網(wǎng)絡(luò)支付機(jī)構(gòu)反洗錢監(jiān)管的借鑒與實(shí)踐

賈昌峰

美國反洗錢監(jiān)管的原則及實(shí)踐

美國對第三方支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管較為成熟，兩者均要求通過審批取得執(zhí)照，對第三方支付機(jī)構(gòu)采取審慎的反洗錢監(jiān)管。

美國對第三方支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。美國在1999年頒布的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》中將第三方支付機(jī)構(gòu)認(rèn)定為貨幣轉(zhuǎn)賬企業(yè)或貨幣服務(wù)企業(yè)（MSB），由美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）和財(cái)政部負(fù)責(zé)監(jiān)管，第三方網(wǎng)上支付機(jī)構(gòu)的留存資金需要存放在FDIC的銀行賬戶中，且對用戶賬戶余額有限制要求。

美國《愛國者法案》要求，作為貨幣服務(wù)企業(yè)，第三方支付機(jī)構(gòu)需要在財(cái)政部的金融犯罪執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)（FinCEN）注冊，接受聯(lián)邦政府和州政府的兩級反洗錢監(jiān)管，及時(shí)報(bào)告可疑交易，并完整記錄和保存交易數(shù)據(jù)。美國聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查理事會（FFIEC）作為協(xié)調(diào)銀行業(yè)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，其發(fā)布的《銀行保密法反洗錢法檢查手冊》中也包含針對貨幣服務(wù)業(yè)的反洗錢檢查指南。

FinCEN在2012年10月發(fā)布的《關(guān)于第三方支付機(jī)構(gòu)洗錢風(fēng)險(xiǎn)的公告》中表示，支付機(jī)構(gòu)容易被用于洗錢、身份盜竊和非法交易，從而給支付系統(tǒng)帶來風(fēng)險(xiǎn)，支付機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況可以因客戶結(jié)構(gòu)的不同而存在顯著差異。從事可疑活動(dòng)的支付機(jī)構(gòu)經(jīng)常持有多個(gè)金融機(jī)構(gòu)的賬戶，可以在短時(shí)間內(nèi)從一個(gè)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移資金到另一個(gè)金融機(jī)構(gòu)。支付機(jī)構(gòu)可以被犯罪分子用來掩飾非法或可疑交易，并清洗犯罪所得，其中包括清洗欺詐消費(fèi)者的所得等。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)開展徹底的初次和持續(xù)盡職調(diào)查，如果金融機(jī)構(gòu)知道或有合理理由懷疑支付機(jī)構(gòu)被利用轉(zhuǎn)移非法活動(dòng)產(chǎn)生的資金，應(yīng)及時(shí)提交可疑交易報(bào)告。

FATF對支付機(jī)構(gòu)的

反洗錢監(jiān)管規(guī)定

互聯(lián)網(wǎng)支付機(jī)構(gòu)由于從事資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)，屬于反洗錢金融行動(dòng)特別工作組（簡稱FATF）界定的金融機(jī)構(gòu)范疇。2012年FATF新的《40項(xiàng)建議》首次對“資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)行業(yè)”提出了“注冊或許可”和“反洗錢普遍義務(wù)”的監(jiān)管要求。

注冊與登記。建議14“資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)”，提出各國應(yīng)采取措施，確保本國提供資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)的自然人或法人獲得許可或進(jìn)行注冊，并受到有效系統(tǒng)的監(jiān)測，以符合FATF建議要求的相關(guān)措施要求。各國應(yīng)采取措施確保資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)提供商將其代理商納入自身反洗錢與反恐融資計(jì)劃，并對其合規(guī)情況進(jìn)行監(jiān)測。

與電匯有關(guān)的義務(wù)。建議16“電匯”，指出各國應(yīng)當(dāng)確保金融機(jī)構(gòu)在電匯和處理相關(guān)信息時(shí)，按規(guī)定準(zhǔn)確填寫匯款人及受益人信息，并確保這些信息保留在支付鏈條的每一個(gè)環(huán)節(jié)。在電匯過程中，還應(yīng)按照聯(lián)合國安理會有關(guān)決議中關(guān)于防范、打擊恐怖主義和恐怖主義融資的規(guī)定，采取凍結(jié)措施，禁止與指定個(gè)人和實(shí)體進(jìn)行交易。

