拉開外空采礦競賽的序幕？
—美國行星采礦立法的法律政策分析

王國語 （北京理工大學(xué)）

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拉開外空采礦競賽的序幕？
—美國行星采礦立法的法律政策分析

王國語 （北京理工大學(xué)）

作者注：本文僅代表個人觀點，不代表中國代表團和中國政府立場。

2015年11月25日，美國通過了《2015外空資源探索和利用法》，為私人實體進(jìn)行月球及行星采礦提供了法律依據(jù)，賦予了私人實體對其開采的任何小行星資源或外空資源的各項權(quán)利，包括占有、擁有、運輸、使用和出售的權(quán)利。這一規(guī)定引起了國際社會的熱議。在該法案起草、論證到通過的1年多時間里，國際空間法學(xué)界對其進(jìn)行了多次討論，以質(zhì)疑聲居多。雖然國際法沒有明確的禁止規(guī)定，但大多數(shù)學(xué)者仍認(rèn)為外空屬于“公有區(qū)域”，任何國家和個人不得主張對外空包括其自然資源的所有權(quán)。

在2016年4月15日結(jié)束的第55屆聯(lián)合國外層空間委員會（簡稱外空委）法律小組委員會屆會上，俄羅斯、墨西哥、智利等拉美國家紛紛對美國的立法表示了強烈的批評和質(zhì)疑，而美國則依據(jù)國際法和國內(nèi)實踐進(jìn)行了出色的辯論。最終外空委沒有達(dá)成“美國立法違反了國際法”的一致性結(jié)論，甚至默認(rèn)了美國的做法并沒有違反國際法。即便如此，美國仍承受了巨大的政治和外交壓力。法律小組委員會決定從2017年開始設(shè)立一項新議題：“關(guān)于外空資源探索開發(fā)與利用活動潛在法律模式的一般性意見交流”。聯(lián)合國框架內(nèi)關(guān)于外空自然資源開發(fā)開采的法律問題的討論才剛剛開始，中國該持有怎樣的立場？美國單邊開發(fā)開采外空資源的計劃能否實現(xiàn)？這對于中國的探月和深空探測工程會產(chǎn)生怎樣的影響？各國又會有怎樣的反應(yīng)？這是否意味著外空采礦競賽序幕的拉開？

外空資源開發(fā)和開采的法律政策問題在中國正受到更多的關(guān)注。筆者參加了1年以來多個關(guān)于外空資源開發(fā)開采法律政策討論的國際論壇，并作為中國代表團成員參加了剛剛結(jié)束的第55屆聯(lián)合國外空委法律小組委員會屆會。結(jié)合參會實踐和前期研究基礎(chǔ)，本文從美國行星采礦立法（“外空資源探索和利用法”）的過程、原因及主要內(nèi)容、國際社會的反應(yīng)、相關(guān)法律焦點以及發(fā)展趨勢等方面進(jìn)行初步分析，并嘗試提出相應(yīng)建議。

1　美國行星采礦立法的過程、背景和主要內(nèi)容

立法過程

2 0 1 4年，在行星資源公司（P l a n e t a r y Resources）等私人實體的資助下，一些美國空間法律政策學(xué)者起草了《小行星法》提案，試圖通過國會立法賦予私人實體享有其開發(fā)開采外空資源的財產(chǎn)權(quán)。這引發(fā)了美國社會各界關(guān)于行星采礦（以及包括月球在內(nèi)的其他外空自然資源開發(fā)開采活動）的價值與可行性、立法的必要性、其給美國帶來的國際政治風(fēng)險和法律風(fēng)險等核心問題的討論。在國會則體現(xiàn)為共和黨與民主黨對于法案的不同態(tài)度與爭論。直至2015年11月，該法案在進(jìn)行了一定的文本修改后，才獲得國會通過和總統(tǒng)簽署，法案名稱也改為《外空資源探索和利用法》（以下簡稱《外空資源法》）。

背景分析

從表面看來，《外空資源法》首先是解決了美國私人實體從事外空自然資源開發(fā)開采對于國內(nèi)法律確定性的需求。但實質(zhì)上，美國情愿承擔(dān)立法帶來的國際政治和法律風(fēng)險，有其深層次的戰(zhàn)略考量和現(xiàn)實需要。行星采礦等外空資源開發(fā)和開采活動的戰(zhàn)略價值與美國航天面臨的實際困難是推動美國通過該立法的根本因素。

（1）外空資源開發(fā)開采在美國的法律確定性

開展行星采礦等外空資源開發(fā)開采活動，需要考慮技術(shù)、資金和法律等多個因素。近年來，美國一些資金雄厚的私人實體表現(xiàn)出對行星采礦、月球開發(fā)等活動的濃厚興趣，例如行星資源公司、深空工業(yè)公司（Deep Space Industry），后者如月球快遞公司（Moon Express）和比格羅航天公司（Bigelow Aerospace）等。相比于技術(shù)、資金等問題，這些私人實體的最大顧慮是法律的不確定性。如果法律不能確保其享有所開采或提煉的水、礦產(chǎn)等資源的處置權(quán)，私人實體的巨額投入將無法得到保障，也無法獲得可期待的商業(yè)利益。法律確定性是建立和促進(jìn)外空資源開發(fā)開采市場的根本保證。離開法律所賦予的激勵機制和保障機制，自由市場上的人才、技術(shù)和資金等生產(chǎn)要素便不會大量進(jìn)入外空資源開發(fā)開采領(lǐng)域。

