國有資產(chǎn)充實(shí)全國社會(huì)保障基金的幾點(diǎn)思考

張梅玨

摘要：全國社會(huì)保障基金是國家重要的戰(zhàn)略儲(chǔ)備，它肩負(fù)著化解社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的歷史債務(wù)和應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來的養(yǎng)老支付高峰的重要職責(zé)，是我國社會(huì)保障制度保持良好運(yùn)行的重要保障。然而資金不足將影響其“補(bǔ)窟窿”和“蓄水池”功能的發(fā)揮，所以國有資產(chǎn)充實(shí)全國社會(huì)保障基金勢(shì)在必行。文章在回顧問題的背景后，主要從國有資產(chǎn)充實(shí)全國社會(huì)保障基金的合理性、可行性和操作性三方面探討，并提出幾點(diǎn)思考。

關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)；全國社會(huì)保障基金；合理性；可行性；操作性

一、問題的提出

隨著中國社會(huì)的快速發(fā)展，人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、資源環(huán)境等都在發(fā)生一系列的變化。其中最引人注目的就是“銀發(fā)浪潮”。自我國進(jìn)入老齡化社會(huì)以來，老年人口基數(shù)大、增速快、高齡化、失能化、空巢化的趨勢(shì)就呈現(xiàn)出明顯加快的態(tài)勢(shì)，加之我國未富先老的特殊國情和家庭小型化的結(jié)構(gòu)特征疊加在一起，更加突出了養(yǎng)老問題的尖銳。據(jù)統(tǒng)計(jì)截止2013年年底，我國60周歲及以上人口為20243萬人，占總?cè)丝诘?4.9%，65周歲及以上人口為13161萬人，占總?cè)丝诘?.7%。而2015年2月26日，國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)顯示，2014年年末我國60周歲及以上人口為21242萬人，占總?cè)丝诘谋戎貫?5.5%，65周歲及以上人口為13755萬人，占總?cè)丝诘?0.1%，首次突破10%。一串串?dāng)?shù)據(jù)都昭示著“銀發(fā)洶涌”，澎湃襲來。

在這樣嚴(yán)峻而尷尬的形勢(shì)下，社會(huì)保障基金的收支運(yùn)營以及潛在的資金缺口就變成了各方關(guān)注的焦點(diǎn)。2000年8月肩負(fù)著國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備金重任的“全國社會(huì)保障基金”成立。全國社會(huì)保障基金是國家按照法律和政策規(guī)定建立、運(yùn)營，并用于社會(huì)保障事業(yè)的一種專項(xiàng)基金。它既不同于社會(huì)保險(xiǎn)基金，也不同于其他社會(huì)保障基金，而是在社會(huì)保險(xiǎn)基金和社會(huì)救助基金出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)時(shí)，充當(dāng)補(bǔ)充、調(diào)劑基金的作用。作為中國特色社會(huì)保障制度的重要組成部分，目前，全國社會(huì)保障基金的主要資金來源于中央財(cái)政預(yù)算撥款、國有股減持或轉(zhuǎn)持劃入的資金和股權(quán)資產(chǎn)資金、發(fā)行各類彩票劃撥的一部分資金、投資收益，按規(guī)定比例投資于有固定收益的各類債券和存款、股票、實(shí)業(yè)等，由全國社會(huì)保障基金理事會(huì)負(fù)責(zé)管理運(yùn)營。

由于隱形債務(wù)一直沒有得到徹底的解決，退休和即將退休的老齡人口又與日俱增，“基金缺口”尤其是養(yǎng)老金缺口已經(jīng)被認(rèn)為是我國社會(huì)保障制度改革的“瓶頸”問題。所以為了實(shí)現(xiàn)全國社會(huì)保障基金的“補(bǔ)窟窿”和“蓄水池”功能，壯大和充實(shí)全國社會(huì)保障基金就成為了題中之義。

二、幾點(diǎn)思考

（一）國有資產(chǎn)充實(shí)全國社會(huì)保障基金的合理性

縱觀我國社會(huì)保障制度的發(fā)展歷程，聯(lián)系我國的特殊國情，以及全國社會(huì)保障基金的現(xiàn)實(shí)需要，本人認(rèn)為應(yīng)該持支持態(tài)度。

