英國數(shù)字紅利頻譜釋放政策與啟示

董　潔，鄭　娜，孫　浩

(1. 國家無線電監(jiān)測中心，北京 100037；2. 北京東方波泰無線電頻譜技術(shù)研究所，北京 100037)

英國數(shù)字紅利頻譜釋放政策與啟示

董潔1，鄭娜1，孫浩2

(1. 國家無線電監(jiān)測中心，北京 100037；2. 北京東方波泰無線電頻譜技術(shù)研究所，北京 100037)

摘要:數(shù)字紅利頻譜釋放工作一直是社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。首先介紹了英國數(shù)字紅利頻譜釋放工作的基本情況，然后分3個(gè)階段對英國800 MHz、700 MHz頻段頻譜釋放的政策與措施進(jìn)行梳理，總結(jié)提煉出頻譜釋放工作“重視法治建設(shè)、引入市場手段、行政激勵(lì)定價(jià)”的基本特點(diǎn)，最后提出了對我國數(shù)字紅利頻譜釋放工作的相關(guān)啟示。

關(guān)鍵詞:數(shù)字紅利；頻譜釋放；市場手段；行政激勵(lì)定價(jià)

當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革蓄勢待發(fā)，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用加速發(fā)展，無線電頻譜資源供給呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性緊缺態(tài)勢。不少國家正在或已經(jīng)將地面廣播電視從模擬技術(shù)向數(shù)字技術(shù)轉(zhuǎn)變過程中釋放出的數(shù)字紅利頻譜部署給移動(dòng)通信系統(tǒng)使用，取得了可觀的財(cái)政收入，推進(jìn)了頻譜資源的有效利用。

數(shù)字紅利頻譜，主要是指美洲與亞太地區(qū)的700 MHz頻段和歐洲的800 MHz頻段，具有信號(hào)覆蓋廣、穿透力強(qiáng)等特性，適合大范圍無線網(wǎng)絡(luò)覆蓋，組網(wǎng)成本相對較低。英國是歐洲最早實(shí)施地面數(shù)字電視業(yè)務(wù)的國家，也是世界上最早提出“用好存量、調(diào)整重耕”政策的國家之一，數(shù)字紅利頻譜釋放工作進(jìn)展較為順利，具有一定的代表性。

1概述

在模擬電視時(shí)期，英國共有51個(gè)模擬電視主發(fā)射臺(tái)站和1 154個(gè)轉(zhuǎn)發(fā)臺(tái)站，播出5套免費(fèi)的模擬電視節(jié)目[1]。英國模擬電視采用PAL-I制式，在第21～68頻道播出(除36、38頻道)，頻道帶寬為8 MHz，共占用368 MHz頻譜。英國參加地面數(shù)字電視規(guī)劃工作的部門非常廣泛，最終確定采用DVB-T作為地面數(shù)字電視傳輸標(biāo)準(zhǔn)，帶寬仍為8 MHz，原獨(dú)立電視委員會(huì)頒發(fā)地面數(shù)字電視執(zhí)照。

1998年11月15日，英國開始播出地面數(shù)字電視信號(hào)。2007年10月17日，開始按區(qū)域逐步關(guān)閉模擬信號(hào)。2012年10月24日，英國全面關(guān)閉地面模擬電視信號(hào)，完成地面數(shù)字電視轉(zhuǎn)換，同時(shí)釋放出大量的數(shù)字紅利頻譜。

英國數(shù)字紅利頻譜釋放工作大致可分為3個(gè)階段，釋放的頻譜資源如圖1中陰影部分所示。第一階段地面電視業(yè)務(wù)的頻道數(shù)量從46個(gè)下降為32個(gè)(數(shù)字)，釋放了112 MHz頻譜。2009年英國對數(shù)字紅利頻譜進(jìn)行調(diào)整，增加為128 MHz，并于2013年完成800 MHz/2.6 GHz頻譜拍賣，將其中的790～862 MHz頻段用于4G移動(dòng)通信業(yè)務(wù)，這是第二階段。2012年Ofcom計(jì)劃將700 MHz頻段用于下一代移動(dòng)通信業(yè)務(wù)，數(shù)字紅利頻譜調(diào)整為168 MHz，拉開第三階段帷幕。