（2）美國認(rèn)為行星采礦的戰(zhàn)略價值

相對于月球資源開發(fā)而言，行星采礦的價值和意義一直備受質(zhì)疑。比格羅航天公司的法律部門負(fù)責(zé)人、歐盟航天項目官員［曾負(fù)責(zé)策劃執(zhí)行歐洲航天局（ESA）的火星項目］在與筆者的談話中都表達(dá)了“月球資源開發(fā)開采更為現(xiàn)實、更具價值”的觀點。一些觀點認(rèn)為，并沒有確鑿的科學(xué)證據(jù)證明小行星上儲藏著稀有礦產(chǎn)，目前只是一些私人實體的單方面宣傳。此外，行星采礦涉及到從發(fā)現(xiàn)適當(dāng)目標(biāo)到成功開采、提煉、儲藏、運輸?shù)榷鄠€環(huán)節(jié)，相關(guān)技術(shù)的成熟還需要一定時間，現(xiàn)階段談及行星采礦并不現(xiàn)實。

也有觀點認(rèn)為行星采礦具有重要的意義，例如嫦娥-1衛(wèi)星系統(tǒng)總指揮兼總設(shè)計師葉培建院士認(rèn)為，適時開展和推動小行星資源開發(fā)利用，主要有四重意義：①揭示生命起源；②建設(shè)小行星預(yù)警防御體系和保護地球安全；③利用太空資源是獲得永久太空開發(fā)的唯一方式。某些小行星上的金屬和燃料能夠擴展太空中工業(yè)的發(fā)展，可作為人類開發(fā)礦產(chǎn)資源的下一個目的地；④小行星是人類深空探測“天然的跳板”。通過把數(shù)百噸的小行星置于地月引力系統(tǒng)或近地空間，航天員可以通過幾周的航行就能抵達(dá)小行星進(jìn)行探測，顯著降低任務(wù)成本。此外，小行星還可以作為中轉(zhuǎn)站，為人類建立空間設(shè)施以及星際航行轉(zhuǎn)移系統(tǒng)提供大量基礎(chǔ)材料，包括萃取推進(jìn)劑、開發(fā)防護材料、建造星際航行防輻射結(jié)構(gòu)，甚至整個星際探測產(chǎn)業(yè)所需要的材料。

還有觀點認(rèn)為行星采礦的重要現(xiàn)實意義在于水資源的開采。2015年，世界安全基金會（SWF）與美國喬治華盛頓大學(xué)空間政策研究所對行星采礦法律政策問題進(jìn)行了聯(lián)合研究，其成果在2015年10月的國際宇航聯(lián)大會國際空間法論壇上發(fā)布，引起熱議。為了減小對行星采礦的輿論阻力，其研究人員聲稱采礦的首要目標(biāo)是水。因為水是在深空探測中維系航天員生命所必須的，因此立足于提煉水資源的行星采礦任務(wù)更容易在法律和政策上得到國際社會的支持。顯然，這種策略是正確的，也是有說服力的。這為美國國內(nèi)立法的正當(dāng)性和必要性提供了一定的理論支持。然而，行星采礦的戰(zhàn)略意義不可能僅局限于外空中水的稀缺性。

筆者曾撰文指出，行星采礦具有多重的戰(zhàn)略意義，主要包括3個層面，一是經(jīng)濟戰(zhàn)略需要。理論上，外空資源（例如月球上的氦3）開采可能會帶來能源革命，從而蘊藏著不可估量的經(jīng)濟和社會價值。二是技術(shù)戰(zhàn)略需要。外空資源開采技術(shù)具有兩用性，可以民用（商用），也可以軍用。需要注意的是，外空資源探索與利用，不光涉及發(fā)射、空間運輸、資源捕獲等技術(shù)或活動，還可能包括具有中轉(zhuǎn)和貯存能力的空間站建設(shè)、月球（包括其他天體）基地建設(shè)和深空探測、近地天體防御等多種活動。因此，技術(shù)戰(zhàn)略需要不僅指向民用、商用利益，而且還包括國家安全利益。這是促使美國進(jìn)行相關(guān)立法的最重要的戰(zhàn)略考量，也是中國應(yīng)考慮的開展行星采礦等外空資源開發(fā)開采及深空探測任務(wù)的戰(zhàn)略目的。三是政治戰(zhàn)略需要。從中美關(guān)系視角來看，一方面，中美的戰(zhàn)略競爭關(guān)系同樣體現(xiàn)在外空。外空資源畢竟是有限的，從競爭戰(zhàn)略上來講，先來者必定會限制后來者（技術(shù)不成熟的一方）的參與，后來者則應(yīng)盡量延緩和限制先來者的開發(fā)活動。美國共和黨議員在關(guān)于《外空資源法》立法的國會辯論中明確提出，如果不進(jìn)行立法鼓勵美國私人實體開展行星采礦等外空資源開發(fā)開采活動，美國在航天領(lǐng)域的領(lǐng)先地位將被中國或俄羅斯所取代。另一方面，國際聲望也是政治戰(zhàn)略需求之一。中國地緣政治競爭的對手，不乏深空探測技術(shù)發(fā)達(dá)的國家，例如俄羅斯、日本和印度。

