監(jiān)管機(jī)構(gòu)綜合管理體系實(shí)施中的潛在困難與應(yīng)對(duì)策略

程建秀，封 祎，付 杰，曾 超，欒海燕

（環(huán)境保護(hù)部核與輻射安全中心，北京 100082）

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監(jiān)管機(jī)構(gòu)綜合管理體系實(shí)施中的潛在困難與應(yīng)對(duì)策略

程建秀，封 祎，付 杰，曾 超，欒海燕*

（環(huán)境保護(hù)部核與輻射安全中心，北京 100082）

摘要：依據(jù)國際原子能機(jī)構(gòu)安全標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)中國核與輻射安全監(jiān)管綜合評(píng)估的建議，國家核安全局組織編制和發(fā)布了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的綜合管理體系手冊(cè)。作為該項(xiàng)工作的主要參與者，作者結(jié)合核與輻射安全監(jiān)管系統(tǒng)管理體系的現(xiàn)狀，從如何確保綜合管理體系有效實(shí)施的角度，分析了當(dāng)前所面臨的潛在困難和挑戰(zhàn)，并提出一些建議供參考。

關(guān)鍵詞：核與輻射安全；監(jiān)管機(jī)構(gòu)；綜合管理體系

國際原子能機(jī)構(gòu)（International Atomic Energy Agency，簡(jiǎn)稱IAEA）安全標(biāo)準(zhǔn)《設(shè)施和活動(dòng)的管理體系》GS - R -3要求，核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)建立、執(zhí)行、評(píng)估和改進(jìn)自身的管理體系，該管理體系應(yīng)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的安全目標(biāo)一致，并能促進(jìn)這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。國際原子能機(jī)構(gòu)的核與輻射安全監(jiān)管綜合評(píng)估（Integrated Regulatory Review Service，簡(jiǎn)稱IRRS）時(shí)，評(píng)估報(bào)告中也提出國家核安全局應(yīng)建立并實(shí)施符合國際原子能機(jī)構(gòu)安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的綜合管理體系。

依據(jù)國際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)并不斷完善核安全監(jiān)管部門的綜合管理體系，也是國家核安全局自身發(fā)展的客觀需要。在過去30年的發(fā)展進(jìn)程中，國家核安全局逐步形成了一套較為完整的監(jiān)管理念、思路、方法和經(jīng)驗(yàn)，它們共同構(gòu)成了監(jiān)管部門的綜合管理體系。隨著標(biāo)準(zhǔn)要求的不斷提升、監(jiān)管實(shí)踐的不斷積累和內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境的不斷變化，有必要對(duì)已有的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)地梳理、歸納和總結(jié)，進(jìn)一步改進(jìn)完善管理機(jī)制和管理手段，以應(yīng)對(duì)各種變化所帶來的挑戰(zhàn)。

當(dāng)前，國家核安全局正積極推進(jìn)監(jiān)管體系現(xiàn)代化和監(jiān)管能力現(xiàn)代化建設(shè)，用“四梁八柱”構(gòu)建中國的核與輻射安全監(jiān)管大廈。依據(jù)國際原子能機(jī)構(gòu)最新安全標(biāo)準(zhǔn)和國際核能界良好實(shí)踐，改進(jìn)完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)的綜合管理體系，創(chuàng)新管理理念和方法，優(yōu)化管理過程，促進(jìn)全員參與和持續(xù)改進(jìn)，為兩個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)提供全方位支持。

1 監(jiān)管機(jī)構(gòu)綜合管理體系頂層設(shè)計(jì)的總體思路

鑒于國家核安全局的管理體系已客觀存在而且運(yùn)行多年，在綜合管理體系策劃和手冊(cè)編制時(shí)，既要契合國家核安全局現(xiàn)有的規(guī)章制度和運(yùn)作機(jī)制，又要查遺補(bǔ)漏，對(duì)管理體系進(jìn)行改進(jìn)和完善；既要邏輯清晰、要求明確，便于理解和實(shí)施，又要突出重點(diǎn)，對(duì)細(xì)節(jié)和流程進(jìn)行提煉和升華；既要在監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)整體策劃，協(xié)同運(yùn)作，又要保持各單位管理體系的協(xié)調(diào)一致和相對(duì)獨(dú)立。

體系策劃和手冊(cè)編制綜合考慮了安全、健康、環(huán)境、安保、質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)等相關(guān)要素，確保國家核安全局在監(jiān)管活動(dòng)實(shí)施中，始終將核安全放在最重要的地位。它覆蓋了國家核安全局所有的核安全監(jiān)管職能和管理體系所有相關(guān)活動(dòng)；還覆蓋了核安全監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)的所有相關(guān)部門/單位及其工作人員，包括總部機(jī)關(guān)、6個(gè)地區(qū)監(jiān)督站、1個(gè)直屬單位和1個(gè)掛牌技術(shù)支持單位。

