美國商業(yè)對地觀測數(shù)據(jù)政策發(fā)展綜述

龔燃 （北京空間科技信息研究所）

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美國商業(yè)對地觀測數(shù)據(jù)政策發(fā)展綜述

龔燃 （北京空間科技信息研究所）

商業(yè)化是美國國家航天政策中非常重要的一部分，對地觀測商業(yè)化更是整個商業(yè)航天領(lǐng)域非常重要的部分，有著廣闊的前景和廣泛的應(yīng)用。經(jīng)過數(shù)次重大修改和不斷的補充完善，美國商業(yè)對地觀測數(shù)據(jù)政策已形成較為成熟的體系，為美國對地觀測衛(wèi)星應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了強有力的支持。

1　發(fā)展背景與歷程

美國首先經(jīng)歷了將民用衛(wèi)星向商業(yè)化和私有化轉(zhuǎn)型的發(fā)展挫折，之后，伴隨著政策、法規(guī)等指導(dǎo)原則的不斷完善，對地觀測衛(wèi)星商業(yè)化進入到一個迅速發(fā)展的時期，目前已經(jīng)具備了較高的商業(yè)化發(fā)展水平。為了達(dá)到國家利益和商業(yè)利益的最佳結(jié)合點，美國非常重視相關(guān)政策和法規(guī)的制定，以實現(xiàn)市場的高效、規(guī)范化發(fā)展。其整個對地觀測衛(wèi)星商業(yè)化的歷程反映了美國商業(yè)對地觀測數(shù)據(jù)政策的演變和發(fā)展，大致分為初期、中期和現(xiàn)期三個發(fā)展階段。

初期發(fā)展階段—商業(yè)化進程正式啟動

1984年7月，里根政府頒布了美國首部對地觀測法案—《陸地遙感商業(yè)化法案》，首要目的是“引入私營資本，分階段實現(xiàn)陸地對地觀測商業(yè)化”，以便“最大限度地降低政府投入”。該法案頒布后，美國第一家私營對地觀測衛(wèi)星運營商地球觀測衛(wèi)星公司（EOSAT）成立，于1984年8月獲得了“陸地衛(wèi)星”（Landsat）數(shù)據(jù)銷售權(quán)及陸地衛(wèi)星-4和5的運營權(quán)，并將負(fù)責(zé)研制、發(fā)射和運營陸地衛(wèi)星-6和7，美國衛(wèi)星對地觀測商業(yè)化進程正式啟動?！蛾懙剡b感商業(yè)化法案》明確表示，美國政府不承諾向商業(yè)對地觀測運營商購買數(shù)據(jù)，同時“非歧視性”原則也限制了運營商開展商業(yè)活動的自由度。1989年，地球觀測衛(wèi)星公司被要求關(guān)閉“陸地衛(wèi)星”項目，商業(yè)化嘗試已瀕臨失敗邊緣。事實證明，《陸地遙感商業(yè)化法案》提出的將民用對地觀測系統(tǒng)運營完全交給私營企業(yè)的方針，不僅沒能起到促進商業(yè)對地觀測產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效果，反而對民用對地觀測能力的發(fā)展造成了負(fù)面影響。

中期發(fā)展階段—走上商業(yè)化發(fā)展的嶄新道路

1992年，布什政府頒布《陸地遙感政策法案》，取代了1984年《陸地遙感商業(yè)化法案》。該法案首次明確了對民用和商用對地觀測數(shù)據(jù)采取“區(qū)別對待”的方針，成為美國陸地遙感基本法。

美國陸地衛(wèi)星-7在軌飛行示意圖

1994年，克林頓政府頒布了總統(tǒng)決策指示PDD-23號令《關(guān)于美國對外國獲取空間遙感能力的政策》。在進一步開放商業(yè)對地觀測市場的同時，提出了“快門控制”等管控政策，對其他國家獲取空間對地觀測能力進行了更為明確的限制。

受《陸地遙感政策法案》和《關(guān)于美國對外國獲取空間遙感能力的政策》的影響，美國商業(yè)對地觀測開始走上了商業(yè)化發(fā)展的嶄新道路?！蛾懙剡b感政策法案》出臺后，世界觀測成像公司（WorldView Imaging）獲得了美國商務(wù)部在地球觀測衛(wèi)星公司之后頒發(fā)的首份私營對地觀測系統(tǒng)運營許可。隨后，多家私營企業(yè)相繼獲得私營對地觀測系統(tǒng)運營許可，加入到商業(yè)對地觀測運營商的行列。但當(dāng)時的市場環(huán)境仍然難以提供足以讓眾多商業(yè)對地觀測運營商并存的市場空間。經(jīng)過一系列并購重組之后，空間成像公司（Space Imaging）、數(shù)字地球公司（DigitalGlobe，即原世界觀測成像公司）和軌道成像公司（Orbimage）3家運營商成功發(fā)射了商業(yè)對地觀測衛(wèi)星，美國商業(yè)對地觀測產(chǎn)業(yè)布局已基本形成。