（3）美國涉及行星開礦遇到的困難

如前所述，美國通過《外空資源法》是為了鼓勵更多私人資本用于本國航天技術(shù)和項目的發(fā)展，同時服務(wù)于美國“商業(yè)航天利益最大化”的基本空間政策。此前，在推動商業(yè)航天發(fā)展和航天技術(shù)創(chuàng)新方面，美國面臨著一定的困難。一方面，美國政府從事航天的預(yù)算不斷受到削減，現(xiàn)有的財政預(yù)算和分工，使得美國航空航天局（NASA）受到諸多限制，例如在協(xié)調(diào)與其他航天政府部門、促進(jìn)私人商業(yè)航天活動方面，以及在空間碎片減緩、小行星防御等國際合作的開展方面，作為美國航天“主發(fā)動機”的NASA均難有大的作為，因此在行星采礦等外空資源開發(fā)開采領(lǐng)域，美國面臨同樣的管理性問題。

因此，為了保障航天技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的大量、持續(xù)的投入，同時理順和健全國內(nèi)商業(yè)航天管理機制，美國國會最終選擇面對國際上可能產(chǎn)生的質(zhì)疑和政治壓力，通過了《外空資源法》。

需要指出的是，雖然立法規(guī)定享有外空資源財產(chǎn)權(quán)的主體僅為“私人實體”，但并不意味著排除了美國政府關(guān)于該外空資源的財產(chǎn)權(quán)利，因為該法案并沒有禁止私人實體將其開采的外空資源出售或轉(zhuǎn)讓給美國政府。換言之，通過該法案，美國政府可以“坐享其成”，不需要直接投入，卻可以分得外空資源開發(fā)開采活動的紅利。

主要內(nèi)容簡評

實際上，《外空資源法》只是2015年11月25日奧巴馬簽署的《外空商業(yè)發(fā)射競爭法》（公法：114-90）的一部分。整個立法被納入《美國法律匯編（美國法典）》第51編：國家和商業(yè)航天方案。外空商業(yè)發(fā)射競爭法包括激勵私人航天競爭及創(chuàng)業(yè)、商業(yè)遙感、空間商業(yè)辦公室、外空資源探索和利用4個部分。第4部分為《2015外空資源探索和利用法》，即《外空資源法》，包括定義、商業(yè)探索、商業(yè)獲取、小行星資源和外空資源權(quán)利及免責(zé)聲明等4部分內(nèi)容。

《外空資源法》對于小行星資源與外空資源進(jìn)行了界定。小行星資源是指在單一小行星表面或內(nèi)部發(fā)現(xiàn)的外空資源。外空資源是指在外層空間的非生命資源，包括水和礦物質(zhì)。作為權(quán)利主體的美國公民，該法案規(guī)定了一個范圍較大的定義，不僅指“有美國公民身份的個人”和“按照美國法律或州法律組成的或存在的實體”，還包括“按照外國法律組成的或存在的實體”，如果其控制利益（由美國運輸部長確定）是由本款上述兩種情況的個人或?qū)嶓w所掌握，這對于擴大該法案的適用范圍，進(jìn)而擴大美國商業(yè)航天的國外市場是有利的。

《外空資源法》還規(guī)定了總統(tǒng)及聯(lián)邦機構(gòu)、政府部門的職責(zé)，包括監(jiān)管和促進(jìn)各方面，并側(cè)重于促進(jìn)。它規(guī)定：“通過適當(dāng)?shù)穆?lián)邦機構(gòu)，總統(tǒng)應(yīng)：①協(xié)助美國公民對外空資源的商業(yè)探索和商業(yè)獲?。虎跒榘l(fā)展經(jīng)濟可行、安全、穩(wěn)定的外空資源商業(yè)探索和商業(yè)獲取產(chǎn)業(yè)，通過與美國的國際義務(wù)相一致的方式減少政府障礙；③通過與美國的國際義務(wù)相一致的方式，在聯(lián)邦政府的授權(quán)和持續(xù)監(jiān)督下，促進(jìn)美國公民參與外空資源商業(yè)探索和商業(yè)回收而免受有害干擾的權(quán)利?！痹摲ū旧硪捕卮倜绹偨y(tǒng)盡快明確各部分的監(jiān)管職責(zé)權(quán)限，它規(guī)定：“本節(jié)通過后180日內(nèi)，總統(tǒng)應(yīng)向國會提交關(guān)于美國公民對外空資源的商業(yè)探索和商業(yè)獲取的報告”，用來說明：“履行美國國際義務(wù)的必要權(quán)限，包括聯(lián)邦政府的授權(quán)和持續(xù)監(jiān)督；和有關(guān)上述活動的聯(lián)邦機構(gòu)的責(zé)任分配建議?！?/p>

未來人機聯(lián)合探索火星設(shè)想圖

這意味著一定時間內(nèi)，白宮必須對在外空資源探索利用問題上各政府部門的權(quán)限進(jìn)行初步的設(shè)計規(guī)劃。同時也意味著，在各部門的管理權(quán)限明確之前，開展行星采礦等外空資源開發(fā)開采活動面臨著諸多不確定性的因素，也就是法律風(fēng)險。換言之，在這種情況下，私人實體對于其開采的外空資源所享有的財產(chǎn)權(quán)利的確定性會因為授權(quán)（例如許可）的不確定性而受到削弱。