在體系策劃和手冊(cè)編制時(shí)，充分應(yīng)用了國際原子能機(jī)構(gòu)安全標(biāo)準(zhǔn)所倡導(dǎo)的“過程方法”。即任何一項(xiàng)工作都是一個(gè)可以策劃、實(shí)施、評(píng)價(jià)并持續(xù)改進(jìn)的過程；綜合管理體系是由一組相互關(guān)聯(lián)的過程網(wǎng)絡(luò)組成，各過程之間存在內(nèi)在的邏輯和聯(lián)系；通過識(shí)別過程、控制過程、評(píng)價(jià)過程的結(jié)果，并利用所獲得的信息和經(jīng)驗(yàn)反饋來改進(jìn)過程，使管理體系得以不斷的改進(jìn)、完善。

手冊(cè)盡可能完整、準(zhǔn)確、精煉地描述國家核安全局的綜合管理體系，包括組織政策、目標(biāo)與規(guī)劃，組織機(jī)構(gòu)和管理責(zé)任，核安全文化建設(shè)，履行監(jiān)管職責(zé)所需的資源及管理，管理體系重要過程的主要工作內(nèi)容與要求，以及為實(shí)現(xiàn)體系的持續(xù)改進(jìn)所采取的措施等。能夠?yàn)楸O(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)所有工作人員提供明確的工作標(biāo)準(zhǔn)和工作依據(jù)，有利于進(jìn)一步改進(jìn)監(jiān)管活動(dòng)的工作質(zhì)量，提升核安全監(jiān)管的權(quán)威性和有效性，持續(xù)完善中國的核與輻射安全監(jiān)管體系。

綜合管理體系手冊(cè)可實(shí)現(xiàn)下述三大功能。

（1）組織文化手冊(cè)：對(duì)核與輻射安全監(jiān)管體系做一個(gè)全景描述：國家核安全局是怎樣的機(jī)構(gòu)，正在做什么，將要做什么，國家核安全局的使命、愿景、核心價(jià)值觀和目標(biāo)是什么。以便在整個(gè)監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)凝聚精神，達(dá)成共識(shí)。

（2）員工工作手冊(cè)和新員工培訓(xùn)教材：對(duì)核與輻射安全監(jiān)管工作和監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部綜合管理工作進(jìn)行全面梳理，為管理活動(dòng)和技術(shù)活動(dòng)的具體實(shí)施提供線路圖和工作指導(dǎo)：國家核安全局應(yīng)該做什么，誰來做，怎么做。使活動(dòng)的策劃、管理、實(shí)施、評(píng)價(jià)和改進(jìn)更加系統(tǒng)、科學(xué)、規(guī)范、有效。

（3）對(duì)外宣傳材料：作為一個(gè)宣傳和溝通工具，向國際同行和關(guān)注中國核與輻射安全監(jiān)管的人士全面展示：國家核安全局為確保核與輻射安全所做的管理承諾和努力。樹立中國核安全監(jiān)管者的品牌與形象，增加國際社會(huì)和公眾對(duì)中國核安全監(jiān)管的信心和信任，同時(shí)也為認(rèn)真履行管理承諾提供外部監(jiān)督和推動(dòng)力。

2 監(jiān)管機(jī)構(gòu)綜合管理體系的主體框架

監(jiān)管機(jī)構(gòu)綜合管理體系的主體框架按照GS -R -3的要求，分4部分展開。

（1）管理責(zé)任

為實(shí)現(xiàn)組織的使命、愿景和核心價(jià)值，國家核安全局發(fā)布核與輻射安全政策、安全目標(biāo)及管理承諾，制定組織戰(zhàn)略和規(guī)劃，明確組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)，倡導(dǎo)核安全文化，關(guān)注利益相關(guān)方的需要；負(fù)責(zé)管理體系的策劃、建立和實(shí)施；提供所需資源；定期評(píng)估，自我完善。

（2）支持與保障

充足的資源及其有效管理能為管理體系的執(zhí)行、維護(hù)和改進(jìn)提供強(qiáng)力支持與保障，能強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，持續(xù)提高利益相關(guān)方的滿意度。這些資源包括基礎(chǔ)設(shè)施和工作環(huán)境、人力資源、信息和知識(shí)、科技研發(fā)、財(cái)政資源、供方和技術(shù)支持單位、國際合作等。對(duì)各類資源進(jìn)行適當(dāng)策劃，保證提供監(jiān)管活動(dòng)實(shí)施所必需的資源，提升監(jiān)管能力。

（3）過程實(shí)施

實(shí)施過程管理，對(duì)通用管理過程和核心工作過程進(jìn)行策劃、實(shí)施、控制和協(xié)調(diào)，確保各項(xiàng)工作的質(zhì)量和有效性。對(duì)過程中相互聯(lián)系的活動(dòng)制定程序，規(guī)定活動(dòng)如何在不同部門間過渡、銜接并最終完成，避免重疊、沖突或遺漏。

