全球核安全治理需超越“大國主導”模式

趙懷普

【摘要】國際核安全問題的解決依靠合作，無論是技術和管理上增強核設施和核材料的安全性，還是打擊國際核恐怖主義，國際合作至關重要。加強全球核安全治理需要超越大國思維，考慮無核國家的利益訴求和對核安全治理進程的民主參與。

【關鍵詞】核安全 國際核合作 核恐怖主義 核擴散 【中圖分類號】D51 【文獻標識碼】A

第四屆核安全峰會已經(jīng)落下帷幕，但距離奧巴馬當初倡議峰會時提出的“無核世界”還有很大距離。無核武器世界近期仍將是一個理想。正如一些學者所認為的，冷戰(zhàn)時期的《不擴散核武器條約》問題由可控制陷入冷戰(zhàn)后的不可控困境，冷戰(zhàn)時期世界的“核有序”變?yōu)槔鋺?zhàn)后的“核無序”。核安全是全球性問題，牽涉和關乎到世界和平發(fā)展和人類的共同命運，業(yè)已成為全球治理的重要內容。

未來幾年國際核安全面臨的挑戰(zhàn)

核安全問題具有長期性和復雜性，未來幾年，國際核安全面臨以下幾個主要挑戰(zhàn)。第一，核恐怖主義是最大威脅和挑戰(zhàn)。核恐怖主義襲擊主要包括四種可能形態(tài)：首先是直接襲擊核設施，尤其是核電站等公共目標。其次是對核設施進行網(wǎng)絡滲透，操縱核設施的運行，使核電站也面臨網(wǎng)絡恐怖主義的新危險。再次是對核設施進行物理滲透，包括從外部直接進行滲透和內部收買核設施控制人員等。最后是“臟彈”活動?？植婪肿臃欠ㄙ徺I放射性材料以制造并引爆放射性散布裝置（RDD），即“臟彈”。由于各國均對核武器或核設施安全保衛(wèi)采取了嚴格的措施，戒備森嚴，所以恐怖分子盜取核武器或襲擊核設施相對較難。而恐怖分子最有可能成功的方式是獲取工業(yè)或醫(yī)學用低水平放射性物質，制成“臟彈”作為襲擊武器，通過釋放輻射危害來實施恐怖襲擊。國際原子能機構的報告顯示，全球每年發(fā)生十余起非法持有和試圖出售核材料或放射源事件，而基地組織和“伊斯蘭國”成員都曾有試圖獲得、應用放射性材料的記錄。

第二，各國對核材料、核設施的管理仍存漏洞，以及黑市不絕、流失無減等也對國際核安全構成了挑戰(zhàn)。隨著核能、核技術的廣泛應用，全球核材料擴散和流失的風險也在不斷攀升。據(jù)統(tǒng)計，世界的核材料大概可以制造出超過十萬枚核彈，而這些危險材料在許多地方缺乏有效的保護。不少國家仍未簽署并批準《核材料實物保護公約》及其修訂案和《制止核恐怖主義行為國際公約》，仍未按照國際原子能機構《附加議定書》的范本與該機構簽署協(xié)議。尤其令人擔憂的是，在一些戰(zhàn)亂頻繁、極端勢力活躍的地區(qū)，由于政府治理能力嚴重下降，核材料和核設施缺乏有效的監(jiān)管和保護，如果這些核材料流入恐怖分子手中，就可能成為致命的“臟彈”。另據(jù)“核威脅倡議”協(xié)會分別于2012、2014、2016年公布的全球核材料安全指數(shù)顯示，有核國家也無法永久保證絕對的核安全。在有核國家失于防范的情況下，恐怖分子依然可能竊取核武器，或利用竊取的核材料研制出核武器。同樣構成挑戰(zhàn)的還有地下核黑市。由于蘇聯(lián)解體期間的社會動蕩和國家管控能力下降，大量濃縮可裂變材料下落不明，人們擔心這些材料正通過走私行為自由地跨越國界。