第一，從定性的角度進(jìn)行分析，利用國有資產(chǎn)充實(shí)全國社會(huì)保障基金是合情合理的?！皣小钡拇_切概念是政府所有，具體哪一級(jí)政府可以是終極所有者，首先是一種政治體制選擇，而非經(jīng)濟(jì)體制選擇。但這一政治體制選擇的結(jié)果對(duì)經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行機(jī)制來說具有根本性的重要含義?！百Y產(chǎn)”是指已經(jīng)界定產(chǎn)權(quán)的資源。因此，“國有資產(chǎn)”就是被界定了產(chǎn)權(quán)的政府資源。根據(jù)我國的憲法精神，國有資產(chǎn)是全國人民的財(cái)產(chǎn)，最終的所有者還是全體人民，只是在具體實(shí)踐中，由獲得授權(quán)的政府代表人民行使權(quán)力，成為國有資產(chǎn)的實(shí)際最終所有者。

第二，從國有資產(chǎn)的積累過程來看，鄒東濤，胡繼曄（2003）提出我國長期實(shí)行的低工資制度使得勞動(dòng)者在得到工資以前已經(jīng)扣除了隱形的社會(huì)保障資金，這部分積累卻并沒有成為社會(huì)保障供款，而是用于投資最終形成了國有資產(chǎn)的一部分。樊綱（2001）也提出正是基于這樣普遍的認(rèn)識(shí)，按照社會(huì)保障支出與資本金利息率的關(guān)系倒算，可以明確一部分國有資產(chǎn)的所有權(quán)歸屬問題，即原來的一部分國有資產(chǎn)應(yīng)從此認(rèn)定為社會(huì)保障基金的資本金，在中國的特定條件下，可以通過將一部分國有資產(chǎn)直接劃撥給社會(huì)保障基金這樣一種產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的辦法實(shí)現(xiàn)。

第三，從國家責(zé)任、國企性質(zhì)來分析，袁鐸珍（2014）指出社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)制成本沒有得到及時(shí)的處理，隱形債務(wù)問題越演越烈，作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，國家理應(yīng)承擔(dān)起對(duì)社會(huì)保障隱形債務(wù)進(jìn)行彌補(bǔ)的義務(wù)；國有企業(yè)身上有明顯的公有制標(biāo)簽，其利潤應(yīng)為全民所有，所以其有理由為國家分擔(dān)；國有企業(yè)憑借獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，占據(jù)主導(dǎo)地位，其能夠創(chuàng)造巨額的利潤與社會(huì)保障的資本金的積累有著極大的關(guān)系，所以其“還利于民”也是職責(zé)所在。

第四，從國有資產(chǎn)的優(yōu)越性和全國社會(huì)保障基金的定位來看，國有資產(chǎn)規(guī)模龐大，相比財(cái)政撥款，利用部分國有資產(chǎn)對(duì)基金進(jìn)行補(bǔ)充可行性更高，另外全國社會(huì)保障基金——國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備金的定位，要解決隱形債務(wù)和應(yīng)對(duì)未來人口老齡化高峰期就必須依靠這部分國有資產(chǎn)。

（二）國有資產(chǎn)充實(shí)全國社會(huì)保障基金的可行性

理論上，國有資產(chǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金有足夠的支撐，實(shí)踐方面也是可行的。

第一，部分國有資產(chǎn)充實(shí)全國社會(huì)保障基金，就是對(duì)這一部分資產(chǎn)進(jìn)行劃撥，產(chǎn)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)移。這一過程必將由國家政府主導(dǎo)，社會(huì)主義國家的優(yōu)越性使我們可以集中力量辦大事，因此一旦確定要進(jìn)行部分國有資產(chǎn)的劃撥，那么政府一定會(huì)出臺(tái)相關(guān)政策和實(shí)施辦法，對(duì)其劃撥的資格、程序以及以后的運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)制，確保社會(huì)保障基金發(fā)揮最大效用。

第二，國有資產(chǎn)充實(shí)全國社會(huì)保障基金的方式也可以是多種的，絕不僅僅是國有股的減持、上市公司的股權(quán)流通、變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)。充實(shí)全國社會(huì)保障基金，“減持”是必要的，但是國有股的流通問題歸根結(jié)底還是為了解決產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移問題，所以眼界絕對(duì)不能局限，關(guān)注的焦點(diǎn)也絕對(duì)不能模糊。