注：圖中“航”代表航空雷達(dá)和家庭錄像業(yè)務(wù)，“天”代表射電天文業(yè)務(wù)，“P”代表節(jié)目制作和特殊事件(PMSE)業(yè)務(wù)。

圖1英國數(shù)字紅利頻譜釋放情況

2英國數(shù)字紅利頻譜釋放政策與措施

2.1第一階段：釋放800 MHz頻段數(shù)字紅利頻譜

1995年，英國公布《地面數(shù)字電視發(fā)展白皮書》，提出英國發(fā)展地面數(shù)字電視的建議(后被寫入《廣播法案》)。其中，在頻率分配問題上，現(xiàn)有的模擬頻道都將獲得相應(yīng)的數(shù)字頻道，實(shí)現(xiàn)模數(shù)同播；如果在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不能開播數(shù)字電視頻道，那么所獲得的頻率將會(huì)被政府收回或轉(zhuǎn)移給其他廣播電視公司；如果數(shù)字轉(zhuǎn)換工作在10～15年內(nèi)完成，現(xiàn)有的模擬電視頻率應(yīng)交回政府。

2003年1月，英國正式發(fā)布《關(guān)于UHF頻率規(guī)劃原則的聲明》，明確了地面數(shù)字電視頻率規(guī)劃的覆蓋原則、頻道指配原則以及組網(wǎng)原則，并指出模擬電視業(yè)務(wù)關(guān)閉后，僅保留32個(gè)頻道，釋放14個(gè)頻道共計(jì)112 MHz頻譜作為他用。2006年，Ofcom公布《數(shù)字紅利回顧》，估計(jì)2026年凈現(xiàn)值(Net Present Value, NPV)將達(dá)到50～100億英鎊[2]。

2.2第二階段：調(diào)整800 MHz頻段數(shù)字紅利頻譜

1)800 MHz頻段清理

歐洲大多數(shù)國家的數(shù)字紅利頻譜集中在790～862 MHz頻段，為與歐洲其他國家數(shù)字紅利頻段趨于一致，同時(shí)也為了促進(jìn)下一代寬帶移動(dòng)通信業(yè)務(wù)發(fā)展，英國決定調(diào)整800 MHz數(shù)字紅利頻譜，于2009年6月發(fā)布《數(shù)字紅利：800 MHz頻段清理》，形成與歐洲其他國家基本一致的800 MHz數(shù)字紅利頻譜，具體為將61、62頻道的地面數(shù)字電視業(yè)務(wù)遷移到39、40頻道，將69頻道的PMSE業(yè)務(wù)遷移到38頻道，并清理36頻道，釋放出的61、62和69頻道成為800 MHz數(shù)字紅利頻譜的一部分[3]。

經(jīng)過這一次調(diào)整，英國地面數(shù)字電視頻道總數(shù)沒有變化，只是對兩個(gè)頻道的位置做出調(diào)整，而數(shù)字紅利頻譜調(diào)整為128 MHz，增加了16 MHz，如圖1所示。

2)800 MHz/2.6 GHz頻譜拍賣

2009年，英國政府出臺(tái)《數(shù)字英國》，決定創(chuàng)建跨部門、跨專業(yè)的頻譜規(guī)劃小組，設(shè)立獨(dú)立頻譜經(jīng)濟(jì)方(Independent Spectrum Broker，ISB)協(xié)調(diào)下一代寬帶移動(dòng)通信業(yè)務(wù)用頻事宜，并形成了開展800 MHz/2.6 GHz組合式拍賣的決定[4]。

在綜合各方面意見的基礎(chǔ)上，Ofcom于2012年7月24日發(fā)布《未來移動(dòng)市場競爭評(píng)估和800 MHz/2.6 GHz頻譜拍賣的信息備忘錄》，對此次拍賣的設(shè)計(jì)原則、運(yùn)營商風(fēng)險(xiǎn)與投資策略、頻段組合、保留價(jià)格設(shè)計(jì)以及執(zhí)照條件等內(nèi)容進(jìn)行明確，綜合考察國內(nèi)電信運(yùn)營商的基本情況，對市場競爭和頻譜拍賣可能出現(xiàn)的問題與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了評(píng)估[5]。

