土地使用權(quán)期滿究竟該如何續(xù)期

【摘要】社會各界如此關注溫州土地期滿續(xù)期問題，絕不僅僅是關心某個個案，也不僅僅是宣泄“對高地價的憤怒”，大家更關心的，是幾乎與每一個社會成員自身利益密切相關的土地使用最高年限期滿續(xù)期問題。對此，象征性收取續(xù)期費用有充分的理論依據(jù)，并且有利于經(jīng)濟社會的自然循環(huán)。

【關鍵詞】土地使用年限 期滿續(xù)期 制度創(chuàng)新 【中圖分類號】F293.3 【文獻標識碼】A

近期溫州市部分居住用地的20年土地使用權(quán)到期，引發(fā)了社會各界對國有土地使用權(quán)期滿續(xù)期問題的關注。國有土地使用權(quán)年限期滿后是不是可以續(xù)期，如果可以續(xù)期的話如何續(xù)期、續(xù)期時是否需要繳費、需要繳多少費，如果不能續(xù)期時地上物是否可以獲得補償、如何補償?shù)?，是大家普遍關心的問題。本文將從我國土地使用制度改革參與者和見證者的視角，對土地使用權(quán)期滿續(xù)期政策設計時應注意的問題，談幾點看法。

土地使用制度改革的歷史背景

土地使用制度改革，是我國改革開放和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的重要里程碑。改革開放前的土地使用制度，是政府行政劃撥、無償無限期使用，結(jié)果導致了早占晚用、優(yōu)占劣用、多占少用、占而不用等弊端。與此同時，基礎設施和公共服務設施極度匱乏，嚴重制約了城市經(jīng)濟發(fā)展和改革開放的步伐。因此，為了有效使用土地，也為了籌措城市建設發(fā)展資金，建立和發(fā)展土地有償使用制度，逐漸成為當時的社會共識。

我國1986年成立國家土地管理局，頒布土地管理法，讓有償使用為主要內(nèi)容的土地使用制度改革進入了快車道。土地有償使用制度改革，從征收外商投資企業(yè)土地使用費開始，到征收城市基礎設施“四源”建設費（自來水廠建設費、煤氣廠建設費、供熱廠建設費、污水處理廠建設費）和市政公用設施建設費，再到國有土地使用權(quán)有償出讓逐次展開。具有標志性的國有土地使用權(quán)出讓活動包括：1987年12月深圳以拍賣方式出讓一宗面積為8588平方米的居住用地50年使用權(quán)；1988年8月上海以公開招標方式，成功出讓虹橋開發(fā)區(qū)26號地塊1.29公頃土地50年的使用權(quán)；1992年8月，海南省將洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)內(nèi)27.353平方公里的70年土地使用權(quán)一次性出讓給熊谷組成片開發(fā)（此前的討論已持續(xù)十余年）。應該說，這三宗地的出讓，以及圍繞這三宗地出讓過程所展開的討論、爭論、辯論、妥協(xié)、創(chuàng)新等，在很大程度上影響了1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）中關于土地使用權(quán)出讓最高年限、土地使用權(quán)期滿后處置方式的規(guī)定?？傮w上來說，這些具體規(guī)定在很大程度上是與擔心出現(xiàn)“新的租界”、“第二個香港”的力量妥協(xié)的結(jié)果，比較強調(diào)國家的權(quán)利。至于土地使用權(quán)出讓的最高年限和期滿處置方式是不是有足夠的理論依據(jù)，期滿處置方式對土地使用權(quán)人行為會有哪些影響，對經(jīng)濟社會持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展可能會有哪些負面作用等，當時的決策者們非常聰明地把尋找問題答案的責任留給了后人，相信后人在實踐中會變得更加聰明，會有更好的解決方案。

隨著改革開放不斷推進和社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，人們的視野不斷拓展，思想觀念也在發(fā)展變化，對私人財產(chǎn)權(quán)利也變得越來越尊重。所以后續(xù)頒布的《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》等土地使用權(quán)到期后處置方式的規(guī)定，越來越傾向于保護土地使用權(quán)人的利益，而且發(fā)現(xiàn)，保護了土地使用權(quán)人的利益就是保護了經(jīng)濟社會發(fā)展的長遠利益。

人們的“房子產(chǎn)權(quán)焦慮”使土地期滿續(xù)期問題備受關注

近期溫州市遇到的期滿續(xù)期問題，深圳市早在2001年就遇到了，青島市黃島開發(fā)區(qū)也在2009年遇到了類似情況。通過觀察可以發(fā)現(xiàn)，目前各地遇到的期滿續(xù)期問題，都屬于土地使用權(quán)出讓實際年限比法定最高年限短的情況，而且大部分是1990年《暫行條例》明確土地出讓最高年限前出讓的土地，少部分是改革初期為了迅速推進土地有償使用，在這個時間節(jié)點后出現(xiàn)的，具有明顯的歷史遺留問題特征。