通用管理過程涉及文件管理、記錄控制、采購控制、溝通與信息公開、組織變更管理，核心工作過程包括法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)及政策規(guī)劃的制修訂、核與輻射安全審評(píng)和許可、核與輻射安全監(jiān)督與執(zhí)法、核與輻射建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)、核與輻射事故應(yīng)急和輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)、核與輻射安全重要人員資質(zhì)管理等。

（4）評(píng)價(jià)與改進(jìn)

通過各級(jí)管理層自我評(píng)價(jià)、內(nèi)外部獨(dú)立評(píng)價(jià)和經(jīng)驗(yàn)反饋，建立綜合管理體系的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)系統(tǒng)和自我完善機(jī)制，構(gòu)建學(xué)習(xí)型組織，及時(shí)識(shí)別管理體系存在的問題和不足，實(shí)現(xiàn)持續(xù)改進(jìn)。

2. 1 核與輻射安全監(jiān)管綜合管理體系建設(shè)的主要工作

我國核安全監(jiān)管當(dāng)局依據(jù)國內(nèi)法律法規(guī)，并參照國際通行實(shí)踐，建立了與國際原子能機(jī)構(gòu)GS -R -3、GS -R -1等相關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)相一致的核與輻射安全監(jiān)管綜合管理體系。

核與輻射安全監(jiān)管綜合管理體系建設(shè)的主要工作內(nèi)容包括。

制定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的愿景、使命、目標(biāo)和規(guī)劃；

倡導(dǎo)和培育核安全文化；

測(cè)評(píng)利益相關(guān)方的滿意度；

對(duì)每個(gè)活動(dòng)或過程設(shè)定責(zé)任和權(quán)限；

對(duì)管理體系現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)價(jià)；

制定管理體系的文件結(jié)構(gòu)；

確定和描述監(jiān)管活動(dòng)設(shè)計(jì)的所有基本過程；

制定和實(shí)施管理程序和工作程序；

開展管理體系的自我評(píng)價(jià)和獨(dú)立評(píng)價(jià)。

該體系體現(xiàn)“過程方法”，落實(shí)監(jiān)管理念，倡導(dǎo)核安全文化，優(yōu)化資源，并為監(jiān)管當(dāng)局全面履行核與輻射安全監(jiān)管職責(zé)、高質(zhì)量完成監(jiān)管活動(dòng)、提高監(jiān)管有效性和權(quán)威性、完成監(jiān)管使命提供方法和工具。核與輻射安全監(jiān)管綜合管理體系的構(gòu)建模型，如圖1所示。

圖1 核與輻射安全監(jiān)管綜合管理體系構(gòu)建模型示意圖Fig. 1 IMS model for nuclear and radiation safety regulation

除此之外，我國核安全監(jiān)管當(dāng)局各部門和單位利用“過程方法”，對(duì)其負(fù)責(zé)的工作進(jìn)行分析，確定每一過程的輸入、輸出、需投入的資源和開展的活動(dòng)，并對(duì)各環(huán)節(jié)有效實(shí)施管理控制。同時(shí)，識(shí)別不同過程之間的聯(lián)系和相互作用，將綜合管理體系的各項(xiàng)活動(dòng)劃分為一組相互關(guān)聯(lián)的過程網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行策劃和管理，以便更有效、高效地達(dá)到預(yù)期結(jié)果。對(duì)特定過程的管理控制流程如圖2所示。

圖2 對(duì)特定過程的管理控制流程示意圖Fig. 2 Flow chart of specific process control

3 綜合管理體系實(shí)施中的潛在困難和應(yīng)對(duì)策略

3. 1 配套文件的制修訂及與管理體系手冊(cè)的對(duì)接

綜合管理手冊(cè)在實(shí)施過程中需要配套文件的支持。總部、地區(qū)監(jiān)督站和技術(shù)支持單位目前已制定和實(shí)施千余份行政管理程序、業(yè)務(wù)管理程序和技術(shù)管理大綱/手冊(cè)，在很多方面能滿足手冊(cè)的要求，但也存在一些問題需要改進(jìn)。綜合管理手冊(cè)中對(duì)應(yīng)的文件結(jié)構(gòu)如圖3所示。

圖3 核與輻射安全監(jiān)管綜合管理體系文件結(jié)構(gòu)Fig. 3 Structure for IMS documents

總部現(xiàn)有行政管理程序和業(yè)務(wù)管理程序，較為完備且細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)，但存在缺項(xiàng)，需要補(bǔ)遺，并按手冊(cè)要求對(duì)部分程序的內(nèi)容進(jìn)行整合和完善。宜進(jìn)一步理順項(xiàng)目管理和專業(yè)化管理的關(guān)系，在項(xiàng)目官員和特定領(lǐng)域?qū)谌酥g能充分銜接、溝通和協(xié)調(diào)，避免接口的交叉或重疊。