2012年11月23日，Ofcom對《無線電訊(執(zhí)照裁定)條例》進(jìn)行修訂，決定在800 MHz和2.6 GHz頻段開展組合時(shí)鐘拍賣(Combinatorial Clock Auction，CCA)，并明確頻譜拍賣過程中的投標(biāo)人申請、資質(zhì)認(rèn)證、拍賣實(shí)施、頻率指配等細(xì)則[6]。拍賣于2013年1月正式開始，Ofcom在2013年2月公布800 MHz/2.6 GHz頻譜拍賣結(jié)果，參與拍賣的7家運(yùn)營商中有5家獲得了共計(jì)250 MHz的頻譜，執(zhí)照總成交價(jià)格約23.7億英鎊，僅比保留價(jià)格高出10億多英鎊[7]。此外，2013年4月Ofcom修訂《無線電訊(移動(dòng)頻譜交易)條例》，增補(bǔ)了791～821 MHz、832～862 MHz和2 500～2 690 MHz等3個(gè)頻段可以進(jìn)行頻譜交易[8]。

英國800 MHz頻段頻率規(guī)劃采用的是CEPT提出的方案，即790～862 MHz，全FDD，如圖2所示[9]。

圖2　英國800 MHz頻段頻率規(guī)劃

3)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施

在大量成本與效益分析以及與英國財(cái)政部協(xié)商的基礎(chǔ)上，Ofcom設(shè)立專門基金，對出讓頻譜的原執(zhí)照持有者給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?；鹬饕糜趯?shí)施數(shù)字轉(zhuǎn)換幫助項(xiàng)目，約6億英鎊，幫助老年人與殘疾人安裝并使用接收地面數(shù)字電視所需的設(shè)備；用于緩解干擾問題，約1億英鎊，購買濾波器和天線以及解決從地面數(shù)字電視向衛(wèi)星和有線電視平臺(tái)轉(zhuǎn)移造成的干擾問題。此外，英國成立頻譜清理財(cái)務(wù)委員會(huì)(Spectrum Clearance Finance Committee，SCFC)，專門負(fù)責(zé)61、62、69頻道遷移補(bǔ)償工作的評(píng)估、撥款與監(jiān)督等工作[10]。

2.3第三階段：計(jì)劃釋放700 MHz頻段數(shù)字紅利頻譜

為滿足日益增長的移動(dòng)寬帶業(yè)務(wù)頻譜需求，提高移動(dòng)通信質(zhì)量，減少下一代移動(dòng)通信設(shè)備成本，英國計(jì)劃釋放700 MHz頻段數(shù)字紅利頻譜。

2012年11月，Ofcom發(fā)布《UHF戰(zhàn)略報(bào)告》，決定將49～60頻道上的地面數(shù)字電視及其他業(yè)務(wù)(PMSE、本地電視、“白頻譜”等)轉(zhuǎn)移到31～37頻道上[11]。經(jīng)過這一次調(diào)整，數(shù)字電視頻道的總數(shù)從32個(gè)減少到27個(gè)，數(shù)字紅利頻譜增加了40 MHz，從之前的128 MHz調(diào)整為168 MHz，并全部集中在694～862 MHz頻段，如圖1所示。

目前，英國正在論證釋放700 MHz頻段的可行性及方法措施，如果論證通過，將在2018年前后釋放700 MHz頻段數(shù)字紅利頻譜，并分配給下一代移動(dòng)通信業(yè)務(wù)使用。

3英國數(shù)字紅利頻譜釋放的基本特點(diǎn)

通過綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段，英國數(shù)字紅利頻譜釋放工作取得了一定的階段性成果，相應(yīng)的管理機(jī)制也日趨健全，積累了大量經(jīng)驗(yàn)，具有如下特點(diǎn)。

1)在法治化軌道上推進(jìn)數(shù)字紅利頻譜釋放工作

英國非常重視無線電管理法律體系建設(shè)，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，制定(含修訂)了一系列法律法規(guī)，逐步形成了體系健全、配套完備、實(shí)用性強(qiáng)、修訂及時(shí)的法律體系，為英國無線電管理工作提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。其中較為重要的有《通信法案》、《廣播法案》、《無線電訊法案》和《無線電訊條例》等。