客戶盡職調(diào)查措施。根據(jù)建議10“客戶盡職調(diào)查”，各國應(yīng)禁止金融機(jī)構(gòu)保持匿名賬戶或明顯以假名開立的賬戶。金融機(jī)構(gòu)在建立業(yè)務(wù)關(guān)系、進(jìn)行一次性交易、涉嫌洗錢或恐怖融資、懷疑先前所獲客戶身份資料的真實(shí)性或完整性存疑等情形時(shí)應(yīng)采取客戶盡職調(diào)查措施?？刹扇〉目蛻舯M職調(diào)查措施，包括識別客戶身份、識別受益所有人身份、了解交易目的、對業(yè)務(wù)關(guān)系采取持續(xù)的盡職調(diào)查措施等。金融機(jī)構(gòu)若不能按規(guī)定開展客戶盡職調(diào)查措施，則不應(yīng)開立賬戶、開始業(yè)務(wù)關(guān)系、進(jìn)行交易或者應(yīng)當(dāng)終止業(yè)務(wù)關(guān)系，并視情況提交可疑交易報(bào)告。

監(jiān)督和管理。建議26要求對提供資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)的機(jī)構(gòu)受到有效監(jiān)測，以確保符合國家反洗錢和反恐怖融資合規(guī)要求。FATF提出加強(qiáng)客戶盡職調(diào)查，了解賬戶的實(shí)際控制人；加強(qiáng)對異常交易的監(jiān)測；限制賬戶交易金額、頻率、余額等方式來降低互聯(lián)網(wǎng)支付的洗錢風(fēng)險(xiǎn)。

中國網(wǎng)絡(luò)支付機(jī)構(gòu)的

反洗錢監(jiān)管

中國人民銀行2010年頒布的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，將網(wǎng)絡(luò)支付機(jī)構(gòu)定義為，依托公共網(wǎng)絡(luò)在收付款人之間作為中介機(jī)構(gòu)提供貨幣資金轉(zhuǎn)移服務(wù)，包括貨幣匯兌、互聯(lián)網(wǎng)支付、移動(dòng)電話支付、固定電話支付、數(shù)字電視支付等行為的機(jī)構(gòu)。中國人民銀行負(fù)責(zé)第三方支付機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入管理及反洗錢業(yè)務(wù)的日常監(jiān)管，銀監(jiān)會對銀行業(yè)機(jī)構(gòu)與第三方支付機(jī)構(gòu)合作的業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，保監(jiān)會對第三方支付機(jī)構(gòu)的保險(xiǎn)產(chǎn)品準(zhǔn)入和經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)管。2012年人民銀行出臺的《支付機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法》，對支付機(jī)構(gòu)反洗錢的核心義務(wù)的履行、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等予以明確。

與FATF和歐美發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管實(shí)踐相比，我國的網(wǎng)絡(luò)支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管還存在一些問題：一是人民銀行反洗錢監(jiān)管強(qiáng)調(diào)屬地管理，網(wǎng)絡(luò)支付機(jī)構(gòu)一般設(shè)立在北京、上海、深圳等一線地區(qū)，通常不設(shè)立異地分支機(jī)構(gòu)，但其業(yè)務(wù)經(jīng)營和客戶呈現(xiàn)明顯的跨區(qū)域特性，非法人機(jī)構(gòu)總部所在地難以對機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。各地監(jiān)管尺度的不同，也可能導(dǎo)致產(chǎn)生支付行業(yè)向監(jiān)管寬松地區(qū)轉(zhuǎn)移的擠出效應(yīng)。二是我國目前采取分業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管體制，而網(wǎng)絡(luò)支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)創(chuàng)新迅速，不斷向信貸理財(cái)、證券基金、保險(xiǎn)銷售等領(lǐng)域延伸，提供的產(chǎn)品、服務(wù)、渠道沖擊著現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管體制，分業(yè)監(jiān)管不利于對支付機(jī)構(gòu)的行業(yè)創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)的全面監(jiān)管。三是國外的支付機(jī)構(gòu)主要給電商平臺服務(wù)，我國的網(wǎng)絡(luò)支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范疇更廣，監(jiān)管部門難以掌握和有效監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)支付機(jī)構(gòu)的資金流、貨物流、信息流等信息，監(jiān)管難度大。

對中國網(wǎng)絡(luò)支付機(jī)構(gòu)洗錢

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的建議

一是監(jiān)管原則要注重分類監(jiān)管、底線監(jiān)管。注重監(jiān)管實(shí)效，對網(wǎng)絡(luò)支付機(jī)構(gòu)根據(jù)業(yè)務(wù)規(guī)模、產(chǎn)品特點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)控制能力等不同采取差異化監(jiān)管措施。對洗錢風(fēng)險(xiǎn)高、案件頻發(fā)的機(jī)構(gòu)強(qiáng)化監(jiān)管的頻次和力度，對反洗錢合規(guī)工作、風(fēng)險(xiǎn)防控工作較好的機(jī)構(gòu)采取相對弱化的監(jiān)管措施，建立與行業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的監(jiān)管思路。充分把握網(wǎng)絡(luò)支付行業(yè)的整體洗錢風(fēng)險(xiǎn)狀況，對于觸犯監(jiān)管底線的機(jī)構(gòu)采取行政處罰直至吊銷支付業(yè)務(wù)許可證等嚴(yán)厲的監(jiān)管措施，防止網(wǎng)絡(luò)支付行業(yè)成為反洗錢工作的短板。