地區(qū)監(jiān)督站在核設(shè)施/核活動(dòng)安全監(jiān)督方面有著較為完整的技術(shù)管理大綱，可將其提煉完善后上升為總部的針對(duì)某一類設(shè)施/活動(dòng)的通用技術(shù)管理大綱。通用技術(shù)管理大綱（包括安全審評(píng)和安全監(jiān)督）重點(diǎn)關(guān)注技術(shù)方面，對(duì)適用法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)要求的要點(diǎn)進(jìn)行梳理和整合，可確保總部、地區(qū)監(jiān)督站和技術(shù)支持單位之間以及不同監(jiān)管項(xiàng)目之間工作實(shí)施的規(guī)范性和一致性，有效避免重要要素或要求的遺漏。對(duì)各類核設(shè)施和核活動(dòng)的安全審評(píng)大綱以及某些核設(shè)施/核活動(dòng)的安全監(jiān)督大綱尚在開發(fā)過程中。

針對(duì)不同類型核設(shè)施及其所處的不同階段，地區(qū)監(jiān)督站/技術(shù)支持單位可在通用技術(shù)管理大綱的基礎(chǔ)上，制定和實(shí)施特定設(shè)施、特定階段的安全審評(píng)大綱和安全監(jiān)督大綱，并有一整套實(shí)施程序或作業(yè)指導(dǎo)書加以支持。

管理體系手冊(cè)直接引用的配套文件需要在現(xiàn)有文件的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合、補(bǔ)充或完善?？衫每偛?、地區(qū)監(jiān)督站、技術(shù)支持單位的各自優(yōu)勢(shì)分工編制，統(tǒng)一審核與協(xié)調(diào)，保證上下游文件以及有平行接口關(guān)系的文件能協(xié)調(diào)、自洽。

地區(qū)監(jiān)督站和技術(shù)支持單位可直接采用并執(zhí)行總部的綜合管理體系手冊(cè)及配套文件，也可結(jié)合本部門和單位的實(shí)際情況，制定內(nèi)部的管理手冊(cè)和配套文件，但應(yīng)保證與總部手冊(cè)和配套文件之間有效對(duì)接和自洽。

我國核安全局的內(nèi)部接口主要由3個(gè)核與輻射安全監(jiān)管業(yè)務(wù)司、國際合作司及其他職能司在各自的職責(zé)范圍內(nèi)分別承擔(dān)。而對(duì)各外部接口的日常聯(lián)絡(luò)、管理和協(xié)調(diào)主要由3個(gè)核與輻射安全監(jiān)管業(yè)務(wù)司、國際合作司及其他職能司、核與輻射安全地區(qū)監(jiān)督站、技術(shù)支持單位在各自的職責(zé)范圍內(nèi)分別承擔(dān)，如圖4所示。

圖4 核安全監(jiān)管部門主要外部接口示意圖Fig. 4 Major external interface between different departments inside NNSA

3. 2 對(duì)監(jiān)管系統(tǒng)各類文檔資料的統(tǒng)一規(guī)范管理

總部、地區(qū)監(jiān)督站和技術(shù)支持單位都有各自的文檔資料管理制度，他們相對(duì)獨(dú)立有效運(yùn)作，為核與輻射安全監(jiān)管做到有章可循、有據(jù)可查發(fā)揮了重要作用。綜合管理手冊(cè)對(duì)監(jiān)管系統(tǒng)所涉及的各類文檔資料進(jìn)行了梳理和分類，并在文件和記錄編碼、文檔分類分級(jí)管理等方面提出了明確要求，旨在識(shí)別重要的監(jiān)管文檔資料，并對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)、規(guī)范、持續(xù)地收集、整理、歸檔和管理。這不僅是為了滿足文檔記錄管理的要求，也能更易于檢索和使用整個(gè)監(jiān)管系統(tǒng)的知識(shí)和信息資源，并為未來的信息化建設(shè)和大數(shù)據(jù)應(yīng)用打下良好基礎(chǔ)。

在文檔記錄編碼方面，綜合管理手冊(cè)在現(xiàn)行實(shí)踐的基礎(chǔ)上，描述了3類編碼方法：國家核安全局對(duì)外發(fā)布的核安全法規(guī)、導(dǎo)則、技術(shù)文件及機(jī)構(gòu)刊代碼；以環(huán)境保護(hù)部、國家核安全局、核安全業(yè)務(wù)司等名義對(duì)外發(fā)文的發(fā)文號(hào)；監(jiān)管系統(tǒng)綜合管理體系內(nèi)部產(chǎn)生和使用的各類文件記錄，如圖5所示。

圖5 核安全代碼編碼方法Fig. 5 Coding approach for IMS documents

按照統(tǒng)一的文件/記錄編碼規(guī)則，使每份文件/記錄都有唯一的身份標(biāo)識(shí)，能方便工作過程的跟蹤管理，并快速、準(zhǔn)確地追溯某一文件或監(jiān)管活動(dòng)的完整歷史檔案信息，見表1。