第三，任何改革事業(yè)都不是一帆風(fēng)順的。以國有股為例來闡述，其“減持”到“轉(zhuǎn)持”的過程可謂一波多折，轟轟烈烈。

2000年6月，在首次減持工作失敗后，政府進(jìn)行了更加深刻的思考，同時(shí)也不斷尋求機(jī)會(huì)為新一輪預(yù)熱。2000年6月，財(cái)政部部長項(xiàng)懷誠指出，中國政府計(jì)劃適時(shí)開拓社會(huì)保障制度新的融資渠道，包括把一部分國有資產(chǎn)變現(xiàn)用于社會(huì)保障。2000年10月9日，國務(wù)院體改辦有關(guān)人士表示，國家減持國有股有5種途徑，包括國有股配售、國有股回購、縮股流通、拍賣、股權(quán)轉(zhuǎn)債券。2000年8月和2001年初，由于市場(chǎng)傳言國有股減持即將實(shí)施，引起股市兩次大跌。而2001年2月底，市場(chǎng)又因傳言減持以凈資產(chǎn)為定價(jià)依據(jù)而一路攀升。2001年4月26日，項(xiàng)懷誠在京指出，“國有股減持的數(shù)量不會(huì)很大”。

2001年6月12日，國務(wù)院頒布《減持國有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》，其中第五條規(guī)定凡國家擁有股份的股份有限公司（包括在境外上市的公司）在首次發(fā)行和增發(fā)股票時(shí)，要按融資額的10%出售國有股，將收入劃入全國社會(huì)保障基金。國有股存量出售收入全部上繳全國社會(huì)保障基金。然而減持辦法的實(shí)施并沒有像預(yù)期的那樣帶來利好，反而股市大幅下跌，“市場(chǎng)”反胃過于劇烈。在巨大的沖擊下，2001年10月22日，證監(jiān)會(huì)緊急叫?！稌盒修k法》的第五條規(guī)定。

此后進(jìn)行了差不多一年的減持具體操作方案的嘗試，引起了股市劇烈的震動(dòng)，深、滬股市再次陷入長期低迷不振。2002年6月23日，國務(wù)院決定，除企業(yè)海外發(fā)行上市，對(duì)國內(nèi)上市公司停止執(zhí)行《減持國有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》中關(guān)于利用證券市場(chǎng)“減持”國有股的規(guī)定，并不再出臺(tái)具體實(shí)施辦法。自此，全國社會(huì)保障基金通過證券市場(chǎng)減持獲得資金來源中，就少了國內(nèi)證券市場(chǎng)減持部分，而海外股票減持仍然可行。

雖然國有股減持停擺，但進(jìn)一步的研究沒有停擺。2005年，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)向國務(wù)院提交了啟動(dòng)劃轉(zhuǎn)的建議，并提出將國有股境外減持改為轉(zhuǎn)持的主張，2005年7月國務(wù)院批準(zhǔn)了這一政策。2009年6月19日，國務(wù)院出臺(tái)《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國有股充實(shí)全國社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》。該辦法指出，在境內(nèi)證券市場(chǎng)實(shí)施國有股轉(zhuǎn)持政策。

由此就可以看出，國有資產(chǎn)充實(shí)全國社會(huì)保障基金必將是一場(chǎng)持久戰(zhàn)，如果僅僅因?yàn)橐粫r(shí)的不適就否定其可行性，那么改革事業(yè)就會(huì)裹足不前。必須相繼行事，擇善而從。

（三）國有資產(chǎn)充實(shí)全國社會(huì)保障基金的現(xiàn)實(shí)操作性

具體到操作層面仍然有許多問題值得探討。

第一，國有資產(chǎn)劃撥到底應(yīng)該劃撥哪部分國有資產(chǎn)，是中央的還是地方的？劃撥是全國“上下一盤棋”還是各地相繼而擇？根據(jù)“公開、公平、公正”的原則，劃撥的國有資產(chǎn)應(yīng)該中央和地方的都涉及，只是考慮到情況的差異性與劃撥資產(chǎn)的規(guī)模，所以進(jìn)行中央與地方兩級(jí)分級(jí)劃撥，堅(jiān)持總劃撥規(guī)模與總?cè)笨谙鄬?duì)應(yīng)的原則進(jìn)行。