該法案的核心部分也是爭議最大的部分，是關(guān)于小行星資源和外空資源的系列權(quán)利的規(guī)定?！氨菊轮袇⑴c小行星資源或外空資源商業(yè)獲取的美國公民，根據(jù)可適用的法律，包括美國的國際義務(wù)，對所獲得的任何小行星資源或外空資源享有權(quán)利，包括占有、擁有、運輸、使用和出售小行星資源或外空資源。”這樣的規(guī)定涉嫌違反1967年《外空條約》的不得據(jù)為己有原則：“外層空間，包括月球與其他天體在內(nèi)，不得由國家通過提出主權(quán)主張，通過使用或占領(lǐng)，或以任何其他方法，據(jù)為己有。”從字面上看，它僅禁止了國家為主體的“據(jù)為己有”，并沒有禁止私人的“據(jù)為己有”。而且，沒有明確提及“外空（自然）資源”是“禁止據(jù)為己有”的對象。因此，從條約字面意思上看，私人實體將外空資源據(jù)為己有是不違反“不得據(jù)為己有”原則的。此外，即便從條約解釋的角度來看，也很難得出明確的結(jié)論。因此，關(guān)于美國的立法是否違反其國際義務(wù)，是一個具有爭議的問題，國際社會的反應(yīng)和討論導(dǎo)向，對于未來可能出現(xiàn)的美國國內(nèi)法院或國際法院、仲裁庭的相關(guān)裁決將產(chǎn)生直接的影響。

該法最后對“美國與外空”的關(guān)系進(jìn)行了闡述。“國會認(rèn)為，本法案的通過不代表美國據(jù)此宣示對任何天體的主權(quán)、主權(quán)或排他性權(quán)利、管轄權(quán)或所有權(quán)?！毙枰⒁獾氖?，它并沒有提及“美國與外空資源”的關(guān)系，沒有明確“天體”是否包括天體上的自然資源，而只是模糊地重申了“不得據(jù)為己有”的國際義務(wù)。這顯然也是基于一定的策略性考慮，為應(yīng)對國際社會可能出現(xiàn)的質(zhì)疑提供“詭辯”的依據(jù)。

2　美國行星采礦（外空資源開發(fā)開采）立法引發(fā)的國際反應(yīng)

2016年，外空資源開發(fā)開采首次成為聯(lián)合國外空委法律小組委員會屆會上討論的熱點，也是首次在聯(lián)合國框架內(nèi)集中探討其相關(guān)法律問題。

本次法律小組屆會，十余個國家的發(fā)言涉及了外空資源開采問題。整體看來，美國雖然在辯論中沒有明顯落于下風(fēng)，但仍承擔(dān)了巨大的政治和輿論壓力，不得不頻頻回應(yīng)和澄清立場。會上的觀點大致可以分為三類：“質(zhì)疑或批判美國立法”、“維護美國立法”和“避開評價美國立法，而直接要求建立相關(guān)國際機制”。

（1）質(zhì)疑或批判美國立法

以俄羅斯、拉美國家為代表，紛紛對“美國單方面頒布國家立法保護從月球或其他天體采集的資源的私有產(chǎn)權(quán)”的做法表示強烈質(zhì)疑。主要理由如下：

1）美國立法可能違反了國際法。一些代表團認(rèn)為，外空資源私有財產(chǎn)權(quán)的存在“無異于是就這些天體提出主權(quán)要求或某些國家將之占為己有”。筆者認(rèn)為，外空資源私有財產(chǎn)權(quán)的存在不能與“國家將外空資源據(jù)為己有”等同起來，除非國家可以通過購買等手段最終獲得外空資源的排他性使用的權(quán)利。而美國的立法恰恰沒有禁止私人向國家出售或轉(zhuǎn)讓其開采的外空資源，這是立法的軟肋。本次法律小組會上，筆者在私下交談中曾詢問美國代表“美國立法是否禁止美國公民向美國政府出售或轉(zhuǎn)讓其開采的外空資源”，但美國代表顧左右而言他，沒有直接答復(fù)。

一些代表團認(rèn)為，美國立法還可能違反了《外空條約》中的為全人類謀福利原則以及“外空是全人類共同遺產(chǎn)”的國際習(xí)慣。筆者認(rèn)為，這兩個觀點的理由均不充分。為全人類為謀福利原則與《外空條約》中的其他原則相比，約束力較弱，更像是一種愿景的表述，其宣示的意義大于其實際的約束力?！跋葋硐鹊谩币呀?jīng)是外空活動中存在的大量實踐，即便有爭議，也只是最終取決于空間技術(shù)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家間利益平衡的變化而已。與其說這是一個法律問題，不如說是一個政治問題。

至于“外空是人類共同遺產(chǎn)”的國際習(xí)慣是否存在，更是存在爭議。首先這體現(xiàn)了拉美等空間發(fā)展中國家的訴求，很難為空間發(fā)達(dá)國家所接受。其次，在聯(lián)合國五大外空公約中，并沒有“外空是人類共同遺產(chǎn)”的表述。《月球協(xié)定》規(guī)定太陽系以內(nèi)的天體和外空是“人類共同遺產(chǎn)”，而《月球協(xié)定》目前只有16個締約國，此外，關(guān)于“人類共同遺產(chǎn)”的法律內(nèi)涵也有不同的理解。因此，辯稱“外空是人類共同遺產(chǎn)”已成為國際習(xí)慣，依據(jù)不足。

此外，俄羅斯指出，在《月球協(xié)定》起草過程中，美國曾在官方立場中表達(dá)了“共享外空遺產(chǎn)”的觀點，但美國此次立法顯然是“對在外空委談判《月球協(xié)定》時和大會通過該協(xié)定時（1979）美國所持談判立場的倒行逆施”。俄羅斯是在暗示美國違反了作為法律一般原則的“禁止反言”原則，從而違反了國際法。禁止反言原則，顧名思義，強調(diào)言行一致，不得出爾反爾。但美國代表對俄羅斯引述的美國曾經(jīng)的官方表述予以否認(rèn)。