在綜合管理手冊(cè)編制討論過程中，大家既認(rèn)同統(tǒng)一文件/記錄編碼規(guī)則的重要性，又對(duì)實(shí)踐中能否得到有效執(zhí)行表示擔(dān)憂。由于監(jiān)管系統(tǒng)涉及眾多單位和部門，涉及大量的各類文件和記錄，需要按分級(jí)管理的原則，將文件/記錄編碼和分類分級(jí)管理的責(zé)任交由各單位各自承擔(dān)。同時(shí)，有必要在監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)及早開發(fā)電子文檔管理系統(tǒng)，使得文件/記錄的編碼、提交、分類歸檔等都能在該系統(tǒng)內(nèi)自動(dòng)產(chǎn)生和實(shí)現(xiàn)。

表1 核與輻射安全監(jiān)管綜合管理體系文件記錄編碼規(guī)則Table 1 Coding rule for IMS documents

在監(jiān)管實(shí)踐中，各相關(guān)單位都收集和使用大量的外來文件，如監(jiān)管所依據(jù)的重要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、需執(zhí)行的上級(jí)部門或其他相關(guān)部門的管理要求、被監(jiān)管方提交的文件資料、參加國內(nèi)外各種會(huì)議所收集的信息資料等。這些文件資料大都分散保存在不同部門或單位，其使用價(jià)值有待于進(jìn)一步挖掘。例如，國內(nèi)外適用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范會(huì)對(duì)安全審評(píng)/監(jiān)督大綱或?qū)嵤┏绦驇碛绊?，?duì)其版本狀態(tài)、要求變化、與核安全法規(guī)要求的潛在沖突等應(yīng)持續(xù)跟蹤和有效管理，分析這些沖突和要求變化對(duì)安全監(jiān)管可能帶來的影響，及時(shí)有效應(yīng)對(duì)。

3. 3 監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)重要崗位人員培訓(xùn)大綱的制定和實(shí)施

近幾年，我國核安全局進(jìn)行了兩次重大的機(jī)構(gòu)調(diào)整和擴(kuò)編，管理職能得到整合和優(yōu)化，人力資源快速增長(zhǎng)，目前核與輻射安全監(jiān)管隊(duì)伍的規(guī)模已達(dá)到總部100人、中央本級(jí)1000人、地方近10000人。為使大量的、年輕的新增人員能盡快具備崗位所需的知識(shí)和技能，打造一支事業(yè)心強(qiáng)、業(yè)務(wù)精通、執(zhí)法嚴(yán)格、拼搏進(jìn)取的核與輻射安全監(jiān)管隊(duì)伍，國家核安全局采取了一系列措施，為員工提供多種類、多渠道、多層次的培訓(xùn)機(jī)會(huì)和業(yè)務(wù)提升通道。

目前，監(jiān)管系統(tǒng)員工主要接受的培訓(xùn)類別包括：新員工入職培訓(xùn)，包括3個(gè)月的核與輻射安全基礎(chǔ)知識(shí)培訓(xùn)，各單位開展的基礎(chǔ)管理培訓(xùn)；技術(shù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，包括半年的核設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，注冊(cè)核安全工程師培訓(xùn)，核安全監(jiān)督員培訓(xùn)，輻射安全監(jiān)督員培訓(xùn)，兩年的模擬機(jī)培訓(xùn)教員培訓(xùn)，各專業(yè)領(lǐng)域的資質(zhì)培訓(xùn)和復(fù)訓(xùn)，崗位培訓(xùn)及各類內(nèi)外部技術(shù)交流和研討等。此外還有環(huán)境保護(hù)部組織的新員工政治思想教育，管理干部和技術(shù)干部定期輪訓(xùn)，內(nèi)外部人員交流與學(xué)習(xí)（掛職）鍛煉等。

上述系列培訓(xùn)能夠滿足各崗位所需的基本知識(shí)和能力要求，重要培訓(xùn)項(xiàng)目的培訓(xùn)大綱、培訓(xùn)教材和培訓(xùn)師資也較為完整。然而，從精細(xì)化管理和進(jìn)一步提升監(jiān)管能力和監(jiān)管質(zhì)量的角度看，與現(xiàn)實(shí)期望之間仍存在一定的差距。例如，對(duì)安全審評(píng)人員、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制定人員、安全監(jiān)管項(xiàng)目官員、輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)人員等，尚未制定和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的培訓(xùn)大綱；現(xiàn)有的一些培訓(xùn)大綱，其描述方式和內(nèi)容未能充分體現(xiàn)系統(tǒng)化培訓(xùn)方法及培訓(xùn)大綱應(yīng)包含的要素；安全監(jiān)督涉及的專業(yè)領(lǐng)域廣，設(shè)施和活動(dòng)的類型龐雜，技術(shù)要求深入，目前的統(tǒng)一培訓(xùn)、考核和授權(quán)難以體現(xiàn)不同核設(shè)施及其不同階段、不同專業(yè)領(lǐng)域的不同特點(diǎn)。目前，核一司正在征集各單位/部門有關(guān)崗位培訓(xùn)大綱的需求，一些地區(qū)監(jiān)督站也希望能按設(shè)施、活動(dòng)或?qū)I(yè)類別進(jìn)行細(xì)化分類和管理，開展針對(duì)性的業(yè)務(wù)知識(shí)和技能培訓(xùn)，對(duì)監(jiān)督員進(jìn)行分類授權(quán)，如實(shí)習(xí)監(jiān)督員、監(jiān)督員、高級(jí)監(jiān)督員等，以體現(xiàn)不同監(jiān)督員在知識(shí)、能力、經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績(jī)上的差異，為監(jiān)督員拓展職業(yè)發(fā)展通道。