現(xiàn)期發(fā)展階段—形成完備的商業(yè)數(shù)據(jù)政策體系

2003年，美國政府頒布了NSPD-27號令《美國商業(yè)遙感政策》，成為了取代1994年P(guān)DD-23號令的美國商業(yè)對地觀測產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)性政策。該政策進一步明確了民、商用對地觀測系統(tǒng)的分工，突出強調(diào)加大美國政府對商業(yè)對地觀測產(chǎn)業(yè)的扶持力度。2006年4 月25日，美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）頒布了《私營陸地遙感空間系統(tǒng)授權(quán)許可》的最終規(guī)定，與1992年《陸地遙感政策法案》和2003年《美國商業(yè)遙感政策》共同構(gòu)成了完備的商業(yè)對地觀測數(shù)據(jù)政策體系。

在商業(yè)對地觀測數(shù)據(jù)政策體系的支持下，美國政府對商業(yè)對地觀測商業(yè)化的支持終于落到了實處。2003年，美國國家成像和測繪局（NIMA）實施“清晰視景”（ClearView）計劃；2004年，美國政府繼續(xù)實施了“下一代視景”（NextView）計劃；2 0 1 0年，奧巴馬政府公布了“增強視景”（EnhancedView）10年計劃，地球眼公司（GeoEye）和數(shù)字地球公司分別獲得了總額為38億美元和35.5億美元的合同。在蓬勃發(fā)展的地理信息產(chǎn)業(yè)的支持下，對地觀測數(shù)據(jù)的商業(yè)市場已經(jīng)有了長足的發(fā)展，應(yīng)用領(lǐng)域持續(xù)擴展，用戶需求穩(wěn)步增長。2012年，由于預(yù)算縮減，地球眼公司被數(shù)字地球公司并購，并購后的新數(shù)字地球公司不僅是美國目前唯一擁有在軌衛(wèi)星的商業(yè)對地觀測運營商，同時也是國際對地觀測數(shù)據(jù)市場最有力的競爭者之一，其國際市場份額預(yù)計將達(dá)到50%左右。

美國世界觀測-3商業(yè)衛(wèi)星在軌飛行示意圖

2　發(fā)展現(xiàn)狀分析

在美國商業(yè)對地觀測數(shù)據(jù)政策體系下，美國商業(yè)高分辨率對地觀測數(shù)據(jù)市場蓬勃發(fā)展，同時衛(wèi)星技術(shù)性能不斷提高，分辨率不斷突破現(xiàn)有水平。2014年，隨著美國放寬對地觀測數(shù)據(jù)分辨率限制，數(shù)字地球公司于2014年8月13日成功發(fā)射了全球分辨率最高的商業(yè)衛(wèi)星—世界觀測-3（WorldView-3），全色分辨率達(dá)0.31m，多光譜分辨率達(dá)1.24m。世界觀測-3衛(wèi)星成功發(fā)射，使得數(shù)字地球公司在美國新數(shù)據(jù)政策支持下更具全球競爭力。同時，美國商業(yè)資本參與航天力度驟漲，涌現(xiàn)出大批新興商業(yè)航天公司，市場規(guī)模極速擴大，創(chuàng)新潛力全面釋放，催生出全新的衛(wèi)星應(yīng)用和顛覆式的商業(yè)運營模式，極大地提高了美國航天發(fā)展活力。

美國在積極推動商業(yè)高分辨率對地觀測衛(wèi)星發(fā)展、搶占對地觀測市場的同時，又不得不考慮國家安全、外交利益等多方面的需求。因此，正是這一矛盾對立性，使得美國在該領(lǐng)域數(shù)據(jù)政策的制訂方面投入了很大精力，并根據(jù)發(fā)展需要不斷地適時調(diào)整和修改。

通過政策法規(guī)控制敏感對地觀測數(shù)據(jù)

近年來，美國商業(yè)衛(wèi)星運營商的數(shù)量正在迅速擴大，特別是數(shù)字地球公司新一代衛(wèi)星的研制，更加快了這一趨勢。在全球范圍內(nèi)，政府和商業(yè)對地觀測衛(wèi)星數(shù)量不斷增加，在國家和國際層面上，對形成成熟的數(shù)據(jù)政策法律框架提出了日益強烈的要求。與此同時，高分辨率商業(yè)對地觀測衛(wèi)星數(shù)量的增加，也提出了涉及國家安全、國防政策和外交政策等問題。

出于國家安全和外交政策的考慮，美國政府對商業(yè)對地觀測系統(tǒng)采取控制運行的做法，以限制某些數(shù)據(jù)的收集和產(chǎn)品的分發(fā)，例如，最高分辨率的確定、供貨的時間，以及只允許向美國政府或其批準(zhǔn)的用戶分發(fā)數(shù)據(jù)等。由美國國家地理空間情報局（NGA）負(fù)責(zé)所有的商業(yè)對地觀測與國家安全有關(guān)的事務(wù)，并規(guī)定對于敏感的或先進的信息、系統(tǒng)、技術(shù)以及部件的出口，要一事一議。美國在2003年《商業(yè)對地觀測政策》中建立了限制出售敏感衛(wèi)星圖片的雙重許可制度，提出“在威脅到美國國家安全、外交政策、國際義務(wù)，或被其他法律禁止的情況下，運營商不得向‘敏感國家’銷售任何‘非增強數(shù)據(jù)’”，同時在授予美國國家海洋和大氣管理局的許可證管理條例中增加了嚴(yán)格的限制條款和條件，包括“快門控制權(quán)”政策、對列入“黑名單國家”的數(shù)據(jù)政策、保留數(shù)據(jù)銷售記錄、加密需要得到政府批準(zhǔn)等政策。

