新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策

林毅夫

按照新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)的理論，在有效的市場中，政府必須發(fā)揮有為的作用，來克服在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級中的外部性和協(xié)調(diào)的問題。政府的資源是有限的，執(zhí)行能力也是有限的。按照華盛頓共識，新自由主義的看法是政府應(yīng)該把全國的基礎(chǔ)設(shè)施都建設(shè)好，把全國的各種法制、營商環(huán)境都完善好，不應(yīng)該對任何地區(qū)或產(chǎn)業(yè)有偏向。這種想法有一個問題，要把全國的基礎(chǔ)設(shè)施都完善，有那么多資源嗎？如果沒有那么多資源，就必須按毛主席所講的，“傷其十指不如斷其一指”，集中力量把一個區(qū)域搞好，降低其交易費用，這個區(qū)域的經(jīng)濟就能夠快速發(fā)展，然后，星星之火可以燎原，從一點發(fā)展帶動全面發(fā)展，這是個很實事求是的哲學(xué)思想。

按照這種策略使用資源，必須了解應(yīng)該在哪兒建立工業(yè)園，在要建的工業(yè)園中到底要發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)。發(fā)展的產(chǎn)業(yè)應(yīng)該符合比較優(yōu)勢，這種針對特定產(chǎn)業(yè)在特定地區(qū)提供因勢利導(dǎo)的努力就是所謂的產(chǎn)業(yè)政策。從歷史經(jīng)驗來看，我沒有發(fā)現(xiàn)沒有產(chǎn)業(yè)政策而取得成功的國家，當然更多的是實行產(chǎn)業(yè)政策失敗的國家。但是，不能因為實行產(chǎn)業(yè)政策失敗的國家那么多，就叫政府不要有產(chǎn)業(yè)政策了。因為政府要是沒有產(chǎn)業(yè)政策，同樣會造成經(jīng)濟發(fā)展不成功。所以，作為學(xué)者有責任去認識為什么有些產(chǎn)業(yè)政策成功，而絕大多數(shù)的產(chǎn)業(yè)政策失敗，然后，幫助政府提高產(chǎn)業(yè)政策成功的概率。

我發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)產(chǎn)業(yè)政策失敗是因為違反比較優(yōu)勢規(guī)律，這有兩種可能性：發(fā)展中國家違反比較優(yōu)勢規(guī)律，通常是過度趕超，想去直接發(fā)展發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)。發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)政策失敗的原因正好相反，有些產(chǎn)業(yè)已經(jīng)失掉比較優(yōu)勢了，比如農(nóng)業(yè)或是一些加工業(yè)，但是為了維持就業(yè)，政府還給它很多支持。這兩者都是違反比較優(yōu)勢規(guī)律的表現(xiàn)。違反比較優(yōu)勢規(guī)律的結(jié)果會怎么樣？企業(yè)沒有自生能力，就必須使用保護補貼，從而導(dǎo)致兩個結(jié)果：一個是資源錯誤配置，一個是尋租腐敗。在這種狀況下，產(chǎn)業(yè)政策當然會失敗。

產(chǎn)業(yè)政策要成功，從新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)的角度來講，就是要幫助企業(yè)進入一個要素生產(chǎn)成本比較低的行業(yè)，也就是具有比較優(yōu)勢的行業(yè)。但國際上的競爭是總成本的競爭，總成本還包括交易成本。交易成本取決于交通基礎(chǔ)設(shè)施、法制環(huán)境、金融環(huán)境是不是合適。如果不合適，交易成本會特別高。因此，即使這個產(chǎn)業(yè)是符合比較優(yōu)勢規(guī)律的，要素生產(chǎn)成本低，但交易成本太高，總成本也就居高不下，還是沒有競爭力。這樣的產(chǎn)業(yè)稱為具有潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策的目的是什么？就是把那些具有潛在比較優(yōu)勢但因交易成本太高而沒有競爭力的產(chǎn)業(yè)，經(jīng)由政府幫助改善基礎(chǔ)設(shè)施和金融、法制環(huán)境，把交易成本降低。如果能把交易成本降低，這個產(chǎn)業(yè)馬上就能從具有潛在比較優(yōu)勢變成具有競爭優(yōu)勢，這是產(chǎn)業(yè)政策的目的。