墨西哥代表則指出“外空資源的所有權(quán)是不能由國內(nèi)管轄權(quán)來決定的”，從而質(zhì)疑美國立法的正當(dāng)性與合法性。筆者認(rèn)為，這種觀點也值得商榷。這種觀點的法理依據(jù)仍是基于“外空是人類的共同遺產(chǎn)”，如前所述，這并非是國際社會一致的立場。此外，國際法并沒有禁止國內(nèi)法是否可以規(guī)定外空資源的財產(chǎn)權(quán)。國際空間法泰斗鄭斌（Bin Cheng）先生指出，私有財產(chǎn)權(quán)是私法上的概念，而不是國際法上的概念，這種混淆是危險的。一國政府有權(quán)規(guī)定外空資源的歸屬，因為這是國家立法主權(quán)的體現(xiàn)。問題的關(guān)鍵是立法行為本身是否符合其國際義務(wù)。

2）美國立法創(chuàng)造了不好的條約解釋先例。俄羅斯認(rèn)為，美國立法應(yīng)當(dāng)視為是其對《外空條約》“不得據(jù)為己有原則”的官方解釋。國際空間法學(xué)會提交給聯(lián)合國外空委法律小組委員會的立場文件中也表達(dá)了類似的觀點。俄羅斯認(rèn)為，在“不得據(jù)為己有原則是否適用于私人實體和外空資源”尚不明確的情況下，美國的立法將創(chuàng)造“私人將外空資源據(jù)為己有”的先例，這是不能被接受的。

筆者認(rèn)為，隨著這種（實踐）先例的不斷增多，“不得據(jù)為己有原則”就可能被解釋為“不約束私人實體”和“不適用于外空資源”，這對于其他“計劃以國家為主從事，或干脆無能力從事外空資源開發(fā)開采”的國家是不利的。

（2）維護美國立法

針對種種質(zhì)疑，美國代表作出了及時回應(yīng)。其核心觀點如下：

第一，美國立法明確要求私人獲得外空資源財產(chǎn)權(quán)的前提是“必須符合美國的國際義務(wù)”。非政府實體根據(jù)國家立法提出在月球或任何其他天體進(jìn)行資源采集活動的任何授權(quán)申請，都將需要按照美國的國際條約義務(wù)加以審查。

筆者認(rèn)為這是美國代表諸多辯護和解釋中最為有力的一點。因為關(guān)于國際法是否規(guī)定了“一國應(yīng)禁止本國私人實體獲得外空資源財產(chǎn)權(quán)”的國際義務(wù)，仍然是一個開放性的問題。換言之，即便未來會出現(xiàn)類似的國際義務(wù)，也將經(jīng)歷一個漫長的過程。這期間，美國已有充分的時間實現(xiàn)其立法的戰(zhàn)略意圖。這個辯論既是美國兩黨立場協(xié)調(diào)的結(jié)果，同時也體現(xiàn)了美國先進(jìn)的立法技巧，值得借鑒。

第二，關(guān)于特許權(quán)和保護知識產(chǎn)權(quán)的國家立法，對于在探索和利用外空領(lǐng)域調(diào)整國家與其非政府實體之間的關(guān)系起著重要作用，因為沒有實際授權(quán)準(zhǔn)予某一實體采集或利用來自月球或某一天體的資源，所以其本身并不構(gòu)成違反《外空條約》。

筆者認(rèn)為這個觀點比較模糊。這一方面反映了美國立法對于發(fā)展商業(yè)航天國內(nèi)管理機制的迫切需求，另一方面說明這種管理機制的建立還需要一定的時間。問題在于，一旦管理機制理順，“實際授權(quán)”必然發(fā)生，并以“許可”或其他授權(quán)形式存在。因此，這種辯護只是緩兵之計，說服力較弱。

第三，美國立法明確指出：“本法的通過不代表美國據(jù)此宣示對任何天體的主權(quán)、主權(quán)或排他性權(quán)利、管轄權(quán)或所有權(quán)。”

如前所述，該規(guī)定回避了一個核心問題，即“美國政府是否將實際享有外空資源的管轄權(quán)或所有權(quán)”？規(guī)定本身只是對公約義務(wù)的重復(fù)。但法律小組會上沒有國家針對此提出疑問，因此實際上還是起到了緩和國際質(zhì)疑聲音的作用。美國學(xué)者Joanne Gabrynowicz曾指出，這條規(guī)定的法律地位低于其他法條。因為從字面上看來，這只是國會的一種觀點，而且說明立法過程中，國會中對此存在著不同的聲音，有觀點基于美國國家利益出發(fā)，認(rèn)為美國不應(yīng)否認(rèn)，或起碼應(yīng)保留對外空，包括月球和其他天體宣示主權(quán)的權(quán)利。關(guān)于本條的法律地位，筆者曾在法律小組會上向美國代表私下求證，但被否認(rèn)。美國代表認(rèn)為本條和《外空資源法》的其他法律條文具有同等的效力。

第四，美國的立法沒有排斥外空資源探索利用的國際合作。“關(guān)于資源采集和使用的國家立法并不排除今后制定一種多邊方法或機制，但目前來說，這樣一種多邊方法尚不成熟，因為資源采集和利用尚缺乏技術(shù)上的可行性?！?/p>

