從人口視角看城市公共資源的結(jié)構(gòu)性短缺與供給側(cè)改革
——以廣場舞之爭衍生的資源配置失衡為例

文 郭　慶 Guo Qing 湖南師范大學公共管理學院社會學系講師、博士

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從人口視角看城市公共資源的結(jié)構(gòu)性短缺與供給側(cè)改革
——以廣場舞之爭衍生的資源配置失衡為例

文 郭慶 Guo Qing 湖南師范大學公共管理學院社會學系講師、博士

人口作為體育等公共資源的使用者和消費者，是公共體育資源有效配置的主要基點。隨著我國人口的不斷發(fā)展變化，人口和公共體育資源配置之間的矛盾也逐漸顯現(xiàn)，當前廣場舞之爭現(xiàn)象便是這種矛盾的集中體現(xiàn)。研究認為，城市公共體育空間的不足只是廣場舞之爭的導火索，人口變動與公共體育資源配置的失衡才是這種矛盾產(chǎn)生的深層次根源，即人口規(guī)模增加導致公共體育資源供給數(shù)量不足，人口結(jié)構(gòu)變化引發(fā)公共體育資源供需結(jié)構(gòu)的不匹配，人口分布變動造成公共體育資源供給的結(jié)構(gòu)性短缺，是導致廣場舞引發(fā)矛盾沖突的主要原因。因此，很有必要從供給側(cè)改革的思路盤活現(xiàn)有資源，對人口變動與公共體育資源配置給予協(xié)調(diào)性發(fā)展的提升策略。

人口變動；城市公共資源；配置失衡；廣場舞之爭

人口的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是體育等公共資源配置的主要依據(jù)，正因如此，公共體育資源的有效配置不能脫離人口這一基點，掌握人口變動數(shù)據(jù)對于優(yōu)化公共體育資源的配置至關(guān)重要。根據(jù)國家體育總局2013年針對20～69歲人群的體育健身活動和體質(zhì)狀況調(diào)查，中國居民健身需求日益旺盛，體育人口數(shù)量日益增加，但是，現(xiàn)有的公共體育資源的供給（包含公共體育場館、廣場、公園、住宅小區(qū)空地等），卻難以滿足民眾的健身需求，由此產(chǎn)生了不斷增長的體育人口數(shù)量與公共體育資源供給不足之間的矛盾，并引發(fā)了諸如廣場舞之爭等一系列社會問題。鑒于此，本文以廣場舞之爭為例，對人口與城市公共體育資源配置的失衡現(xiàn)象進行分析，并提出二者協(xié)調(diào)發(fā)展的對策，以期進一步改善公共體育資源的配置，滿足居民正常合理的健身需求。

一、人口變動對公共體育資源配置影響的理論分析

人口變動是一個復(fù)雜多維的過程，不但包括人口規(guī)模的變動，還包括人口結(jié)構(gòu)和人口分布的變動。人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布、遷移變動等均會對社會公共資源的配置產(chǎn)生重要的影響，［1］具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）人口規(guī)模是公共體育資源配置的主要依據(jù)

按照公共經(jīng)濟學原理，公共體育資源與交通道路等資源相同，屬于公共物品的范疇，具有非排他性和資源的稀缺性特征，隨著消費者人數(shù)的增加也會產(chǎn)生“擁擠效應(yīng)”。因此，人口規(guī)模越大，公共體育場地、設(shè)施的數(shù)量和規(guī)模要求越多，而且在體育場地、設(shè)施規(guī)模一定的情況下，人均公共體育資源的擁有量就相對越少，從而影響人們對體育資源的利用率和享受度。此外，人口規(guī)模還與支撐公共體育資源的經(jīng)濟基礎(chǔ)直接相關(guān)，人口規(guī)模越大，用于建設(shè)公共體育資源的經(jīng)費投入與支出也越大。因此，人口規(guī)模對公共體育資源總量、人均公共體育資源擁有量和享受度、公共體育資源的經(jīng)費投入等產(chǎn)生了直接影響，從而成為公共體育資源配置的主要依據(jù)。