中等收入國家的

五大類產(chǎn)業(yè)

對于像中國這樣的中等收入國家，怎樣來界定其潛在比較優(yōu)勢？我把像中國這樣的中等收入國家的產(chǎn)業(yè)分成五大類：

第一類是追趕型產(chǎn)業(yè)。這類產(chǎn)業(yè)跟國際上發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)還有差距。以中國為例，中國是按照聯(lián)合國的標準唯一一個各種產(chǎn)業(yè)部類都齊全的國家。但是，中國在2014年的人均GDP水平是7600美元，美國是53000美元，德國是45000美元，日本是38000美元，韓國是24000美元。這些國家有的行業(yè)我國都有，但是我國相同行業(yè)的勞動生產(chǎn)率水平比較低，代表技術(shù)和附加值水平比較低。我國的產(chǎn)業(yè)實際上還是在追趕的階段。這類產(chǎn)業(yè)就是追趕型產(chǎn)業(yè)。

第二類是領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)。有些產(chǎn)業(yè)發(fā)達國家已經(jīng)失掉比較優(yōu)勢而退出，我們的產(chǎn)業(yè)在國際上已經(jīng)處于領(lǐng)先或接近領(lǐng)先地位，像家電、摩托車等產(chǎn)業(yè)即是。

第三類是退出型產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)過去符合比較優(yōu)勢，現(xiàn)在失去比較優(yōu)勢，需要退出。

第四類是彎道超車型產(chǎn)業(yè)。由于現(xiàn)代科技的特性，有些產(chǎn)業(yè)的新產(chǎn)品、新技術(shù)的研發(fā)周期短，以人力資本投入為主，其代表是互聯(lián)網(wǎng)和移動通信設(shè)備，比如小米手機，半年一年就研發(fā)出來了。它的研發(fā)以人力資本為主，我國具有創(chuàng)新才能的人力資本跟發(fā)達國家其實沒有多大差距，我國跟發(fā)達國家的差異主要是在物質(zhì)資本上；而且，我國有13億人口，具有齊全的產(chǎn)業(yè)類別和廣大的國內(nèi)市場，對這一類型的產(chǎn)業(yè)，我國可以實現(xiàn)彎道超車，跟發(fā)達國家直接去競爭。

第五類是國防安全產(chǎn)業(yè)。這類產(chǎn)業(yè)跟彎道超車型產(chǎn)業(yè)正好相反，資本投入特別大，研發(fā)周期特別長，不符合我國的比較優(yōu)勢，其存在是為了國防安全的需要。

這五大類產(chǎn)業(yè)所需要的產(chǎn)業(yè)政策是不一樣的。對于第一大類，歷史上所有成功的國家在追趕期都有產(chǎn)業(yè)政策，這些產(chǎn)業(yè)政策的一個共同特性就是以要素稟賦結(jié)構(gòu)相似、人均收入水平差距不大、發(fā)展快速的國家的成熟產(chǎn)業(yè)作為追趕的對象。產(chǎn)業(yè)政策基本上是幫助國內(nèi)企業(yè)進入這些作為參照系國家的產(chǎn)業(yè)。反過來講，發(fā)展中國家失敗的產(chǎn)業(yè)政策，都是以人均收入水平差距太大的國家的產(chǎn)業(yè)為追趕的目標。為什么要找一個要素稟賦結(jié)構(gòu)接近、收入水平差距不大的國家的產(chǎn)業(yè)作為參照？因為要素稟賦結(jié)構(gòu)相似、發(fā)展程度差距不大，比較優(yōu)勢也就會相似。這里如果要發(fā)展資源土地密集型產(chǎn)業(yè)，就必須有那種自然資源。而如果是一般制造業(yè)，那么只要看資本跟勞動的比例就可以了，這是第一點。第二點，如果一個國家能夠維持二三十年的快速發(fā)展，那就代表這個國家的產(chǎn)業(yè)基本符合其比較優(yōu)勢，那么，經(jīng)過二三十年的發(fā)展，隨著資本不斷積累，原來符合比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)就要逐漸失掉比較優(yōu)勢，而作為參照系的國家失去的比較優(yōu)勢，正好成為追趕國家的潛在比較優(yōu)勢。