筆者認(rèn)為，從國際空間政治的角度來看，這個立場很可能是美國政府可以最終接受的底線，即通過一定形式的國際合作來開展外空資源開發(fā)開采活動。這說明美國對于其鼓勵私人實體開展單邊行星采礦等活動可能帶來的國際阻力是有充分預(yù)判的。而認(rèn)可國際合作或國際機制的建立，也是緩和來自拉美等國家壓力的可行策略。

（3）國際機制

一些國家基于多種考慮，避開了對于美國立法是否適當(dāng)或合法的評價，而直接提出國際機制的構(gòu)建。這種觀點以歐洲國家為代表。意大利指出“對于希望從事月球或其他天體資源采集的非政府實體給予其保證，從符合法律確定性的利益來看至關(guān)重要，但某一國家這方面的舉措并不代表所有國家的最終約定，除非整個國際社會達(dá)成一致。”“現(xiàn)行的一些國際機制，例如規(guī)范國際漁業(yè)或海底采礦的體制，可能在這方面具有啟發(fā)意義”。還有國家指出：“需要采取一種多邊方法處理從月球和其他天體采集資源的問題，以確保各國遵守進(jìn)入空間機會平等的原則，以及全人類共享探索和利用外空所帶來的益處”。這兩個觀點都值得中國直接借鑒。

比利時提出，法律小組委員會應(yīng)當(dāng)研究構(gòu)建外空自然資源開發(fā)開采的國際機制，可以重新審視《月球協(xié)定》，考慮構(gòu)建國際機制的可行性。這種觀點雖繞開了對美國立法的直接評價，但可以預(yù)見，任何一種國際機制的構(gòu)建都會對美國的單邊立法和單邊開采行為產(chǎn)生一定的限制。一些國家提出外空自然資源開采應(yīng)當(dāng)通過多邊途徑和國際合作來進(jìn)行。比利時進(jìn)一步建議外空委就相關(guān)問題設(shè)立新議題。最終，法律小組委員會通過了題為“關(guān)于外空資源探索開發(fā)與利用活動潛在法律模式的一般性意見交流”的新議題。

天體及其資源的法律地位問題由來已久，但并未進(jìn)入聯(lián)合國框架內(nèi)討論，美國立法再次引發(fā)國際社會對于相關(guān)法律政策問題的熱議。

21世紀(jì)初，美國、中國均出現(xiàn)了私人或主張行星所有權(quán)或出售月球土地的案例。這一度引發(fā)了國際空間法學(xué)界關(guān)于外空法律地位的討論，但并沒有提出一致的結(jié)論。2014年7月，美國國會審議了《小行星法》草案，雖然沒有通過，但自此引發(fā)了國際社會的關(guān)注。

在2016年聯(lián)合國法律小組委員會屆會召開前，國際上多個動議和平臺已針對相關(guān)問題展開討論。2014年12月舉行的艾琳葛羅薇國際空間法會議（華盛頓）、2015年4月舉行的美國國際法學(xué)會年會（華盛頓）和美國喬治華盛頓大學(xué)空間政策研究所舉行的專題講座（華盛頓）、9月舉行的亞太空間合作組織空間法律政策論壇（北京）、10月舉行的國際宇航聯(lián)大會國際空間法論壇（耶路撒冷）等都對外空資源開發(fā)開采的法律問題和美國立法進(jìn)行了討論。

這期間，國際空間法學(xué)界對于美國的立法大部分持質(zhì)疑或批評的態(tài)度，但也有支持的聲音。法學(xué)界并沒有達(dá)成關(guān)于美國立法是否違反國際法的一致意見，兩派觀點勢均力敵。如前所述，在2016年4月的法律小組委員會屆會上，美國對于其立法進(jìn)行了立場說明，并取得了比較好的效果。雖然目前會上仍有部分反對觀點，如墨西哥、智利為代表的拉美國家，以及俄羅斯，不過其理由并不充分。

美國的私人實體積極推動國際相關(guān)工作組或研究組的建立，試圖營造有利的國際輿論。

為了實現(xiàn)行星采礦等外空資源開采的法律確定性，美國的私人實體（如深空礦業(yè)公司、行星資源公司、世界安全基金會等）一方面積極推動國內(nèi)立法，另一方面，也積極的在國際平臺上造勢，主導(dǎo)或推動相關(guān)研究平臺的建立。影響力比較大的有：2015年在國際宇航聯(lián)設(shè)立的關(guān)于外空自然資源開采的研究項目，主要是論證其技術(shù)可行性和意義；再如2014年在海牙成立的空間資源治理工作組，限20～25名專家，主要由美國私人實體（世界安全基金會、美國深空礦業(yè)公司等）資助，目標(biāo)是在2017年制定出一套可行的國際行為準(zhǔn)則，以保障和推動外空資源開發(fā)利用的發(fā)展。該準(zhǔn)則最終將在2018年提交給外空委法律小組委員會審議。該工作組剛剛開始實質(zhì)性工作，筆者為工作組唯一的中方專家。此外，盧森堡2016年設(shè)立了以開采小行星礦石資源為目的的“外空資源”長期項目，盧森堡代表在法律小組委員屆會上宣布了該項目，并表明項目是開放性的，歡迎各國加入。

3　外空資源開發(fā)開采的法律焦點及發(fā)展趨勢分析

法律焦點

（1）外空的法律性質(zhì)或法律地位問題

外空，包括月球及其他天體，以及外空自然資源是否為“人類共同遺產(chǎn)”或“全球共有”（global commons）？《月球協(xié)定》中的人類共同遺產(chǎn)原則是否已經(jīng)成為了國際習(xí)慣？