（二）人口構(gòu)成多元化要求公共體育資源供給多樣化

人口構(gòu)成的內(nèi)容比較豐富，既涉及人口自然屬性構(gòu)成，如性別結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)等，又包括人口社會屬性構(gòu)成，如收入結(jié)構(gòu)、受教育程度結(jié)構(gòu)等。人口構(gòu)成多元化要求公共體育資源供給多樣化，因為不同人口群體的體育參與意愿、體育參與時間以及體育服務(wù)的需求點等都有差異，例如，許多研究證明不同文化程度人口對公共體育資源需求有所不同，文化程度與體育健身需求成正相關(guān)。［2］這就要求公共體育資源的配置與人口的需求相匹配，充分考慮不同人口群體特征的體育參與需求，采取差異化、具有針對性的供給策略。

（三）人口分布對公共體育資源的空間配置提出了更高的要求

根據(jù)現(xiàn)代步行空間理論，空間可達性是公共服務(wù)設(shè)施利用的基本決定因素，［3］公共體育資源的配置必須要有適當?shù)姆?wù)半徑，才能使居民方便享有公共服務(wù)。如果公共體育資源布點不均，人口分布與公共體育資源分布之間存在空間錯位，那么就會影響居民需求的可獲得性。例如，相關(guān)研究表明，可達性、可入性、適停性越高，居民參加體育活動的頻率越高，每次體育活動的持續(xù)時間越長。［4］因此，在公共體育資源的配置中，需遵循空間區(qū)位理論，以一定空間尺度的人口分布情況作為單位，從而使居民方便、公平享有公共體育資源，最大限度增加社會福利。

二、城市公共體育資源配置失衡的實證分析——廣場舞之爭現(xiàn)象的人口學解讀

如前所述，公共體育資源最終的服務(wù)對象是“人”。因此，人口的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布等因素就成為合理配置公共體育資源的主要依據(jù)。近年來，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國的人口狀況也在不斷的發(fā)展變化，人口城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷增加，人口老齡化程度日益加深，人口空間結(jié)構(gòu)不斷重構(gòu)。與人口的快速轉(zhuǎn)變相比，城市公共體育資源的回應(yīng)速度則顯得相對滯后，人口和公共體育資源之間的矛盾也逐漸顯現(xiàn)。當前，廣場舞之爭現(xiàn)象就是這一矛盾的典型示例。因為從人口學視角看，廣場舞之爭現(xiàn)象實際上反映了人口與公共體育資源配置的失衡，體現(xiàn)了城市公共空間治理不能有效應(yīng)對人口因素的變動。由此，本文以廣場舞之爭現(xiàn)象為例，對廣場舞之爭背后的公共體育資源配置失衡現(xiàn)象進行人口學解讀，具體如下：