追趕型產(chǎn)業(yè)的兩軌六步法

根據(jù)上述思路，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)提出了“增長甄別和因勢利導(dǎo)”的兩軌六步法，首先甄別什么是具有潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，然后通過因勢利導(dǎo)讓企業(yè)進入具有潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。

第一步，找到那些高速增長、要素稟賦結(jié)構(gòu)相似、人均GDP比國內(nèi)高一倍左右，或在二十年前是同一個水平的國家，看它的成熟的可貿(mào)易產(chǎn)品是什么，那些成熟的可貿(mào)易產(chǎn)品很可能就是這個國家具有潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。這一點非常重要，可以避免兩種錯誤：第一種是政府太冒進，第二種是政府被國內(nèi)的企業(yè)所綁架。因為國內(nèi)企業(yè)有可能為了尋租，就對政府講，這個產(chǎn)業(yè)非常重要，沒有它就沒有現(xiàn)代化，但其實它可能是違反比較優(yōu)勢的。違反比較優(yōu)勢規(guī)律，政府就必須進行大量的保護補貼，即使把它建立起來，那些保護補貼也必須一直存在。所以，要避免這兩種錯誤。

第二步，如果已經(jīng)有了一個具有潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)的列表，那再來看國內(nèi)有沒有一些企業(yè)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了這個機會，進入了這些產(chǎn)業(yè)。如果國內(nèi)已經(jīng)有企業(yè)進入了，照理說，要素生產(chǎn)成本低，競爭力就應(yīng)該強，但為什么在國際上仍不能跟其他國家競爭？一定是因為交易費用太高。在這種狀況下，政府就應(yīng)該分析交易費用高的原因，然后幫助企業(yè)把交易費用降下來。

第三步，如果國內(nèi)沒有企業(yè)進入這些產(chǎn)業(yè)，或是從事出口的企業(yè)很少，那么政府可以通過招商引資把作為參照系的國家的企業(yè)吸引過來。同理，這里要素成本低，國外的企業(yè)會有積極性來，但現(xiàn)在為什么不來？很可能是因為它不知道你這個國家，或是這個國家的交通基礎(chǔ)設(shè)施、營商環(huán)境太差，交易成本太高。在這種情況下，政府要做的就是招商引資，同時改善交通基礎(chǔ)設(shè)施、營商環(huán)境等，把交易費用降下來。另外，也可以在國內(nèi)設(shè)立孵化器來培育這些產(chǎn)業(yè)。

第四步，每個國家都可能有一些特殊的稟賦，這些稟賦可能生產(chǎn)出在市場上有需求的產(chǎn)品。另外，現(xiàn)在的技術(shù)變化太快，有很多技術(shù)、產(chǎn)業(yè)在二十年前根本不存在，如果國內(nèi)的企業(yè)發(fā)現(xiàn)了新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)帶來的機會，并且表現(xiàn)出獲利的能力，在這種狀況下，政府應(yīng)該針對這些產(chǎn)業(yè)幫助企業(yè)把交易成本降下來，讓它能夠發(fā)展得更好。這里最明顯的例子是20世紀80年代印度的信息服務(wù)業(yè)。在此之前是沒有信息服務(wù)業(yè)的，但80年代的時候，印度的一些企業(yè)家發(fā)現(xiàn)可以幫美國的企業(yè)做信息外包，剛開始的時候是用衛(wèi)星通信，所以交易成本很高，后來印度政府發(fā)展光纖通信，交易費用大大下降，印度的信息服務(wù)業(yè)就變成印度最大的、最有競爭力的產(chǎn)業(yè)。

第五步，發(fā)展中國家一般交通基礎(chǔ)設(shè)施和營商環(huán)境不好，如果有能力在全國都改善當然最理想，但實際上，政府的資源有限。在資源有限的約束下，政府可以通過“集中力量辦大事”的方式，設(shè)立工業(yè)園或者經(jīng)濟特區(qū)，集中力量先把工業(yè)園、經(jīng)濟特區(qū)做好，讓具有潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)可以很快地發(fā)展起來，成為具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，并且用這種方式也可以很快形成產(chǎn)業(yè)集群，進一步降低交易費用。