（2）不得據(jù)為己有原則的含義和適用性

“私人據(jù)為己有”，即通過“占有、擁有、運輸、使用和出售小行星資源或外空資源”而實現(xiàn)的私人據(jù)為己有，是否違反不得據(jù)為己有原則？私法上的“私人享有外空資源財產(chǎn)權(quán)”與公法上的“私人據(jù)為己有”是什么關(guān)系？美國立法是否形成對該原則的條約解釋？美國、蘇聯(lián)在20世紀(jì)60年代關(guān)于月球土壤樣本的處置實踐是否違反該原則？美國的立法行為是否違反國際法？

（3）為全人類謀福利原則的含義與邊界

私人享有外空資源財產(chǎn)權(quán)是否違反該原則？該原則是否與激勵機制原理相背離？該原則的邊界是什么？

（4）國內(nèi)立法管轄權(quán)的范圍

一國是否有權(quán)通過國內(nèi)法規(guī)定外空自然資源的權(quán)屬？一國是否有權(quán)規(guī)定其開采的外空資源的處置權(quán)？

（5）外空資源開發(fā)開采國際機制的構(gòu)建

這種國際機制與《月球協(xié)定》中的“國際制度”是什么關(guān)系？是否意味著發(fā)達(dá)國家加入《月球協(xié)定》已經(jīng)成為必要？國際機制最終的體現(xiàn)形式是“條約”、“軟法”還是“協(xié)議示范文本”？這種國際機制對于國際空間法、國際法的發(fā)展會產(chǎn)生怎樣的影響？

發(fā)展趨勢分析

1）行星采礦等外空資源開發(fā)開采問題已經(jīng)成為國際空間法、國際空間政治領(lǐng)域的熱點問題。相關(guān)討論正在多個國際平臺同時展開，包括聯(lián)合國。因此，外空資源開發(fā)開采問題也將成為外空外交領(lǐng)域的重大問題。

2）美國的新立法是基于其內(nèi)部發(fā)展商業(yè)航天、推動航天科技創(chuàng)新以及完善航天管理機制的需要，但鑒于外空資源的稀缺性和戰(zhàn)略價值，其立法也必然具有對外的外空博弈的指向和功能。因此，外空資源開發(fā)開采等深空探測技術(shù)、工程、法律政策和戰(zhàn)略意義將越來越受到各國的重視。

3）外空資源開發(fā)開采相關(guān)法律問題之所以能在聯(lián)合國外空委法律小組委員會會議上得到如此關(guān)注，其直接原因固然是美國的立法，而根本原因則在于不斷增長的外空開發(fā)需求和國際法律規(guī)則體系發(fā)展相對滯后之間的矛盾。國際社會，包括國家、國際組織和私人實體，對于開發(fā)開采月球等天體的需求與日俱增，而已有的國際空間法體系并不能對于調(diào)整相關(guān)活動提供明確的指引。

4）目前，國際社會很難得出“美國立法違反國際法”的一致意見。聯(lián)合國平臺內(nèi)，各國在外空資源開發(fā)開采領(lǐng)域的利益博弈才剛剛開始。聯(lián)合國外空委法律小組委員會未來幾年，將針對外空資源開發(fā)開采的法律焦點問題進(jìn)行討論。但在短時間（5～10年）內(nèi)很難達(dá)成一致，各執(zhí)一詞的局面將長期存在。與法律問題相比，關(guān)于構(gòu)建相關(guān)國際機制的討論相對容易開展，也更有可能形成一定階段性的成果。

5）可以預(yù)見，未來討論的核心應(yīng)當(dāng)是“一個可接受的外空資源開發(fā)開采國際機制的構(gòu)建”，而非法律問題本身。因為從優(yōu)先次序上來看，法律問題的解決將是一個長期的過程，而靈活、多樣的國際合作機制的構(gòu)建更為現(xiàn)實可行，也更為緊迫。換言之，多種國際機制的構(gòu)建和實踐，將為未來國際法律框架的構(gòu)建提供直接的參考和依據(jù)。

6）外空資源開發(fā)開采相關(guān)國際空間政治的發(fā)展形勢取決于兩大要素，一是美國立法的執(zhí)行情況，二是國際機制的構(gòu)建情況。美國在短期（1～2年）內(nèi)將致力于構(gòu)建國內(nèi)的監(jiān)管體系和管理機制，明確各部門分工。外空采礦的開展取決于美國監(jiān)管體系的構(gòu)建進(jìn)度。

7）關(guān)于國際機制的構(gòu)建，法律小組自身很難有大的作為，只能是確立諸如開放、合作、互利等一般性的原則，很難構(gòu)建現(xiàn)實可行的國際機制。相比之下，其他國際平臺的研究成果很可能起到示范法的作用。這意味著要重視其他具有較大影響力的平臺，例如國際宇航聯(lián)、海牙工作組等。

8）關(guān)于行星采礦等外空資源開發(fā)開采的技術(shù)、法律、政策和戰(zhàn)略的討論將長期存在?？臻g技術(shù)發(fā)達(dá)國家之間、空間技術(shù)發(fā)達(dá)國家與空間技術(shù)不發(fā)達(dá)國家之間，圍繞外空資源開發(fā)開采的外空博弈也將沿著“利益均衡-打破均衡-利益再均衡”的進(jìn)路長期存在。