（一）人口規(guī)模增加導致公共體育資源供給的數(shù)量不足

眾所周知，廣場舞之爭的焦點在于廣場舞“噪音擾民”和“爭搶場地”，［5］在這背后，則是反映了人口快速城鎮(zhèn)化所帶來的公共體育資源供給數(shù)量的不足。2014年中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，2013年末我國城鎮(zhèn)人口數(shù)量達到7.31億人，相比2003年，城鎮(zhèn)人口數(shù)量增加了2.07億人，鄉(xiāng)村人口數(shù)量減少了1.39億人，人口城鎮(zhèn)化率增長了13.2%。從城鎮(zhèn)的體育場地面積看，2013年第六次全國體育場地普查數(shù)據(jù)顯示，全國體育場地中，分布在城鎮(zhèn)的體育場地96.27萬個，場地面積13.37億平方米。以2013年末城鎮(zhèn)人口73 111萬人計算，全國城鎮(zhèn)平均每萬人擁有體育場地13.17個，人均體育場地面積1.83平方米，相比2003年，二者增幅均在40%以上。雖然公共體育資源增長的絕對速度快于人口增長的速度，但這僅是全國平均水平，在不同的地區(qū)，由于人口基數(shù)、人口增速等都不一樣，使得人口規(guī)模對公共體育資源的擠壓程度也不一樣。例如，在上海（據(jù)上海市第六次全國體育場地普查數(shù)據(jù)），雖然2003～2013年間上海體育場地面積有了42%的增長，但是常住人口的增長率也達到了44%，使得人均擁有的體育場地面積不增反降（由1.75平方米降至1.72平方米）。再以武漢為例，武漢三鎮(zhèn)的人均健身場地面積僅為1.29平方米，也大大低于全國1.83平方米的平均水平。［6］也就是說，在北京、上海、武漢、溫州等一些大中城市，由于其就業(yè)收入、教育資源等方面的優(yōu)勢，吸引了大量的外來人口涌入，人口增速加快，使得人口規(guī)模更為龐大，從而加劇了對城市公共體育活動空間的擠壓。因此，在這些人口眾多的大中城市，城市公共體育資源和活動空間更為緊張，“武漢廣場舞被潑糞”等廣場舞新聞事件也是發(fā)生最多的地方。而反觀寶雞、張掖等人口較少的西部城市，雖然也有廣場舞，但公共體育空間相對充裕，廣場舞擾民現(xiàn)象的發(fā)生也就更少。［7］

不僅如此，當前體育公共資源存在按“戶籍人口規(guī)模”為口徑進行配置的傾向，并未嚴格按照常住人口規(guī)模進行規(guī)劃，也進一步加劇了公共體育資源數(shù)量的供給不足。例如，以上海為例，按照2013年末上海市戶籍人口（1 432.34萬人）為口徑來分析，上海平均每萬人擁有體育場地26.88個，人均體育場地面積2.90平方米。然而，若以常住人口（2 415.15萬人）為口徑來分析，則上海平均每萬人擁有體育場地僅有15.94個，人均體育場地面積僅為1.72平方米，比戶籍人口的口徑分別少了10.94個、1.18平方米，減幅將近70%。這說明，雖然上海市公共體育場地數(shù)量和面積等不斷增加，但是，在以“戶籍人口規(guī)?！睘榭趶脚渲玫穆窂揭蕾囅?，公共體育資源的人均擁有量卻大幅下降，城市缺少足夠的體育場地為廣場舞等健身活動服務(wù)，也就容易引起搶奪公共空間資源的現(xiàn)象與糾紛。

（二）人口結(jié)構(gòu)變化引發(fā)公共體育資源供需的結(jié)構(gòu)不匹配

由于人口生育率下降、人口遷移等因素的影響，我國城市的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，一是城鎮(zhèn)老年人口數(shù)量大量增加?！傲铡睌?shù)據(jù)顯示，2010年我國城市60歲及以上老年人口數(shù)量為0.78億，2000年為0.44億，十年間增長了0.34億人口。另據(jù)學者預(yù)測，到2025年，城市65歲及以上老年人口將超過1億人，并會超過農(nóng)村老年人口數(shù)量，從而將中國人口老齡化的重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。［8］二是城鎮(zhèn)女性人口的數(shù)量和比重大幅增加?！傲铡睌?shù)據(jù)顯示，我國鄉(xiāng)村女性人口的比重從1990年的74.1%下降到2010年的49.7%。與之相對應(yīng)，2010年，我國城鎮(zhèn)女性人口的比重為50.3%，在歷史上首次超過了鄉(xiāng)村女性人口的比重。

因此，我國城市的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，城市中老年人口和女性人口比重在不斷增加，而這也是廣場舞興起的一個重要的人口學原因。因為廣場舞的參與者主要由中老年、女性人口群體構(gòu)成，俗稱“大媽”。首先，對于中老年人口而言，隨著年齡的增長，常常會受到高血壓、腦中風等各種老年疾病的威脅，一旦疾病來臨，則不僅給自己帶來了病痛的煩擾，同時也給家庭造成很大的經(jīng)濟和生活照料負擔，因此，兩方面因素的疊加使中老年群體意識到身體健康的重要性，從而在體育參與意愿、體育參與頻率等方面也表現(xiàn)得更為主動和積極。全國群眾體育現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)（1996年、2000年、2007年）及相關(guān)研究表明，60～69歲年齡段人口經(jīng)常參加體育鍛煉者比例最高。［9］其次，對于女性人口而言，由于我國女性退休時間比較早，50～55歲就退休了，而平均預(yù)期壽命能達到77歲，因此女性退休后，有了大量空閑時間，并很快轉(zhuǎn)換成體育休閑空間。此外，相比于男性，女性情感交流的需求更為突出，因此，更加需要通過這種集體活動的形式來獲得快樂感、歸屬感等情感滿足。