3. 4 國際合作與各業(yè)務(wù)板塊的深度融合

我國核安全局自成立伊始就認(rèn)識(shí)到國際合作的重要性，通過不斷學(xué)習(xí)國際經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)先進(jìn)理念、方法和技術(shù)，構(gòu)建了中國核與輻射安全監(jiān)管框架和核安全法規(guī)體系；建立了與國際原子能機(jī)構(gòu)、OECD及其他核能國家監(jiān)管部門的多邊、區(qū)域及雙邊合作機(jī)制，廣泛開展信息交流、人員培訓(xùn)、技術(shù)合作、專題研討等多種形式的交流活動(dòng)，利用國際合作資源促進(jìn)了核與輻射安全監(jiān)管體系建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)。

隨著監(jiān)管實(shí)踐的不斷深入，對(duì)國際合作的需求正在向縱深方向發(fā)展，需要與各業(yè)務(wù)板塊有效對(duì)接、深度融合，以更好地發(fā)揮其效益。在國際合作方面正在策劃和實(shí)施的改進(jìn)包括以下幾個(gè)方面。

（1）除依托外部技術(shù)支持單位外，全面建設(shè)監(jiān)管系統(tǒng)自身的《核安全公約》和《聯(lián)合公約》履約能力，充分發(fā)揮內(nèi)外部技術(shù)支持單位的各自優(yōu)勢(shì)。

（2）全面深度參與國際原子能機(jī)構(gòu)安全標(biāo)準(zhǔn)及其他先進(jìn)國際標(biāo)準(zhǔn)的制修訂，以及重要安全事項(xiàng)的國際聯(lián)合研究與專題研討，與國際社會(huì)共享經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

（3）充分利用國際資源推進(jìn)獨(dú)立校核計(jì)算能力建設(shè)、人員培養(yǎng)和核與輻射安全監(jiān)管研發(fā)基地建設(shè)，強(qiáng)化安全審評(píng)和安全監(jiān)督的技術(shù)深度，提升核與輻射安全監(jiān)管的獨(dú)立性、權(quán)威性和有效性。

（4）加強(qiáng)與新興核能國家在核安全監(jiān)管方面的技術(shù)合作，系統(tǒng)策劃和實(shí)施核安全國際培訓(xùn)活動(dòng)，與國際同行分享中國核安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和資源，為我國核電“走出去”提供重要的監(jiān)管支持。

（5）結(jié)合國內(nèi)監(jiān)管需求，對(duì)國際核安全政策與實(shí)踐等動(dòng)態(tài)信息進(jìn)行持續(xù)跟蹤和反饋，對(duì)前瞻性、全局性重要安全議題開展深入的專項(xiàng)技術(shù)研究，為我國的核安全監(jiān)管改進(jìn)提供重要借鑒。

要實(shí)現(xiàn)上述改進(jìn)，除強(qiáng)化國際合作部門的技術(shù)力量外，更需要各相關(guān)對(duì)口業(yè)務(wù)部門的通力支持與深度參與，將國際合作視為業(yè)務(wù)部門年度工作計(jì)劃的有機(jī)組成，針對(duì)業(yè)務(wù)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，提出國際合作需求，同時(shí)具有開放心態(tài)和貢獻(xiàn)精神，樂于向新興核能國家提供支持和幫助。

3. 5 經(jīng)驗(yàn)反饋與各業(yè)務(wù)板塊的深度融合

近幾年，國家核安全局在經(jīng)驗(yàn)反饋領(lǐng)域有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，主要進(jìn)展包括：建立起專職的核電廠事件分析和經(jīng)驗(yàn)反饋隊(duì)伍，改進(jìn)完善核電廠經(jīng)驗(yàn)反饋制度和程序；對(duì)國內(nèi)外核電廠運(yùn)行事件和相關(guān)重要信息進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)測(cè)、篩選、分析、評(píng)價(jià)和反饋，定期編制和發(fā)布核電廠運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)反饋季刊、年度報(bào)告和專題研究報(bào)告；開發(fā)和使用核電廠經(jīng)驗(yàn)反饋數(shù)據(jù)庫及管理系統(tǒng)，在監(jiān)管方和被監(jiān)管方之間建立日常溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，搭建經(jīng)驗(yàn)反饋工作網(wǎng)絡(luò)和信息平臺(tái)，提升了經(jīng)驗(yàn)反饋工作的質(zhì)量、時(shí)效性和影響力。