第三，全球大量核電站的興建無疑大大增加了安全運營的風險。隨著世界能源需求、環(huán)境保護壓力的不斷增加，越來越多的國家表示了對于發(fā)展核能的興趣和熱情。盡管技術進步不斷帶來防護手段的改進，但是依然無法徹底杜絕核事故發(fā)生。人類和平利用核能60年來，已先后多次發(fā)生不同級別的核事故。核燃料生產廠、核反應堆、核電廠和后處理廠等大型核設施由于人為或自然原因導致放射性物質泄漏，對公眾健康和周邊環(huán)境造成嚴重破壞。國際原子能機構總干事天野之彌指出，全球核能使用仍在持續(xù)增長。據(jù)世界核能協(xié)會（WNA）預測：按照低方案，2030年的全球核電裝機容量將達602GW，為目前容量的1.61倍；而按照高方案，2030年的全球核電裝機容量將達1350GW，為目前容量的3.61倍。全球核電站的激增勢必會帶來更多核安全風險，除了人為管理和操作失誤以及自然風險外，更值得擔憂的是遭受核恐怖襲擊的危險。

最后，如何平衡和平利用核能與防止、反對核擴散之間的微妙關系是未來全球核安全治理合作面臨的挑戰(zhàn)。因經(jīng)濟發(fā)展對能源需求的增長，核能作為清潔能源被寄予厚望，許多國家競相發(fā)展民用核技術。發(fā)展中國家擔心西方大國借核安全之名限制和平使用核能的權利，因此各國加強核材料的安全保護，作為核材料之一的分離钚數(shù)量也在有增無減。當然也不排除有的國家借著發(fā)展民用核技術之名行軍事用途之實，以尋求核威懾，提高自身國際地位。對于這種企圖，國際社會必須堅決反對并加以阻止。應當指出的是，雖然防止核擴散涉及國際和平與安全，但這不應成為核安全治理中西方大國剝奪發(fā)展中國家和平利用核能權利的借口。依據(jù)聯(lián)合國憲章，主權國家之間應該是平等的，國際社會應該通過提升核安全保障能力來降低和平利用核能中的風險，而不是“恃強凌弱”，在核安全治理中區(qū)別對待。與此相關聯(lián)的一個問題是，擁核國家仍在積極推進核武器現(xiàn)代化，美國核霸權主義更趨明顯。

國際核安全形勢的“喜”與“憂”

當前國際核安全形勢有喜有憂。先說“喜”的一面。出于對核能可能被濫用的恐懼，國際社會長期以來一直試圖尋求制度和法律手段來禁止、限制某些核技術的開發(fā)、應用和擴散，并取得了一定進展。現(xiàn)有的以國際原子能機構（IAEA）和《核不擴散條約》為代表的全球核安全機制，在確保核能利用被限制在和平領域方面發(fā)揮了重要作用。全世界原來共有57個國家擁有武器級核材料，自1991年以來，其中30個國家已徹底清除了這些材料。自1978年以來，超過100個高濃縮鈾研究堆已被關停。核安全峰會起到的引領和規(guī)范作用也不容忽視，自從2010年首屆核安全峰會以來，國際社會在加強核材料安全方面采取了重要舉措，其中包括在30個國家的50個設施中成功銷毀或降低高濃縮鈾和钚，這些銷毀的核材料和降低的總量可以制造130個核武器。在保護核材料和核設施方面，世界上超過650處放射性設施完成了實物保護升級，32處核材料設施提高了實物保護級別，包括中國在內的13個國家建立了核安保示范中心。核大國之間的核合作也取得了積極進展。近年來，中美兩國在核安全領域的交流與合作不斷增強，核安全年度雙邊對話機制今年2月開始啟動，雙方共建的核安保示范中心于今年3月18日順利竣工并正式投入使用。