可見，中老年女性人口群體是廣場舞等城市公共體育活動的最大需求人群。而按照供需結(jié)構(gòu)匹配的原理，公共體育資源的配置應(yīng)根據(jù)人口結(jié)構(gòu)的變化，考慮和協(xié)調(diào)不同年齡、不同性別等人口群體的需求類型和數(shù)量。比如，未來我們都會變老，一些社區(qū)老齡化程度會比較高，同時女性老年人比較多，那么，有助于情感交流的養(yǎng)老設(shè)施就會要求多一點，這不僅包括室內(nèi)的文化體育活動中心，還包括室外的健身場地設(shè)施建設(shè)等，從而滿足中老年人疏通筋骨、強身健體，以及社會參與、愉悅身心的養(yǎng)老需求。然而，當前我國體育等公共資源的投放、公共空間的配置標準等主要根據(jù)以年輕人的特點或經(jīng)濟收益為主要考慮因素來加以確立，比如，一般的體育場館都是為中青年服務(wù)的，和老年人跳舞的關(guān)系不大，而一般的廣場和城市空地則主要用于房地產(chǎn)開發(fā)商的商業(yè)利益、商業(yè)設(shè)施的需要，也未充分考慮老年人的健身需求。因此，這種忽視人口結(jié)構(gòu)變化的公共體育資源配置，便難以滿足龐大的中老年群體對體育健身的正常需求，無奈之下她們在小區(qū)等公共場所跳舞，擾亂了居民的休息權(quán)和安居權(quán)，從而引起廣場舞者與居民之間的矛盾與糾紛。

（三）人口分布變動造成公共體育資源供給的結(jié)構(gòu)性短缺

廣場舞之爭的例子也是人口分布與公共體育資源分布空間錯位的直觀體現(xiàn)。也就是說，公共體育資源的空間布局忽視了人口的空間分布差異，使公共體育資源的空間可達性下降，成為誘發(fā)廣場舞矛盾與沖突的重要因素之一。

從廣場舞案例來看，“大媽們”選擇小區(qū)、公園、廣場甚至是馬路等各種公共區(qū)域和體育場地跳舞，主要是因為“大媽們”活動半徑有限，這些地方離家近、可達性、可及性好，而公共體育場館一般分布在學校、機關(guān)或者企事業(yè)單位中，不僅遠離人口居住區(qū)，同時也由于場館開放率低、收費不合理等原因，具有“單位化”性質(zhì)，使得“大媽們”往往望而卻步。因此，這實際上反映了公共體育資源的空間布局與人口分布的不一致性，公共體育場館遠離人口集聚區(qū)，由此形成公共體育資源的結(jié)構(gòu)性短缺，即社區(qū)公共體育資源供給不足與單位公共體育場館利用不足同時并存。

以上海為例，“六普”數(shù)據(jù)顯示，上海常住人口的空間分布呈現(xiàn)由中心城區(qū)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢，2000～2010年間，中心城區(qū)（原黃浦區(qū)、原盧灣區(qū)、原靜安區(qū)、長寧區(qū)和虹口區(qū)）常住人口減少14.08%，近郊區(qū)、遠郊區(qū)常住人口增幅較大，分別達到69.91%、67.65%。然而，城市公共體育資源的空間布局卻未跟上人口空間再分布的步伐，甚至與人口分布呈相反趨勢。據(jù)相關(guān)研究資料，上海市公共體育的空間結(jié)構(gòu)總體上呈現(xiàn)出“核心—邊緣”的特征，即城市核心區(qū)體育空間供給密度高、規(guī)模大，而外圍邊緣地帶的體育場地則極為匱乏。［10］可見，上海市中心城區(qū)的公共體育資源配置好于郊區(qū)，與人口分布存在空間錯位，居住地與體育場地距離在500米以上，影響了“500m健身圈”目標的完成。