對(duì)經(jīng)驗(yàn)反饋的未來改進(jìn)建議包括以下幾點(diǎn)。

（1）在監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部形成雙向的反饋機(jī)制。業(yè)務(wù)部門/地區(qū)監(jiān)督站對(duì)經(jīng)驗(yàn)反饋部門的研究成果有反饋和響應(yīng)，用于鎖定監(jiān)管重點(diǎn)，調(diào)整監(jiān)管策略；經(jīng)驗(yàn)反饋部門針對(duì)業(yè)務(wù)部門/地區(qū)監(jiān)督站的重要監(jiān)管項(xiàng)目和需求，定向提供經(jīng)驗(yàn)反饋信息服務(wù)，定制開發(fā)經(jīng)驗(yàn)反饋產(chǎn)品。

（2）將經(jīng)驗(yàn)反饋視為各部門/單位年度工作計(jì)劃的有機(jī)組成，也是建立學(xué)習(xí)型組織的重要舉措。在現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)反饋工作成果的基礎(chǔ)上，從運(yùn)行核設(shè)施擴(kuò)展至在建核設(shè)施，從核電廠、研究堆和核安全設(shè)備擴(kuò)展至核燃料循環(huán)設(shè)施和核技術(shù)利用，從基于事件的分析反饋擴(kuò)展至設(shè)施修改、管理和技術(shù)改進(jìn)、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、核安全文化建設(shè)等若干重要領(lǐng)域，逐步建立覆蓋所有被監(jiān)管設(shè)施和活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)反饋技術(shù)力量、各專題經(jīng)驗(yàn)反饋數(shù)據(jù)庫及信息共享平臺(tái)。

（3）對(duì)核電廠及其他重要核設(shè)施/核活動(dòng)開展安全業(yè)績(jī)指標(biāo)的監(jiān)測(cè)和趨勢(shì)分析。利用行業(yè)現(xiàn)有信息資源和數(shù)據(jù)平臺(tái)，引進(jìn)和使用WANO運(yùn)行核電廠業(yè)績(jī)指標(biāo)體系，用于了解核電廠的整體運(yùn)行狀況，優(yōu)化監(jiān)管活動(dòng)；參照國際原子能機(jī)構(gòu)的技術(shù)指南，從監(jiān)管者的角度開發(fā)和使用核電廠運(yùn)行安全指標(biāo)體系；與許可證持有者合作，漸次開發(fā)針對(duì)在建核電廠、核安全設(shè)備以及其他重要核設(shè)施/核活動(dòng)的安全指標(biāo)體系。

3. 6 監(jiān)管者自我評(píng)價(jià)和獨(dú)立評(píng)價(jià)的改進(jìn)完善

自我評(píng)價(jià)和獨(dú)立評(píng)價(jià)是綜合管理體系有效運(yùn)行并持續(xù)更新完善的重要機(jī)制。通過定期的自我審視以及接受來自外部同行的獨(dú)立評(píng)價(jià)，能夠及時(shí)識(shí)別體系運(yùn)行中存在的問題和組織內(nèi)外部環(huán)境的發(fā)展變化，不斷調(diào)整組織的目標(biāo)、政策和策略，改進(jìn)和創(chuàng)新工作方式方法，不斷提升管理體系的有效性和效率。我國核與輻射安全監(jiān)管綜合管理體系監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)方法如圖6所示。

圖6 核與輻射安全監(jiān)管綜合管理體系監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)方法Fig. 6 Approach to monitor and evaluate IMS

目前，國家核安全局主要通過部長(zhǎng)專題會(huì)、局長(zhǎng)辦公會(huì)、司務(wù)會(huì)、主任辦公會(huì)、半年度和年度總結(jié)會(huì)等例會(huì)制度，對(duì)各部門/單位承擔(dān)的重點(diǎn)任務(wù)及進(jìn)展情況進(jìn)行檢查和測(cè)評(píng)，識(shí)別存在的問題，提供必要的管理協(xié)調(diào)和支持，確保各項(xiàng)活動(dòng)能達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。其中，整個(gè)監(jiān)管系統(tǒng)的半年度總結(jié)和年度總結(jié)是較為完整正式的自我評(píng)價(jià)方式，但在評(píng)價(jià)內(nèi)容、規(guī)范性等方面與國際原子能機(jī)構(gòu)安全標(biāo)準(zhǔn)的要求還存在一定的差距。