核安全之“憂”，首先在于世界范圍內的核威脅仍然存在。目前全球面臨的核威脅主要有四個：一是核安保面臨威脅，這是最突出的威脅。近年來極端組織“伊斯蘭國”的迅速擴張，加劇了人們對核恐怖主義的擔憂，擔憂恐怖分子會襲擊核設施。此外，恐怖分子還試圖通過各種非法渠道獲取核裂變材料，這增加了發(fā)動核恐怖襲擊威脅的概率。二是核擴散威脅。根據(jù)專家的分析，導致核擴散的動因既有技術的，也有政治的：核技術的普及使核擴散變得容易；某些國家對獲得核技術有濃厚的興趣；美國在防擴散問題上采用雙重標準；《不擴散核武器條約》沒有對核裁軍進程提出明確的要求；恐怖組織的介入使核擴散的后果更加危險。第三個威脅是核裁軍進展緩慢，全球可用于戰(zhàn)爭的核彈頭數(shù)量依然很多。作為核大國的美俄現(xiàn)在仍擁有幾千枚核彈頭，兩國本應帶頭進行核裁軍，但目前由于烏克蘭危機等一系列問題影響美俄關系，導致核裁軍進展緩慢。最后是核事故威脅。日本大地震引發(fā)了福島核電站核泄漏，雖然核事故已過去五年了，但其帶來的災難性后果依然存在。從核安全的演進態(tài)勢來看，伴隨著冷戰(zhàn)后國際體系結構的變化，核大國在核安全關系中的合作性加強，對抗性減弱，世界核安全的重心從維持核大國之間的戰(zhàn)略穩(wěn)定轉向防范核擴散和反對核擴散。

構建“天下有治”的國際核安全體系任重道遠

習近平主席指出，核安全首先是國家課題，首要責任應該由各國政府承擔，各國政府要知責任、負責任，強化核安全意識，培育核安全文化，加強機制建設，提升技術水平，這既是對自己負責，也是對世界負責。同時，國際核安全問題的解決依靠合作，無論是技術和管理上增強核設施和核材料的安全性，還是打擊國際核恐怖主義，國際合作至關重要。國家間的合作利于保證國家安全，并有助于推動國際安全。在解決伊朗核問題過程中，中美兩國共同推動阿拉克重水反應堆改造項目，去年又同俄英法德四國一起推動伊朗核問題達成全面協(xié)議，堪稱一次成功的國際合作樣本。

“9·11”事件之后，國際社會逐漸形成核安全國際共識，聯(lián)合國主導下的國際核安全機制建設加速?，F(xiàn)有的國際核安全機制有三個組成部分：一是關于核安保的國際法律制度。例如，《不擴散核武器條約》依然是防止核武器擴散的法律依據(jù)。二是關于核安全的國際法律機制。例如，《核安全公約》、《核事故及輻射緊急情況援助公約》和《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋公約》。三是與核安保及核安全相關的國際組織。例如，國際原子能機構、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織核能機構等。此外，也有學者將核安全峰會視為現(xiàn)有的國際核安全治理機制。總的看，上述系統(tǒng)性的國際機制在遏制核擴散、降低核危險、維護國際和平與安全方面發(fā)揮了重要作用，最為重要的是在世界范圍內培育了核禁忌的道德準則。

需要強調的是，加強全球核安全治理需要超越大國思維，考慮無核國家的利益訴求和對核安全治理進程的民主參與。如同國際秩序的演變，核安全領域全球治理也在經(jīng)歷變化，治理話語權從少數(shù)國家壟斷向更多國家轉移。作為國際社會的主要行為體，主權國家要積極考慮并切實履行相關國際公約規(guī)定，根據(jù)國情采取最適合自己的核安全政策和措施，倡導從大國主導轉為各國共同參與、履行責任。其中，大國責任與擔當尤為重要。

（作者為外交學院國際關系研究所教授、博導；外交學院國際關系專業(yè)博士研究生嚴文宏對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①許嘉、彭宵：《冷戰(zhàn)后國際核不擴散體制危機研究》，《世界經(jīng)濟與政治》，2009年第4期，第44頁。

②《習近平在華盛頓核安全峰會上的講話》，新華社，2016年04月02日。

責編/張寒 美編/于珊