過去，美國在戰(zhàn)爭期間實行了嚴(yán)格的數(shù)據(jù)限制，以應(yīng)對特定的國家安全問題。如2001年阿富汗戰(zhàn)爭期間，美國實行了“買斷”政策，該政策在“持久自由”軍事行動中限制了阿富汗地區(qū)商業(yè)高分辨率衛(wèi)星圖像的銷售。2003年伊拉克戰(zhàn)爭期間，美國政府采取了“延遲發(fā)布”政策，并要求空間成像公司和數(shù)字地球公司延遲2天發(fā)布伊拉克地區(qū)的對地觀測數(shù)據(jù)。另外，美國國家海洋和大氣管理局的商業(yè)許可證曾規(guī)定，分辨率優(yōu)于0.5m的全色圖像、2m的多光譜圖像和3m的合成孔徑雷達(dá)（SAR）衛(wèi)星圖像只能提供給美國政府利用。

逐漸放寬對高分辨率對地觀測衛(wèi)星數(shù)據(jù)的限制

近年來，美國不斷通過立法手段來加大對數(shù)據(jù)開放的保障力度，例如，1992年《美國聯(lián)邦地理空間數(shù)據(jù)共享政策》規(guī)定，數(shù)據(jù)分發(fā)應(yīng)做到“數(shù)據(jù)使用效率最大化”與“帶給政府和公眾損失最小化”之間的平衡；2003年《美國商業(yè)對地觀測政策》強調(diào)，各機構(gòu)盡可能依靠“商業(yè)對地觀測系統(tǒng)的有效載荷”，以滿足情報和軍事需求，保持國內(nèi)高分辨率衛(wèi)星成像公司在世界對地觀測領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。

高分辨率商業(yè)對地觀測衛(wèi)星數(shù)據(jù)的分辨率限制，雖然在一定程度上確保了國家安全，但卻對推進商業(yè)對地觀測衛(wèi)星的發(fā)展和數(shù)據(jù)應(yīng)用造成了影響。國防用戶不得不尋找其他的圖像獲取途徑，有時只能轉(zhuǎn)向航空途徑。為此，美國開始進行以放寬限制為核心的政策調(diào)整。2009年9月，美國政府放寬了關(guān)于商業(yè)雷達(dá)衛(wèi)星許可證要求，將雷達(dá)成像數(shù)據(jù)地面分辨率的限制由3m放寬到1m，旨在推動美國參與到全球日益增長的高分辨率雷達(dá)衛(wèi)星成像市場的競爭中。2014 年6月，美國商務(wù)部正式批準(zhǔn)商業(yè)對地觀測衛(wèi)星運營商數(shù)字地球公司的申請，允許其向所有用戶銷售全色分辨率高達(dá)0.25m、多光譜分辨率1m的衛(wèi)星圖像數(shù)據(jù)，并且該批準(zhǔn)立即生效。隨著世界觀測-3衛(wèi)星的發(fā)射，大幅提升了數(shù)字地球公司衛(wèi)星的競爭力，穩(wěn)固了其“市場大佬”的地位。

同時，美國商業(yè)資本參與航天力度驟漲，涌現(xiàn)出大批新興商業(yè)航天公司，催生出全新的衛(wèi)星應(yīng)用和顛覆式的商業(yè)運營模式，極大地提高了美國對地觀測數(shù)據(jù)市場的發(fā)展活力。作為數(shù)字地球公司的主要政府客戶的美國國家地理空間情報局，也開始考慮充分利用這些新興服務(wù)提供商的數(shù)據(jù)。在此背景下，美國商業(yè)數(shù)據(jù)政策還將進一步發(fā)展和完善。

3　結(jié)論

總體上，美國已形成多類不同層次的商業(yè)對地觀測數(shù)據(jù)政策，并仍在基于衛(wèi)星技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展繼續(xù)完善和調(diào)整，旨在對商業(yè)系統(tǒng)運營模式、盈利模式等方面進行引導(dǎo)和規(guī)范。我國應(yīng)充分借鑒美國的發(fā)展經(jīng)驗和教訓(xùn)，根據(jù)不同的資源對象和市場化發(fā)展需要，針對民用系統(tǒng)的商業(yè)化發(fā)展和商業(yè)系統(tǒng)的規(guī)范應(yīng)用，分別制定各有側(cè)重的商業(yè)對地觀測數(shù)據(jù)政策，從而引導(dǎo)對地觀測數(shù)據(jù)的高效應(yīng)用，促進商業(yè)對地觀測數(shù)據(jù)市場健康、良性地發(fā)展。

Overview of the Development of U.S. Commercial Earth Observation Satellite Data Policy