針對數(shù)字紅利頻譜釋放工作的具體需求，英國數(shù)次對《廣播法案》和《無線電訊條例》進(jìn)行修訂，增加或修改相關(guān)條款，對管理范圍、職責(zé)定位及操作程序等內(nèi)容進(jìn)行明確。特別是在每一次開展頻譜拍賣活動(dòng)之前，Ofcom都會(huì)修訂相應(yīng)的《無線電訊(執(zhí)照裁定)條例》，為頻譜拍賣活動(dòng)提供“case by case”的法律依據(jù)。在數(shù)字紅利頻譜釋放工作中，Ofcom根據(jù)修訂的《無線電訊(執(zhí)照裁定)條例》開展了800 MHz/2.6 GHz頻譜拍賣。可以說，英國數(shù)字紅利頻譜釋放工作的順利開展，健全完善的法律體系起到了相當(dāng)重要的作用。

2)采用市場化配置加速數(shù)字紅利頻譜釋放工作

在數(shù)字紅利頻譜釋放工作中采用市場化配置，一方面體現(xiàn)在對出讓頻譜的原執(zhí)照持有者給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，另一方面體現(xiàn)在采用頻譜拍賣、頻譜交易、頻譜自由化等市場化配置手段加速頻譜釋放工作進(jìn)展。

頻譜拍賣既能為政府帶來可觀的財(cái)政收入，又能準(zhǔn)確反映頻譜經(jīng)濟(jì)價(jià)值，推進(jìn)頻譜資源的有效利用，被認(rèn)為是行政審批分配方式的有效補(bǔ)充。與3G頻譜拍賣相比，800 MHz/2.6 GHz頻譜拍賣更趨理性，Ofcom通過發(fā)布信息備忘錄對移動(dòng)市場競爭進(jìn)行評(píng)估，并合理設(shè)置拍賣規(guī)則，不把價(jià)格因素作為第一目標(biāo)，有效避免了“贏者詛咒”現(xiàn)象的發(fā)生。

此外，為有效盤活頻譜存量，解決頻譜資源結(jié)構(gòu)性緊缺問題，英國早在2003年就開始了頻譜交易和頻譜自由化的改革與實(shí)踐[8]。為體現(xiàn)頻譜自由化理念，消除與減少頻譜應(yīng)用中的限制，英國4G執(zhí)照的技術(shù)和應(yīng)用條件非常寬松，所有執(zhí)照均無使用期限，均可參與頻譜交易，實(shí)現(xiàn)了高度靈活的自由化，這對數(shù)字紅利頻譜釋放工作以及頻譜交易市場的繁榮和規(guī)?；l(fā)展起到一定的促進(jìn)作用。

3)通過行政激勵(lì)定價(jià)鼓勵(lì)原執(zhí)照持有者自愿轉(zhuǎn)讓頻譜

行政激勵(lì)定價(jià)基于機(jī)會(huì)成本原理，比較當(dāng)前執(zhí)照持有者提供業(yè)務(wù)產(chǎn)生的價(jià)值，以及若用于其他業(yè)務(wù)產(chǎn)生的價(jià)值，同時(shí)考慮區(qū)域內(nèi)頻段擁塞程度、地理位置以及頻段專用/共用等參數(shù)，以若干年(一般定為5年)為周期計(jì)算出該頻段的“理想價(jià)格”，逐年將頻譜價(jià)格提高到“理想價(jià)格”，從而達(dá)到頻譜經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的最大化。

執(zhí)照持有者需要支付的是逐漸接近“理想價(jià)格”的頻譜價(jià)格，而不是單純的頻率占用費(fèi)和管理費(fèi)。在數(shù)字紅利頻譜釋放工作中，這一方面激勵(lì)廣播電視公司革新技術(shù)以提高頻譜利用率，另一方面鼓勵(lì)廣播電視公司盡快歸還空閑頻段，而不是由于占用更多的頻譜而繳納更高的費(fèi)用。