9）外空資源開發(fā)開采活動法律體系發(fā)展的趨勢：相對制定新的國際公約而言，更為現(xiàn)實的，是通過國際協(xié)議（雙邊、多邊）來調(diào)整外空資源開發(fā)開采活動。通過國際協(xié)議（合同）靈活安排合作主體在具體合作項目或任務(wù)中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。待形成若干國際實踐之后，從中總結(jié)關(guān)于外空資源開發(fā)開采的一般性原則和共性規(guī)則，用來作為在聯(lián)合國框架下建立國際機制的基礎(chǔ)。國際機制的形成，初步可能以軟法文件為載體，經(jīng)過一定時間的發(fā)展完善，必將作為未來新的條約等國際法制定的基礎(chǔ)。

10）關(guān)于可行性國際機制模式和內(nèi)容，筆者認(rèn)為可圍繞2個維度和3個要素來構(gòu)建。2個維度：目標(biāo)天體和目標(biāo)資源。

根據(jù)不同的目標(biāo)天體，國際機制有3種模式：第一，較大空間內(nèi)的共存合作與競爭，例如對月球的開發(fā)開采。各國可以各自單獨開展開發(fā)開采活動，對于合作的需求雖然存在，但不是必須。對于規(guī)則的需求更多的是對各自月球開發(fā)開采設(shè)施的保護，而非活動的協(xié)調(diào)機制。第二，較小空間內(nèi)的共存合作與競爭，例如對某個小行星的開發(fā)開采。假設(shè)小行星的理想著陸點有限（2～3個），這時就需要一定的協(xié)調(diào)或合作機制，來調(diào)整有意對該小行星進(jìn)行開發(fā)開采活動的國家間關(guān)于著陸權(quán)、開采權(quán)等空間交通關(guān)系。第三，較小空間內(nèi)的排他性競爭，最典型的是小行星的整體捕獲活動。該活動事實上排除了他國的相關(guān)權(quán)益，其違反不得據(jù)為己有原則的嫌疑最大。因此，相關(guān)活動對于國際合作和協(xié)調(diào)機制的需求最強。換言之，國際合作可能是使相關(guān)活動獲得合法性或適當(dāng)性的唯一途徑。

如果目標(biāo)資源不同，國際機制的內(nèi)容也可能不同。第一，水。深空探測中航天員的生命具有最高價值。作為生命必須的水資源，可以考慮對相關(guān)有償共享機制提出更高的要求。例如，在同等的市場條件下，外空水資源的開采國應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮將水轉(zhuǎn)讓給正從事深空探測的航天員的所屬國。第二，稀有礦產(chǎn)，例如鉑金。鑒于其蘊藏的極大經(jīng)濟利益，設(shè)立一定的國際激勵機制是必要的，如賦予開采主體一定程度的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但基于考慮發(fā)展中國家利益的需要，設(shè)計適當(dāng)?shù)墓蚕頇C制也是必要的，否則國際政治利益無法實現(xiàn)均衡，從而不利于外空開發(fā)開采活動的開展。第三，稀有能源，如氦3。對于可能帶來能源革命和社會巨大發(fā)展進(jìn)步的稀有能源，在設(shè)立激勵機制的同時，也應(yīng)考慮一定的強制推廣或強制共享機制。這才是遵守和實現(xiàn)“為全人類謀福利原則”的最好例子。

國際機制的3個要素就是指上述提及的激勵機制、共享機制和合作機制。一個切實可行的外空資源開發(fā)開采機制首先要具備激勵機制，否則空間活動主體，特別是私人實體沒有足夠的動機進(jìn)入該領(lǐng)域。激勵機制是形成任何健康市場的前提。其次，如果缺少適當(dāng)?shù)墓蚕頇C制，外空資源開發(fā)開采將難以得到拉美等發(fā)展中國家的支持，同時宥于“一致通過”原則，在聯(lián)合國框架內(nèi)形成相關(guān)國際機制是不現(xiàn)實的。最后，鑒于外空資源開發(fā)開采的技術(shù)復(fù)雜性、法律不確定性、政治敏感性和戰(zhàn)略重要性，國際合作、國際協(xié)作和國際協(xié)議安排是平衡各種利益、劃分權(quán)利義務(wù)、分割風(fēng)險責(zé)任的最佳途徑，也是避免外空采礦競賽的最有效的方法。

4　關(guān)于中國的對策建議

1）探月及深空探測等相關(guān)部門，應(yīng)盡快組織深入分析美國立法對于中國航天工程開展的利弊。

2）抓緊研究外空資源開發(fā)開采的法律焦點問題，形成中國立場。

3）盡快組織力量研究外空資源開發(fā)開采國際機制的構(gòu)建問題，提出符合中國利益的具體建議，加大對外空外交的投入。

4）確立“技術(shù)-政策-法律”三位一體的航天強國建設(shè)理念，加強對法律政策研究的重視。因為法律政策和戰(zhàn)略分析的結(jié)論，往往可以對技術(shù)研究和項目開展的方向起到?jīng)Q定性的作用。如果法律、政策和戰(zhàn)略不可行，那么技術(shù)可行的意義就會被大大限制。

5）仔細(xì)研究美國等國家加大深空探測投入的真實意圖和戰(zhàn)略意義，在國家空間政策的修訂和制定中，提升深空探測（包括行星采礦）的戰(zhàn)略地位。

Analysis on the Legislation of U.S. Planetary Mining