第六步，就是對先行企業(yè)的外部性的補償。外部性補償可以是給予稅收優(yōu)惠：在有資本管制的國家，可以讓先行企業(yè)優(yōu)先得到外匯；在有金融抑制的國家，可以讓先行企業(yè)優(yōu)先得到貸款。這種優(yōu)惠和結(jié)構(gòu)主義的產(chǎn)業(yè)政策的保護補貼有何差異？結(jié)構(gòu)主義的產(chǎn)業(yè)政策想要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)是違反比較優(yōu)勢規(guī)律的，企業(yè)是沒有自生能力的。因為沒有自生能力，即使把它建立起來，還要進行長期保護補貼。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)因勢利導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策所要幫助的企業(yè)是有自生能力的，政策優(yōu)惠只是解決外部性問題，這種優(yōu)惠通常數(shù)額少，而且是一次性或者是短期的。

上述是追趕型產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策。

其他四類產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策

對于國際領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)，政府的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該如何來做？國際領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)的新產(chǎn)品、新技術(shù)必須自己研發(fā)。發(fā)達國家因為所有的產(chǎn)業(yè)技術(shù)都是國際領(lǐng)先的，所以所有的產(chǎn)業(yè)都必須自己研發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)才能獲得技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級。發(fā)達國家的研發(fā)是怎樣做的？研發(fā)是研究（Research）和開發(fā)（Development），研究的產(chǎn)出基本上是公共產(chǎn)品，所以發(fā)達國家的研究很多是由國家扶持的。像美國的國家科學(xué)基金、國家健康研究院，由它們提供資金來支持基礎(chǔ)研究，研究出來的成果屬于公共知識，各個企業(yè)再根據(jù)這些知識去開發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)。我們作為發(fā)展中國家，有些產(chǎn)業(yè)在國際上已經(jīng)處于領(lǐng)先地位了，這些產(chǎn)業(yè)同樣必須有產(chǎn)業(yè)政策的支持。政府要做的是支持與這些產(chǎn)業(yè)新產(chǎn)品、新技術(shù)開發(fā)有關(guān)的基礎(chǔ)研究，來幫助這個產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)更好地開發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)。另外，也可以跟發(fā)達國家一樣，以專利、政府采購等方式來保護知識產(chǎn)權(quán)和幫助企業(yè)迅速擴大新產(chǎn)品生產(chǎn)的規(guī)模。

對于退出型產(chǎn)業(yè)，也就是已經(jīng)不符合比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該怎么退出？除了跟國防安全或者是民生有關(guān)的之外，可以幫助一些有條件的企業(yè)進入到經(jīng)營品牌、產(chǎn)品設(shè)計、市場渠道管理的微笑曲線的兩端；對于絕大多數(shù)的加工企業(yè)，幫助它們轉(zhuǎn)移到海外生產(chǎn)成本比較低的地方，也就是現(xiàn)在常講的“抱團出?！?，幫助接受國筑巢引鳳、招商引資，使這些加工企業(yè)迅速創(chuàng)造第二春，將國內(nèi)的GDP變?yōu)镚NP。另外，對要退出去的工人，可以給予再培訓(xùn)，讓他們有能力轉(zhuǎn)移到其他行業(yè)去。

對于彎道超車型產(chǎn)業(yè)，政府可以通過設(shè)立“夢想小鎮(zhèn)”“孵化基地”把人才引進來，并且引進風險資本，加強知識產(chǎn)權(quán)保護等，以支持大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。

對于國防安全型產(chǎn)業(yè)，因為它違反比較優(yōu)勢規(guī)律，這種產(chǎn)業(yè)只能由財政給予支持，在計劃經(jīng)濟時代，因為趕超的力度太大，所以財政上沒有辦法直接補貼，只能靠扭曲各種價格信號來給予間接性的補貼?，F(xiàn)在國防安全產(chǎn)業(yè)在整個產(chǎn)業(yè)中的比重其實已經(jīng)很小，應(yīng)該由財政直接給予補貼。補貼的方式可以是財政直接撥款支持投資和生產(chǎn)，也可以是政府采購產(chǎn)品。