再接再厲推進北京市法院司法體制改革工作
——專訪全國人大代表、北京市高級人民法院原黨組書記、院長慕平

文/陳驚天 本刊記者/曹靜

再接再厲推進北京市法院司法體制改革工作
——專訪全國人大代表、北京市高級人民法院原黨組書記、院長慕平

文/陳驚天 本刊記者/曹靜

2015年3月，北京市被確定為第三批司法改革試點之一，啟動了包括司法責任制在內(nèi)的四項基礎性改革工作。截至全國兩會前，新一輪司法體制改革在北京市已開展了近一年，在這一過程中，北京市的實踐狀況如何，取得了哪些成績，面臨著哪些困難，深受各界關注。就此，本刊執(zhí)行總編陳驚天、記者曹靜在兩會期間對全國人大代表、北京市高級人民法院原黨組書記、院長慕平進行了專訪。

人民法治：慕院長您好！今年的兩會中，司法體制改革是代表委員們關注的焦點之一，最高法院工作報告也強調(diào)要繼續(xù)深化司法體制改革。北京市從去年起作為第三批司法體制改革試點之一，如今都在哪些方面進行了改革？

慕平：總體來說，目前北京市已經(jīng)在以下幾大方面展開了改革：一是司法人員分類管理、司法人員保障制度、司法責任制和省以下司法機關人財物實行省級統(tǒng)管等四項基礎性改革；二是知識產(chǎn)權(quán)法院和跨行政區(qū)劃法院改革；三是立案登記制改革；四是人民陪審員制度改革。

具體來說，就司法人員分類管理等四項基礎性改革，這四項改革主要解決3個問題，一個是誰來行使司法權(quán)，二是司法權(quán)如何按照司法規(guī)律運行，三是怎么保障司法權(quán)正確行使。實際上，從2014年開始，北京市法院已經(jīng)開始了司法人員分類管理和司法責任制改革。

就司法人員分類管理改革。司法人員分類管理就是要把法院工作人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，改革的核心是要建立以法官為主體的司法人力資源配置新模式。一是要提高法官的任職條件，嚴格法官選任程序，真正選出優(yōu)秀的高素質(zhì)法官；二是單獨設立司法輔助人員，將法官的精力從繁瑣的事務中脫離出來；三是要實現(xiàn)人員管理專業(yè)化，解決長期以來存在的內(nèi)部人員職責不清、工作效率低下的問題。從目前看，優(yōu)質(zhì)的審判資源并沒有集中在一線辦案，以北京市為例，北京地區(qū)法院現(xiàn)有法官4000余人，其中，9%在政工、紀檢、后勤和司法行政部門，14%在執(zhí)行部門，還有7%在研究室等綜合業(yè)務部門工作，也就是說，有30%具有法官職稱的同志沒有在審判一線。

就司法責任制改革。司法責任制改革主要內(nèi)容有3個方面：第一是完善審判組織模式，改變目前長期形成的模式，形成一種新的法官、助理、書記員審判團隊模式；第二是健全審判權(quán)運行機制，改變過去層層審批的方式，減少管理層級，將審判權(quán)和責任更多地落實到獨任法官和合議庭；第三要強化責任追究，改變過去責任追究不嚴格、不及時、不落地的情況，健全法官的考評和責任追究機制，讓法官能夠謹慎行使手中的權(quán)力。

就司法人員保障改革以及人財物統(tǒng)管改革。對于這兩項改革，中央的改革方案都有所涉及，這些改革和法官的嚴格治理關聯(lián)度非常高，因此一定要同步。改革的主要特點一是法官和檢察官不再參照公務員管理，實現(xiàn)法官和檢察官的單獨職務序列；二是將審判資源逐級向基層延伸，大大提升基層一線法官和檢察官的辦案能力。當然也需要強調(diào)一下，保障不僅局限于法官、檢察官的待遇，也包括保障法官、檢察官的人身安全和職業(yè)尊嚴。

北京市推進司法體制改革第二個大的方面是建立知識產(chǎn)權(quán)法院和跨行政區(qū)劃法院。北京市在2014年先后建立了北京知識產(chǎn)權(quán)法院和北京市第四中級人民法院。這兩家法院的建立，在我國司法體系中形成了兩類特殊類型的法院，產(chǎn)生了新內(nèi)容。知識產(chǎn)權(quán)法院的建立，初步形成了知識產(chǎn)權(quán)法院體系模式，對于提高知識產(chǎn)權(quán)審判的專業(yè)化，促進知識產(chǎn)權(quán)審判，促進我國文化創(chuàng)新和科技創(chuàng)新，更好地保障和發(fā)展國家創(chuàng)新戰(zhàn)略，有著重要意義?？缧姓^(qū)劃法院的建立，改變了過去按照行政區(qū)劃設置法院的傳統(tǒng)，對司法管轄制度進行了一次重大的布局調(diào)整。對于法院排除地方干擾，保障法院獨立依法公正行使審判權(quán)，影響很大。