第二，要鼓勵(lì)試點(diǎn)，鼓勵(lì)創(chuàng)新，總結(jié)有益經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣。我國的很多改革創(chuàng)新都是通過試點(diǎn)成功然后推廣至全國的，如今國有資產(chǎn)的劃撥也不例外。2015年3月7日，山東省人民政府出臺(tái)《省屬企業(yè)國有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金方案》，規(guī)定省屬企業(yè)國有資本（指國家資本及其享有的所有者權(quán)益）劃轉(zhuǎn)充實(shí)省社會(huì)保障基金的企業(yè)范圍為省屬國有企業(yè)，包括省國資委履行出資人職責(zé)的企業(yè)（省管企業(yè)）和省直有關(guān)部門、單位管理的企業(yè)（部門管理企業(yè)），即為省屬471戶國有企業(yè)30%的國有資本（包括國有控股參股企業(yè)中的國有資本）劃轉(zhuǎn)充實(shí)省社會(huì)保障基金。目前，18家省管企業(yè)30%國有資本已經(jīng)完成劃轉(zhuǎn)，共計(jì)181億元，而下一步，453戶部門管理企業(yè)也將納入國資監(jiān)管，清產(chǎn)核資已經(jīng)開始，劃轉(zhuǎn)工作即將啟動(dòng)。

第三，既不應(yīng)把國有股減持或轉(zhuǎn)持作為充實(shí)全國社會(huì)保障基金的唯一途徑，也不應(yīng)把充實(shí)全國社會(huì)保障基金作為國有資產(chǎn)改革的主要目標(biāo)。從之前的實(shí)踐不難看出，以國有股減持的方式來充實(shí)社會(huì)保障基金是不妥的，一方面減持收入與基金缺口不匹配，另一方面急于變現(xiàn)難脫“圈錢”的嫌疑，容易引起市場(chǎng)的震蕩，同時(shí)“國有股能否賣個(gè)好價(jià)錢”也成為了衡量優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)。而現(xiàn)在推行的轉(zhuǎn)持就相對(duì)簡單靈活多了，優(yōu)勢(shì)也更加明顯，只是轉(zhuǎn)持后的這部分資產(chǎn)的投資運(yùn)營就更值得關(guān)注，如何相繼而擇是個(gè)技術(shù)活。

第四，應(yīng)該有一個(gè)合理的過渡期。不同的方式都有其一定的周期，不應(yīng)操之過急，防止資產(chǎn)的價(jià)值被低估而造成不必要的損失從而導(dǎo)致社會(huì)保障基金的再次資金不足。資本市場(chǎng)的容量也是有限的，大量資產(chǎn)的涌入必將導(dǎo)致市場(chǎng)的崩潰。即使是產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，也需要等待時(shí)機(jī)條件成熟，尤其是想獲得這部分收益，就更加需要規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，尋找合適的機(jī)會(huì)。就像社會(huì)保障基金的缺口不是一天形成的一樣，填補(bǔ)缺口也不可能在短期實(shí)現(xiàn)，所以我們應(yīng)該有心理準(zhǔn)備，經(jīng)歷一個(gè)漸進(jìn)的過程，保證平穩(wěn)過渡。

第五，無論采用何種方式進(jìn)行充實(shí)，統(tǒng)籌仍是必要條件。俗話說條條大路通羅馬，在現(xiàn)今這樣復(fù)雜多變的市場(chǎng)環(huán)境下，任何方式都存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，因此多元化的籌資和投資方式才是有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的方法。但全國社會(huì)保障基金作為戰(zhàn)略儲(chǔ)備金，是一種長期需要，如果不能合理規(guī)劃，找到契合點(diǎn)，那么最后就會(huì)形成一盤散沙的局面，全國社會(huì)保障基金也不可能實(shí)現(xiàn)其使命。所以完善社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)全國社會(huì)保障基金的統(tǒng)籌是重中之重。

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（作者單位：武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心）