二是完善法律制度體系。建議出臺網(wǎng)絡(luò)支付機(jī)構(gòu)相關(guān)反洗錢工作指引或最佳實(shí)踐，對網(wǎng)絡(luò)支付機(jī)構(gòu)如何開展客戶盡職調(diào)查、持續(xù)身份識別和重新身份識別、開展異常交易監(jiān)測、相關(guān)案例等進(jìn)行分析和闡述，一方面從制度層面降低網(wǎng)絡(luò)支付機(jī)構(gòu)被利用從事洗錢的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面引導(dǎo)支付機(jī)構(gòu)提高洗錢風(fēng)險(xiǎn)防范的意識和能力。

三是加強(qiáng)監(jiān)管部門的協(xié)同監(jiān)管。監(jiān)管部門間和監(jiān)管部門內(nèi)部應(yīng)強(qiáng)化協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，建立協(xié)同監(jiān)管體系，降低由于信息不對稱造成的風(fēng)險(xiǎn)。一是人民銀行與銀監(jiān)會等部門加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)。建議人民銀行協(xié)調(diào)銀監(jiān)會，對于開展異常交易監(jiān)測需涉及到的賬戶，銀行應(yīng)提供付款人姓名、賬號或卡號等信息，從制度上保障反洗錢可疑交易監(jiān)測工作的順利開展。二是人民銀行加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管協(xié)調(diào)。針對互聯(lián)網(wǎng)支付機(jī)構(gòu)的跨地區(qū)經(jīng)營的特點(diǎn)，通過人民銀行分支機(jī)構(gòu)跨地區(qū)協(xié)作等方式，實(shí)現(xiàn)異地協(xié)同監(jiān)管，降低支付行業(yè)的洗錢風(fēng)險(xiǎn)。

四是建立動(dòng)態(tài)洗錢風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系。集中監(jiān)管資源加強(qiáng)對薄弱環(huán)節(jié)的監(jiān)管。建立動(dòng)態(tài)的洗錢風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管指標(biāo)體系，及時(shí)根據(jù)支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)變化、洗錢風(fēng)險(xiǎn)特征變化進(jìn)行調(diào)整。建議監(jiān)管部門加強(qiáng)對支付機(jī)構(gòu)相關(guān)數(shù)據(jù)流的監(jiān)測工作，進(jìn)一步研究督促支付機(jī)構(gòu)建立與股東或電商平臺間的數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制。為降低網(wǎng)絡(luò)支付機(jī)構(gòu)員工合謀洗錢的風(fēng)險(xiǎn)，加大對支付機(jī)構(gòu)的多層次的反洗錢業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其反洗錢意識；加大對內(nèi)部作案的機(jī)構(gòu)和個(gè)人的監(jiān)督處罰力度，在支付行業(yè)營造依法合規(guī)經(jīng)營的良好氛圍。

五是督促支付機(jī)構(gòu)履行反洗錢核心義務(wù)。完善客戶實(shí)名制的流程和機(jī)制。在與客戶建立業(yè)務(wù)關(guān)系或與其進(jìn)行交易時(shí)，根據(jù)“了解你的客戶”的原則，采取多種手段核實(shí)客戶身份的真實(shí)性，拒絕為非實(shí)名客戶提供服務(wù)。建立基于大數(shù)據(jù)分析動(dòng)態(tài)的可疑交易監(jiān)測模型?；ヂ?lián)網(wǎng)支付機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)揮數(shù)據(jù)管理和信息系統(tǒng)優(yōu)勢，結(jié)合客戶的交易行為和特點(diǎn)，建立一套規(guī)則體系來篩選異常交易，通過數(shù)據(jù)挖掘、分析，得出可疑的賬戶和交易，再對系統(tǒng)篩選的數(shù)據(jù)進(jìn)行人工分析和甄別。妥善保管客戶身份及交易信息。完善相關(guān)系統(tǒng)，按照法規(guī)要求完整及時(shí)保存客戶身份信息和交易數(shù)據(jù)，確保異常交易監(jiān)測和日?？蛻羯矸葑R別能方便獲取相關(guān)數(shù)據(jù)。（作者單位：中國人民銀行南京分行）