北京市在這兩家法院的整個組建過程中，全面體現(xiàn)了司法體制改革的要求，一是根據(jù)專業(yè)化、職業(yè)化和高素質(zhì)要求，落實人員分類管理，從全市三級法院選任出審判法官。法官的平均年齡是40歲，從事審判工作都在10年以上，專業(yè)水平比較高，審判經(jīng)驗比較豐富；二是嚴格落實司法責任制，特別強調(diào)法官的主體地位，減少院庭長對案件的行政審批，兩個院的所有院庭長，都直接編入合議庭辦理案件。例如在2015年9月20日，北京知識產(chǎn)權(quán)法院全體審委會委員組成合議庭直接審理案件，在全國法院系統(tǒng)首開先河；三是在兩家法院實行扁平化管理，精簡辦事機構(gòu)，同時減少管理層級，例如北京知識產(chǎn)權(quán)法院新成立的審判庭就設一個庭長。截至到目前，兩家法院運行情況良好，各項工作都取得了明顯的成果。以北京市四中院為例，截至2015年12月1日，共受理各類案件1561件，結(jié)案共計1161件，結(jié)案率73.53%，法定審限內(nèi)結(jié)案率99.27%。

北京市推進司法體制改革第三個大的方面是落實立案登記制。2015年5月1日起，全國法院的案件受理制度，由過去的“立案審查制”改為“立案登記制”。實行立案登記制后短短4個月的時間，北京市法院登記立案的案件數(shù)就已達到近17萬件，同比增長31%，當場立案量達96%。原來部分限制立案的案件，及時依法立案，基本上解決了人民群眾反映的“立案難”問題。

北京市推進司法體制改革第四個大的方面是人民陪審員制度改革。根據(jù)十二屆全國人大常委會第十四次會議作出的《關于授權(quán)在部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點工作的決定》以及最高人民法院、司法部印發(fā)的《人民陪審員制度改革試點方案》，北京市率先在第二中級人民法院、門頭溝區(qū)人民法院、東城區(qū)人民法院、海淀區(qū)人民法院以及密云縣人民法院5家法院進行試點改革。這次人民陪審制度改革，應該說力度很大，主要有以下幾點：第一，實現(xiàn)人民陪審員的廣泛性和代表性，在人民陪審員的選任條件上實現(xiàn)了一升一降，年齡由原來的23歲提高到28歲，學歷由原來的大專以上降到了高中以上。第二，增加選任的廣泛性和隨機性，建立和完善人民陪審員隨機抽選機制，提高選任工作透明度和公信度。在過去的實踐當中，有些法院把人民陪審員作為幫手，當做專家對待，這樣就產(chǎn)生了專業(yè)陪審現(xiàn)象。改革試點在人民陪審員的選任上，實現(xiàn)了3個隨機抽取。也就是說，法院要從符合條件的當?shù)剡x民或者當?shù)爻Ｗ【用裰?，隨機抽選法官人數(shù)5倍以上的人作為人民陪審員候選人，然后從候選人當中再隨機抽選不低于法官人數(shù)3—5倍的人提交人大常委會任命，任命完后，在參審過程中，也要隨機抽取，確定誰參加案件，這樣就打破原來的固定化陪審。第三，針對陪審案件范圍不明確，陪而不審的問題，這次改革擴大了參審的范圍，完善人民陪審員參審案件機制，探索人民陪審員參審案件職權(quán)改革，完善人民陪審員的退出懲戒機制和人民陪審員履職保障制度。

人民法治：從您的介紹中可以看出，北京市司法體制改革的領域可謂寬廣，目標也很明確，取得的效果也是有目共睹。那么在您看來，在今后進一步深化司法體制改革的過程中，北京市還面臨著哪些困難和問題？

慕平：客觀地說，北京市司法體制改革的成果正在初步顯現(xiàn)，司法的活力也在逐步釋放。但不可否認，改革中確實遇到一些問題，需要加以足夠的重視，在今后進一步深化改革的過程中予以破解。