4對我國數(shù)字紅利頻譜釋放的啟示

一邊是迫切希望釋放數(shù)字紅利頻譜用于公眾移動(dòng)通信的電信運(yùn)營商，一邊是提高頻譜利用率拓展新業(yè)務(wù)試圖守住數(shù)字紅利陣地的廣播電視部門，這是各國數(shù)字紅利頻譜釋放進(jìn)程中都繞不開的問題。自1995年至今，歷時(shí)三個(gè)階段二十余年，英國一直在積極開展數(shù)字紅利頻譜釋放工作，雖然和我國國情有所不同，但有一些做法值得借鑒。

首先，研究建立頻譜資源釋放的相關(guān)法規(guī)規(guī)章。在2014年5月國務(wù)法制辦公布的《中華人民共和國無線電條例(修訂草案)》(征求意見稿)中，第十二條為“……因國家利益或者促進(jìn)無線電頻率資源有效利用的需要，國家無線電管理機(jī)構(gòu)可以在對無線電頻率使用情況進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，調(diào)整無線電頻率分配方案”，如若條例出臺(tái)，將為我國頻譜資源釋放工作提供法律依據(jù)。下一步應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)研究，積極穩(wěn)妥推動(dòng)配套法規(guī)、規(guī)章的出臺(tái)。

其次，研究采用行政審批結(jié)合市場化手段的方式配置數(shù)字紅利頻譜。在“市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”的改革發(fā)展大背景下，在確保廣播電視播出安全的基礎(chǔ)上，加大對700 MHz頻段頻譜使用評(píng)估力度，研究完善700 MHz頻段頻率規(guī)劃，研究市場元素、市場化手段以及頻譜定價(jià)等相關(guān)問題，針對頻率使用情況精準(zhǔn)施策，進(jìn)而盤活頻譜存量，切實(shí)提升頻譜資源配置和利用的質(zhì)量和效益。

最后，轉(zhuǎn)變頻譜管理的思維觀念，促進(jìn)頻率使用從專用向更多兼容共用轉(zhuǎn)變。頻譜共享共用是目前最具潛力提高頻譜利用率的途徑之一，英國非常重視頻譜共享共用的技術(shù)和機(jī)制研究，建立了“公共部門頻譜數(shù)據(jù)庫(Central Public Sector Spectrum Database)”，共享用戶可以通過數(shù)據(jù)庫動(dòng)態(tài)接入公共部門的空閑頻譜。我國應(yīng)繼續(xù)加大對認(rèn)知無線電等共享共用技術(shù)和機(jī)制的研究力度，適時(shí)選取一些頻段用于實(shí)驗(yàn)，進(jìn)一步提升頻譜資源精細(xì)化管理和高效利用的水平。

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董潔(1986— )，女，碩士，工程師，主要從事無線電管理政策研究工作；

鄭娜(1984— )，女，碩士，工程師，主要從事系統(tǒng)間電磁兼容分析等無線電管理工作；

孫浩(1984— )，碩士，主要從事無線電監(jiān)測、無線電安全、無線電新技術(shù)等方面的研究工作。

責(zé)任編輯：薛京

Enlightenment of digital dividend spectrum release policy in UK

DONG Jie1, ZHENG Na1, SUN Hao2

(1.TheStateRadioMonitoringCentre,Beijing100037,China；2.BeijingOETSpectrumInstitute,Beijing100037,China)

Abstract:Digital dividend spectrum release is a hot and difficult issue of social widespread concern. Firstly, the basic situation of digital dividend spectrum release in the UK is introduced. Secondly, the policies and measures of 800 MHz and 700 MHz band spectrum release are analyzed in three stages. Secondly, the basic characteristics are summarized and studied which are “Pay attention to the legal construction, Introduction of market measures, Administrative incentive pricing”. Finally, some enlightenments are provided with respect to our country’s digital dividend spectrum release work.

Key words:digital dividend; spectrum release; market measures; administrative incentive pricing

中圖分類號(hào)：TN92

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.16280/j.videoe.2016.06.025

作者簡介：

收稿日期：2016-03-18

文獻(xiàn)引用格式：董潔，鄭娜，孫浩. 英國數(shù)字紅利頻譜釋放政策與啟示[J]. 電視技術(shù)，2016,40(6)：136-139.

DONG J, HENG N, SUN H. Enlightenment of digital dividend spectrum release policy in UK[J]. Video engineering, 2016，40(6)：136-139.