對于這些遺留問題，深圳市解決得比較好。2004年4月23日《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》的第五條規(guī)定，在1995年9月15日前簽訂土地使用權(quán)出讓合同書的，土地使用權(quán)年限順延至國家法定最高年期，不用補交地價。對于早年通過行政劃撥方式取得的土地使用權(quán)年限期滿的情況，也可以將土地使用權(quán)年限順延至國家法定最高年期，但必須補交地價款，數(shù)額為相應用途公告基準地價的35%。深圳市對出讓土地免費順延至國家法定最高年期的做法是有理論依據(jù)的，因為地價是地租的資本化，當按照收益法估算土地價值時，尤其是在資本化率或收益率水平非常高的那個時代，20年土地使用權(quán)的價值與50年、70年的差異非常有限。深圳市要求有土地使用年限約定的劃撥土地在申請延期時必須補交地價款，也與全國各地處理現(xiàn)狀劃撥用地轉(zhuǎn)為有償使用土地的做法基本一致，而且給予了比較大的折扣優(yōu)惠。而青島市還在等待國家統(tǒng)一政策。1989年青島市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)出讓了20年、30年和35年三種使用年限的居住用地41宗。其中使用年限為20年的部分已經(jīng)在2009年到期，但一直到目前為止還沒有明確的續(xù)期辦法，給“撞限房”業(yè)主帶來了極大的困擾，也影響了相關房產(chǎn)的正常市場交易。

溫州則有意無意地觸碰了“房子產(chǎn)權(quán)焦慮”的敏感神經(jīng)。此次溫州土地期滿續(xù)期事件，源于土地使用權(quán)到期的一套二手房交易。溫州市鹿城區(qū)行政審批窗口告知購房者，要想完成交易、拿到新的不動產(chǎn)權(quán)利證書，必須補繳大體相當于房價1/3的土地使用權(quán)延期費用。雖然溫州市國土資源局相關負責人反復說明這只是個案，也尚無任何成功續(xù)期案例，但相當于房價1/3、沒過期時按優(yōu)惠價“土地市場評估價的40%”、過期后“只能全額繳納土地出讓金”、“只能參照國有土地出讓的做法”等說法，與社會各界對《物權(quán)法》關于“住宅建設用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期”理解以及“象征性繳納續(xù)期費用”的預期大相徑庭。一時間，社會輿論充滿了對溫州國土資源局的質(zhì)疑和批評，擔心溫州的做法會成為“惡例”。

從上述三個城市的經(jīng)驗可以看出，解決改革初期出讓土地期滿續(xù)期問題時，深圳的做法既兼顧了歷史，也考慮了續(xù)期申請人的支付能力和支付意愿，較好地實現(xiàn)了與現(xiàn)有土地出讓制度的銜接，值得其他城市學習借鑒。然而，社會各界如此關注溫州土地期滿續(xù)期問題，絕不僅僅是關心某個個案，也不僅僅是宣泄“對高地價的憤怒”，大家更關心的，是幾乎與每一個社會成員自身利益密切相關的土地使用最高年限期滿續(xù)期問題。而且不僅僅是可以“自動續(xù)期”的住宅建設用地，還包括需要“依照法律規(guī)定辦理”的非住宅建設用地。

從促進經(jīng)濟社會永續(xù)發(fā)展的大局出發(fā)探索創(chuàng)新的解決方案

到目前為止，許多從事土地制度與政策、物權(quán)法等相關研究的專家，基于對《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》、《暫行條例》和《國有建設用地使用權(quán)出讓合同示范文本》的理解，對國有土地使用權(quán)法定最高年限期滿續(xù)期問題，給出了建議的解決方案。一類方案是主要基于《物權(quán)法》自動續(xù)期規(guī)定的一次取得永久使用方案。另一類方案是主要基于《暫行條例》的分類處理方案，即：居住用地自動續(xù)期、續(xù)期費用按年繳納或一次性繳納；非居住用地申請續(xù)期，續(xù)期時按年或一次性繳納續(xù)期費用；非居住用地收回土地使用權(quán)對地上物按殘值進行補償；續(xù)期費用按年繳納時可以與未來的房地產(chǎn)財產(chǎn)稅統(tǒng)籌考慮，但相應房地產(chǎn)的交易要受到限制。