三、結(jié)論與建議——人口變動與公共體育資源配置的協(xié)調(diào)性發(fā)展

以往文獻普遍從公共空間角度對廣場舞擾民現(xiàn)象進行研究，認為廣場舞困境的本質(zhì)是城市體育休閑公共空間的缺失，凸顯公共產(chǎn)品供給不足、公共空間管理乏力的現(xiàn)狀。［11-14］然而，城市公共體育空間缺失的原因又是什么呢？這就要考慮人口因素的影響。由此，本文從人口學的視角出發(fā)，通過對廣場舞之爭背后的人口與公共體育資源配置失衡現(xiàn)象進行解讀，認為公共體育空間不足只是廣場舞之爭的導火索，人口變動與公共體育資源配置的失衡才是這種矛盾產(chǎn)生的深層次根源，即人口規(guī)模增加導致公共體育資源的供給不足，人口結(jié)構(gòu)變化以及人口的空間移動則進一步加劇了公共體育資源的供需矛盾。

（一）按照區(qū)域人口的變動趨勢，合理配置公共資源

廣場舞之爭的本質(zhì)并不是城市社區(qū)公共體育空間不足，而是城市社區(qū)的公共體育資源配置沒有充分應(yīng)對人口的變動，包括數(shù)量、結(jié)構(gòu)和分布等變動。廣場舞之爭所衍生的問題，只是人口與公共體育資源配置失衡的一個縮影。面對這一失衡現(xiàn)象，相關(guān)部門就應(yīng)當按照區(qū)域的人口狀況及變動趨勢合理配置公共資源，使人口變動與公共體育資源配置協(xié)調(diào)發(fā)展。

第一，構(gòu)建以人口變動為導向的公共體育資源配置機制。人口變動有其自身的規(guī)律，首先，人口變動具有連貫性，今天的人口狀況是由過去的人口變動決定的，同時也是未來人口變動的基礎(chǔ)，其次，人口變動具有關(guān)聯(lián)性，人口在數(shù)量、規(guī)模等方面的變化會引發(fā)人口結(jié)構(gòu)等方面的變化。因此，公共體育資源的配置應(yīng)以人口變動規(guī)律為導向，采取“全面掌握、瞻前顧后”的變動機制，［15］即建立人口數(shù)據(jù)平臺，全面掌握和整合公安部、體育局等各個部門的人口信息，既要考慮當前人口總量、結(jié)構(gòu)和分布等的影響，也要著眼長遠，預(yù)測未來人口發(fā)展的趨勢，從而調(diào)整各區(qū)域公共體育資源配置的方向。

第二，構(gòu)建以常住人口為基數(shù)的公共體育資源供給模式。長期以來，受戶籍制度阻隔和財政分權(quán)機制等的影響，各個省、市、區(qū)縣等地方政府在配置公共體育資源僅考慮了本區(qū)的戶籍人口規(guī)模，而很少考慮實際居住人口，特別是將外來人口排斥在外。然而，與教育、低保等公共資源具有一定的分割性與封閉性不同，公共體育設(shè)施的受益范圍更加具有公共性與開放性特征，原則上可供任何居住人口使用，但如果按戶籍人口作為基數(shù)配置公共體育資源，便難以滿足常住人口的體育參與需求。因此，政府須根據(jù)屬地化管理、公共服務(wù)均等化的原則，以常住人口為基數(shù)，增加公共體育資源的供給數(shù)量，從而減少人口規(guī)模增加與公共體育資源供給數(shù)量不足之間的矛盾。

