīng)濟效益。

2實現(xiàn)多元主體合作治理的價值認同

公共服務存在不同利益主體合作供給，價值理念容易產(chǎn)生沖突。公共服務的最重要目標是實現(xiàn)公共利益，把公共利益放在首位是實現(xiàn)多元主體合作的基本要求。第一，政府在公共服務供給中把握公共利益方向，合理處理公平與效率間關系，不能將二者對立。為實現(xiàn)公平公正而忽視效率和經(jīng)濟效益，導致公共服務成本過大，資源浪費。只考慮效率利潤，導致公共服務價格上漲，質(zhì)量下降，范圍減少。政府明確核心價值觀念，進行有效監(jiān)督，但不過度干預，以免適得其反。第二，政府與私營組織合作過程中，在保障公共服務合理供給、實現(xiàn)公共利益的前提下，認同私營組織實現(xiàn)經(jīng)濟利益的價值觀念，對私營組織提高效率追求經(jīng)濟效益不干預、不支配，做好監(jiān)督工作，明確責任、風險共擔、利益共享。第三，政府與非營利組織合作供給公共服務過程中，政府沒有涉及的公共服務領域，依賴非營利組織專業(yè)與經(jīng)驗。特殊人群公共服務帶來很少社會效益，但在合作過程中需要政府及社會給予資源支持，政府尊重非營利組織的價值理念?？傊鹬匕荻喾N價值觀念，社會、公民、多元供給主體間相互溝通合作交流，形成價值認同，實現(xiàn)公共利益。

3構建良好的互動合作模式

治理理論指出社會控制體系的治理是指政府、民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。合作不僅是兩個供給主體之間的合作，也涉及到民間、社會與合作供給主體之間的互動。第一，加深公共服務供給主體合作程度。政府與其他組織合作形式主要有政府購買、合同外包、公私合作制中常用BOT模式。這些合作大多通過相關制度規(guī)定，供給主體互動程度小。要加強供給主體非制度合作，確立共同的合作目標，規(guī)劃組織間合作的愿景，合作組織間形成共同的使命，各自明確自己的權利義務，增強雙方在供給過程中不同層次的信息的交流，實現(xiàn)資源與技術的共享。第二，加強供給主體與民間的互動。建立有效的信息溝通機制，征求公眾的意見，將公眾的意見建議傳達給公共服務供給者，促進公共服務的質(zhì)量改進。第三，擴大公共服務合作的領域，向民生保障類傾斜，加強民生保障、醫(yī)療、教育等公共服務的組織合作供給。

4完善法律制度，合作規(guī)范化

第一，我國現(xiàn)階段公共服務供給主體多元化，公共服務市場化。由于供給主體的不同，各個不同層次的主體間責任需要法律的明確規(guī)定，更好地實現(xiàn)以政府為單一治理主體的供給到多元主體供給的轉變。法律制度的權限劃分要明確，加強公法主體與私法主體的規(guī)范。第二，注重不同合作主體及層次的責任制度的加強。一方面，針對不同的合作方式出臺相關制度規(guī)范。另一方面，擴大法律規(guī)范的適用領域，如養(yǎng)老、醫(yī)療、教育領域。

Abstract： With the increasing demand for public services，public service field is gradually expanded into diversificationWe want to put the public service cooperation in the perspective of governance theory，clearly make clear different responsibilities of the main body，strengthen the cooperation of multiple subjects，and realize the effective supply of public service

Key words：

public service；organization and cooperation；governance theory

責任編輯：孟筱