上述兩類方案中的最大不確定性，是都沒有說清楚到底按照什么樣的原則或標準來計算續(xù)期費用，而這是續(xù)期制度設計的關鍵。如果說政府批準續(xù)期是可以預期的大概率事件而對房地產(chǎn)持續(xù)使用影響較小的話，那么現(xiàn)在普遍面臨的續(xù)期費用的不確定性，則影響非常廣泛，值得高度重視。據(jù)測算， 2001年我國房地產(chǎn)資產(chǎn)價值為GDP的5.9倍，相信15年后的今天我國的這個倍數(shù)會變得更高。如此巨大規(guī)模的房地產(chǎn)資產(chǎn)，其價值判斷基本上是建立在土地永續(xù)使用、地上建筑物周期性更新的假設基礎之上的，如果土地永續(xù)使用的假設不能實現(xiàn)，地上建筑物因為土地使用權(quán)到期而不能周期性更新，或者實現(xiàn)土地永續(xù)使用和地上建筑物周期性更新需要支付不確定的高昂代價，則會對我國整體資產(chǎn)價值體系穩(wěn)定產(chǎn)生巨大影響。這個問題實際上已經(jīng)變得越來越現(xiàn)實。

普通百姓為什么對續(xù)期繳費如此敏感？我們不妨構(gòu)造一個簡單的例子。假如一對年輕人于25周歲結(jié)婚時，以父母資助首付款、自己支付30年期月供的方式，在北京購買了一套15年前竣工、剩余土地使用年限為50年的二手商品住房，如果該對夫婦的平均壽命為90歲，則當其75歲時就會遇到補地價自動續(xù)期，80歲時可能面臨建筑物必須拆除重建問題。如果續(xù)期補地價時需要支付一大筆費用，或者在建筑物需要拆除重建更新時該對夫婦已經(jīng)喪失了土地使用權(quán)，則該對夫婦一生的主要財富積累（住房價值占中國居民家庭財富的2/3左右）歸零不說，剩下的10年光陰如何度過就成了問題。政府顯然沒必要為了不知是否真實存在的“防止國有土地收益流失”問題，讓家庭成為社會保障和住房保障對象，讓企業(yè)變得難以持續(xù)生存和發(fā)展。

其實，象征性收取續(xù)期費用有充分的理論依據(jù)。1990年土地使用制度改革初期的地價，主要是依據(jù)假設開發(fā)法和收益法來估價的，是土地協(xié)議出讓價格，也是政府土地出讓純收益。大市政費和四源費等城市建設配套費用、土地征收和拆遷安置補償費用等與建造費用一樣出現(xiàn)在總開發(fā)成本扣除項目中。是后續(xù)土地出讓方式改革，土地收購儲備制度實施，以及政府土地出讓收支管理改革等，才讓城市建設配套費用、土地收購儲備和一級開發(fā)成本補償（含土地一級開發(fā)利潤、稅金、管理費用、財務費用、銷售費用等）、以及招拍掛過程中形成的“土地溢價”等，逐步成為當前環(huán)境下的地價組成部分。也就是說，期滿續(xù)期時即便需要補地價，如果還原到1990年的情景，也只是針對政府純收益部分（約占土地交易價格的10%-30%），地價構(gòu)成中的其他部分，應與地上建筑物價值捆綁在一起，為房地產(chǎn)權(quán)利人被迫喪失土地使用權(quán)時必須獲得合理的補償安置提供依據(jù)，為房地產(chǎn)權(quán)利人在面臨地上建筑物自然壽命即將終結(jié)時，提供一個通過支付地上物建造成本了獲得周期性拆除重建更新的市場機會。而如果像溫州那樣試圖以高昂補地價作為續(xù)期的條件，不僅理論上難以自圓其說，還會把經(jīng)濟社會自然循環(huán)的路子堵得嚴嚴實實。

總之，現(xiàn)有土地使用權(quán)期滿續(xù)期的相關規(guī)定，有很強的時代烙印和歷史局限，我們一定要實事求是，從促進經(jīng)濟社會永續(xù)發(fā)展的大局出發(fā)，拿出當年先輩們推動土地有償使用制度改革的膽略和睿智，去探索創(chuàng)新的解決方案。

（作者為清華大學房地產(chǎn)研究所所長、教授；清華大學房地產(chǎn)研究所博士研究生張標對此文亦有貢獻）

【參考文獻】

①沈悅，劉洪玉：《 房地產(chǎn)資產(chǎn)價值與國家財富的關系研究》， 《清華大學學報》（哲學社會科學版），2004（1）：51-59。

責編/張夏夢 美編/于珊