第三，按人口結(jié)構(gòu)差異提供針對性的公共資源配置，同時向廣泛而迫切的需求人群傾斜。公共體育資源的配置不僅要以人口總量作為依據(jù)，同時還應(yīng)根據(jù)社區(qū)內(nèi)群體構(gòu)成及其需求的不同，構(gòu)建多元化、多層次、差異化的公共體育資源服務(wù)模式，滿足不同性別、年齡、社會經(jīng)濟地位等居民對公共體育資源的消費需要。特別是對于老齡人口、學齡人口等體育參與需求較大的特定群體，需要制定專門的特殊群體健身計劃，加強社區(qū)體育場地、體育組織等建設(shè)，確保公共體育資源配置向廣泛而迫切的需求人群傾斜。

第四，優(yōu)化公共體育資源的空間布局，盤活現(xiàn)有資源。當前，城市在公共空間建設(shè)和治理過程中，已經(jīng)開始關(guān)注公共體育資源空間布局與市民的體育文化需求的匹配，但總體而言，其更加追求公共空間總量以及人均公共空間的平衡，沒有考慮具體的人口分布狀況，導致體育資源空間布局與市民需求的不相適應(yīng)問題。例如，許多城市寧愿將大量資金投入到大型體育場地與場館建設(shè)、大型群眾體育活動組織上，卻不愿花資金建設(shè)更加貼近人口集聚區(qū)的社區(qū)公共體育空間。

（二）從供給側(cè)改革的思路出發(fā)，盤活現(xiàn)有資源

作為城市管理者，在“十三五”期間，需要從供給側(cè)改革的思路出發(fā)，盤活現(xiàn)有資源，提高現(xiàn)有資源的供給質(zhì)量，使公共體育資源空間設(shè)計更加適應(yīng)市民需求。

一是要改變公共體育資源投向大型體育場地（館）、大型群眾體育活動的政績化、功利化的模式，加大社區(qū)公共空間建設(shè)投入，以“最佳服務(wù)半徑”為原則，在資金和規(guī)劃上優(yōu)先保證提供“群眾身邊的體育場所”，使得市民能夠方便、就近參與體育健身。

二是協(xié)調(diào)好體育場、體育館、文化館、活動中心、學校操場等城市現(xiàn)有公共體育資源，強化公共體育場館的公益屬性、社會屬性。

三是探尋將學?；騿挝惑w育資源調(diào)動起來的合理路徑。例如，上海目前有市民卡，市民可以使用這張卡在每天及周末規(guī)定的時間里進入社區(qū)里的中小學進行各種形式的鍛煉。但是，學校體育場館在對外開放過程中由于面臨場地保養(yǎng)費、場地維護費、衛(wèi)生清潔費、水費、電費、安保費、管理人員工資等，學校難以承擔；另外，體育場館值班制度、現(xiàn)場管理制度、出入制度、活動記錄制度等安全保障制度缺位，也使學校面臨更大安全壓力。經(jīng)費和安全等問題給學校帶來較大壓力，使得市民卡的這項功能并沒有得到很好的挖掘。因此，對有條件開放的學校體育場地，還需要提供安全、資金、人員方面的保障，解決好學校體育場地（館）不想開、不敢開的后顧之憂，從而真正將市民身邊的體育資源調(diào)動起來。

四是積極營造更多的體育休閑方式，統(tǒng)籌兼顧好市民休息、鍛煉等諸多方面的關(guān)系，倡導市民以散步、納涼、“樂跑”等相對安靜的戶外體育鍛煉方式為主。與此同時，也可以借鑒“新加坡鄰里中心”的模式，為社區(qū)居民的休閑、體育鍛煉提供戶內(nèi)的公共活動空間，以緩解戶外人口與公共空間的矛盾。

說明：本文系湖南師范大學青年基金項目“以公共服務(wù)均等化促進更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化研究”（14XQN07）、博士啟動項目“以公共服務(wù)均等化促進人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的路徑研究”（2014BQ05）、公共管理學院青年教師科研基金項目（2014GGY03）的階段性研究成果。健身需求特征及影響因素研究［J］.北京體育大學學報，2008（8）.

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■責任編輯：張 煒

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