在獨(dú)立評(píng)價(jià)方面，國家核安全局采用的方法主要有：對(duì)活動(dòng)/文件的技術(shù)審查和驗(yàn)證，督查/工作督辦制度，對(duì)供方/承包商的檢查與評(píng)價(jià)，接受國際公約履約同行審議和國際原子能機(jī)構(gòu)安全監(jiān)管綜合評(píng)估，申請(qǐng)實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可并接受定期的監(jiān)督檢查。這些方法對(duì)保證監(jiān)管相關(guān)文件和活動(dòng)的質(zhì)量、保證政令暢通、提高工作效率等發(fā)揮了重要作用。然而，管理體系監(jiān)查作為較為全面和重要的內(nèi)部獨(dú)立評(píng)價(jià)方式，尚未在監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)實(shí)施。

對(duì)管理體系自我評(píng)價(jià)和獨(dú)立評(píng)價(jià)的改進(jìn)建議包括以下幾個(gè)方面。

（1）針對(duì)監(jiān)管系統(tǒng)半年度和年度總結(jié)會(huì)議，規(guī)范各部門/單位總結(jié)報(bào)告的格式與內(nèi)容。不僅要描述報(bào)告期內(nèi)的工作成績(jī)和進(jìn)展，還應(yīng)當(dāng)分析年度工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況及存在的差距，許可證持有者的安全業(yè)績(jī)及趨勢(shì)，監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的重要問題及處理，利益相關(guān)方滿意度調(diào)查分析，組織內(nèi)外部環(huán)境變化分析等。進(jìn)而識(shí)別待改進(jìn)事項(xiàng)，確定下一年度的工作重點(diǎn)和計(jì)劃的改進(jìn)。

（2）對(duì)綜合管理體系的管理評(píng)審可每年進(jìn)行一次，與年度總結(jié)會(huì)議合并進(jìn)行，重點(diǎn)檢查評(píng)價(jià)綜合管理體系的執(zhí)行情況、符合性和有效性。在各部門/單位總結(jié)報(bào)告基礎(chǔ)上編制管理評(píng)審報(bào)告，內(nèi)容應(yīng)包括：對(duì)綜合管理體系運(yùn)行情況的總體評(píng)價(jià)；重要工作業(yè)績(jī)和進(jìn)展；重大監(jiān)管活動(dòng)及安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況；內(nèi)外部監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)的結(jié)果及糾正行動(dòng)落實(shí)情況；內(nèi)外部核安全文化狀況與改進(jìn)；綜合管理體系后續(xù)的改進(jìn)行動(dòng)；需增補(bǔ)、修訂或改進(jìn)的綜合管理體系文件；未來的監(jiān)管挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)策略等。

（3）定期開展管理體系監(jiān)查，重點(diǎn)檢查綜合管理體系的各項(xiàng)要求是否得到嚴(yán)格有效的執(zhí)行，評(píng)價(jià)工作績(jī)效和領(lǐng)導(dǎo)能力的適宜性，各過程在滿足和實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)和規(guī)劃方面的有效性，評(píng)價(jià)組織的安全文化。對(duì)體系監(jiān)查中發(fā)現(xiàn)的問題，組織制定和實(shí)施改進(jìn)行動(dòng)計(jì)劃并跟蹤行動(dòng)計(jì)劃的落實(shí)情況。監(jiān)查可依照IRRS的方法和流程進(jìn)行，監(jiān)查隊(duì)長(zhǎng)由國家核安全局高層管理者指派，各部門和單位選派監(jiān)查員共同參與。

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Strategies to Address Potential Difficulties while Implementing IMS for China's Regulatory Authority

CHENG Jianxiu，F(xiàn)ENG Yi，F(xiàn)U Jie，ZENG Chao，Luan Haiyan*
（Nuclear and Radiation Safety Center，MEP，Beijing 100082，China）

Abstract：Based on the suggestions by IRRS performed by IAEA to chinses nuclear and radiation safety regulatory system，NNSA developed and issued the IMS for China' s regulatory authority. As a major participant involved in the development，the author taking into account the current status of regulatory system for China' s nuclear and radiation safety regulatory body，analyzed the potential difficulties and challenges that may arise in the process to ensure the effective implementation of the IMS and put forward the suggestions for reference.

Key words：nuclear and radiation safety；regulatory authority；Integrated Management System（IMS）

中圖分類號(hào)：X946

文章標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1672-5360（2016）02-0017-07

收稿日期：2016-03-13 修回日期：2016-04-06

基金項(xiàng)目：核安全國際合作及港澳臺(tái)核安全合作，項(xiàng)目編號(hào) 2110106

作者簡(jiǎn)介：程建秀（1966—），女，福建永泰人，研究員，碩士，機(jī)械工程專業(yè)，現(xiàn)主要從事核安全國際合作工作

*通訊作者：欒海燕，E-mail：luanhaiyan@ chinansc. cn