首先是司法人員分類管理改革中的問題。一是人事制度的改革，對人員分流造成的壓力比較大，短時期內(nèi)可能會對隊伍的穩(wěn)定造成一定影響；二是按照中央要求，法官員額應當控制在中央政法專項編制的39%以下，照此比例計算，現(xiàn)有法官依然面臨著“人少案多”的情況，法官辦案的任務依然十分艱巨。

其次是司法責任制改革中的問題。第一，司法體制的管理機制還沒有建立起來，短期內(nèi)，獨任法官還不能完全從事務性工作中脫離出來，可能會造成階段性審判效率不高。造成此問題的原因一是法官助理以及其他司法輔助人員的地位不明確，法官和書記員的職責需要進一步明確；二是部分法官助理比較年輕，經(jīng)驗不足，工作質(zhì)效受到影響；三是司法人員總體的比例超出了編制，在改革的過程中，有一部分法官助理短期內(nèi)沒有辦法進入到編制內(nèi)；四是法官對審判團隊的管理還要有一定的磨合期。第二，是重大疑難復雜案件的監(jiān)督和指導機制還有待完善，涉及國家外交、民族宗教等重大案件不僅要重視法律效力，也需要充分重視審判的社會效果，而法官由于掌握信息不夠及時，往往難以做出準確判斷，所以領導的監(jiān)督指導仍然很必要。第三，是執(zhí)法統(tǒng)一的問題。取消院庭長聽取案件之后使審判權(quán)的行使更加分散，有的法官和合議庭之間在執(zhí)法標準上不夠統(tǒng)一。

再次是知識產(chǎn)權(quán)法院和跨行政區(qū)劃法院改革的問題。對于知識產(chǎn)權(quán)法院，一是要不要在國家層面設立知識產(chǎn)權(quán)高級法院，現(xiàn)在的知識產(chǎn)權(quán)法院僅是在中級法院層面，發(fā)揮作用有一定的局限性；二是知識產(chǎn)權(quán)法院受理的案件需要進行調(diào)整，知識產(chǎn)權(quán)主要涉及專利商標權(quán)糾紛，審理時對技術性、專業(yè)性要求很高。從國外知識產(chǎn)權(quán)法院的情況看，多數(shù)法院也是以專利審判為主。北京知識產(chǎn)權(quán)法院審理的各類案件當中，涉及專利技術類的案件占到全國案件的1/4，下一步知識產(chǎn)權(quán)法院的管轄是往內(nèi)縮一點還是往外擴一點，需要進一步研究；三是知識產(chǎn)權(quán)法院法官的增編問題，北京知識產(chǎn)權(quán)法院的選任法官人數(shù)有限，但是案件數(shù)量急速上升，人均承辦案件多，審判壓力較大，所以現(xiàn)在知識產(chǎn)權(quán)法院法官的編制要重新估量。

對于跨行政區(qū)劃法院，案件的管轄范圍不夠明確，最主要的是進一步明確跨行政區(qū)劃法院應當審理的“特殊案件”的標準。另外，跨行政區(qū)劃法院與行政訴訟制度改革的關系，也需要進一步論證。

最后，立案登記制改革的問題。最主要的就是案件快速增長與審判資源有限之間的矛盾更加突出。去年，北京市法院新收的案件就已經(jīng)達到60多萬件，比前年同期上升了29%。案件的大量增加，不僅給法院的審判增加了難度，給執(zhí)行和信訪工作也帶來了很大壓力。與案件量大相對應的是，案件的復雜性和難度也有所提高，很多案件的審理，往往是“牽一發(fā)而動全身”。再者，立案登記制放寬了立案人的身份主體，也導致一些虛假、惡意訴訟進入審判，干擾了審判秩序。對此，一方面，法院內(nèi)部要進一步加大案件的繁簡分流，推進速裁機制的建設；另一方面，還需要社會共同努力，推進矛盾糾紛多元化解決機制的建設。

人民法治：在今后的工作中，您認為還有哪些工作需要加強？

慕平：除了剛才以上幾個方面的改革，北京市同時在進行著審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離試點改革，以審判權(quán)為中心的訴訟制度改革，社會信訪制度改革以及司法鑒定和拍賣管理機制的改革等。我認為，改革的方向是正確的，前景也是光明的，要更好地推進中央部署的司法體制改革任務，還需要各方面共同努力，依靠各級黨委的領導，也要努力爭取社會公眾的支持與參與。法院態(tài)度要更堅定，把中央關于司法體制改革的指導思想、原則和目標理解透徹，有針對性地解決工作當中遇到的實際困難和問題，把理想和實際結(jié)合起來，兼顧好當前和長遠，使深層次的問題取得實質(zhì)性地進展，爭取為全國司法體制改革貢獻北京市司法機關的力量。