西部少數(shù)民族地區(qū)貧困農(nóng)戶生計(jì)、脆弱性與治理策略
——基于湘西自治州L縣的實(shí)證調(diào)查與理論分析

李　靜,覃揚(yáng)慶

(長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長沙 410004)

西部少數(shù)民族地區(qū)貧困農(nóng)戶生計(jì)、脆弱性與治理策略

——基于湘西自治州L縣的實(shí)證調(diào)查與理論分析

李靜,覃揚(yáng)慶

(長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長沙 410004)

摘要：運(yùn)用可持續(xù)生計(jì)理論及其分析框架對(duì)湘西自治州L縣24個(gè)貧困村的生計(jì)現(xiàn)狀和脆弱性進(jìn)行了實(shí)證分析。研究結(jié)果表明生計(jì)資本匱乏和脆弱性疊加是少數(shù)民族貧困地區(qū)農(nóng)戶脫貧的主要障礙。西部少數(shù)民族地區(qū)貧困治理應(yīng)以可持續(xù)生計(jì)建設(shè)為核心，科學(xué)評(píng)估農(nóng)戶的生計(jì)資本，建立貧困家庭的預(yù)警機(jī)制；培育和積累生計(jì)資本存量，提高貧困農(nóng)戶的發(fā)展能力；設(shè)計(jì)以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的生計(jì)政策和專項(xiàng)救助制度的動(dòng)態(tài)疊加，提高貧困農(nóng)戶抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

關(guān)鍵詞：生計(jì)資本；脆弱性；可持續(xù)生計(jì)分析框架；貧困代際傳遞

生計(jì)資本狀況是影響農(nóng)戶抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的關(guān)鍵要素，同時(shí)也是貧困家庭緩解貧困并最終消除貧困的重點(diǎn)。由于區(qū)域發(fā)展不平衡，西部少數(shù)民族地區(qū)貧困脆弱性問題已經(jīng)成為困擾農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，筆者試圖通過對(duì)湘西自治州L縣的實(shí)證調(diào)查與理論分析，呈現(xiàn)特困區(qū)的貧困狀況，探討特定區(qū)域農(nóng)戶貧困脆弱性的影響因素，為少數(shù)民族地區(qū)貧困治理提出相應(yīng)的政策建議和決策依據(jù)。

一生計(jì)、脆弱性及可持續(xù)生計(jì)分析框架

(一)生計(jì)視角

Chambers & Conway[1]、Ellis[2]等學(xué)者認(rèn)為生計(jì)是對(duì)包括能力、資產(chǎn)、行動(dòng)和權(quán)利在內(nèi)的生存邏輯和方式的多維度、整體性描述?？沙掷m(xù)生計(jì)是生計(jì)概念在可持續(xù)理念下的深化，Scoones認(rèn)為 “如果人們能應(yīng)對(duì)脅迫和沖擊，并從中恢復(fù)、維持和增加資產(chǎn)，保持和提高能力，那么該生計(jì)具有持續(xù)性”。[3]大量研究認(rèn)為，在不同的資產(chǎn)狀況下，生計(jì)策略也不一樣，生計(jì)活動(dòng)呈現(xiàn)多樣性，農(nóng)戶會(huì)依據(jù)各類資產(chǎn)的可及性或可獲取性，隨外界環(huán)境的變化而調(diào)整(見圖1)。少數(shù)民族特困區(qū)問題在于如何構(gòu)建貧困農(nóng)戶可持續(xù)性生計(jì)，緩解貧困脆弱性，遏制貧困代際傳遞。

圖1　風(fēng)險(xiǎn)、生計(jì)資本與生計(jì)策略的關(guān)系

(二)脆弱性視角

脆弱性最早源于 Peter Timmerman( 1981) 對(duì)安全與風(fēng)險(xiǎn)之間的不平衡關(guān)系的分析。[4]世界銀行《2000 /2001 世界發(fā)展報(bào)告》將“脆弱性”描述為“沖擊造成未來福利下降可能性”。[5]從抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力角度看，意味著當(dāng)受到的風(fēng)險(xiǎn)相同時(shí)，抵御能力強(qiáng)的脆弱性低，抵御能力弱的脆弱性高，而貧困農(nóng)戶一旦遭受疾病或?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，則會(huì)因?yàn)樯?jì)資本的限制，無法應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，而陷入貧困境地。因而，農(nóng)戶貧困脆弱性實(shí)質(zhì)上是生計(jì)資本和風(fēng)險(xiǎn)沖擊共同作用的結(jié)果。

(三)可持續(xù)生計(jì)分析框架

生計(jì)概念的提出為研究農(nóng)村扶貧和自然資源的可持續(xù)利用提供了一種新視角。英國國際發(fā)展機(jī)構(gòu)(DFID)發(fā)展的可持續(xù)生計(jì)分析框架(SLA)能夠脈絡(luò)清晰的描述農(nóng)戶的生計(jì)狀況，揭示貧困發(fā)生的運(yùn)行邏輯和問題清單，指出了根除貧困的潛在機(jī)會(huì)和追求生計(jì)出路的途徑(見圖2)。框架中各組成要素相互影響，相互作用。不同的資產(chǎn)狀況下，人們擁有不同的選擇權(quán)，生計(jì)活動(dòng)呈現(xiàn)出多樣性，不同的資產(chǎn)組合呈現(xiàn)出不同的生計(jì)戰(zhàn)略。本文將基于此理論分析少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)戶的生計(jì)資本現(xiàn)狀，探索貧困致因，尋求遏制貧困的對(duì)策。

圖2　可持續(xù)生計(jì)框架示意圖[6]

二可持續(xù)生計(jì)視角下案例：湘西自治州L縣特困村的生計(jì)現(xiàn)狀

(一)研究對(duì)象與研究方法

調(diào)研以湘西自治州L縣24個(gè)特困村和農(nóng)戶為對(duì)象，農(nóng)戶中少數(shù)民族占絕大多數(shù)。L縣是一個(gè)被國家列為西部開發(fā)的少數(shù)民族貧困縣、五強(qiáng)溪水庫移民庫區(qū)縣，全縣總面積1565.5平方公里，共轄15個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 150個(gè)村(社區(qū))，總?cè)丝?0.63萬人，其中農(nóng)業(yè)人口25.09萬人。此次調(diào)查采用問卷和訪談?wù)归_，問卷分為村問卷和戶問卷。村問卷主要涉及樣本村的人口特征、地理位置和基礎(chǔ)設(shè)施等。戶問卷借鑒了目前流行的一些針對(duì)農(nóng)戶生計(jì)的調(diào)查問卷，并結(jié)合課題組的研究目的進(jìn)行了修改。此次村問卷發(fā)放24份，回收24份。農(nóng)戶問卷發(fā)放了478份村民問卷，回收466，有效回收問卷96.8%。

(二)L縣24個(gè)特困村和農(nóng)戶生計(jì)資本狀況

1.先天條件不足，自然資本貧瘠。自然資本(natural capital) 擁有量是影響生計(jì)和貧困的重要因素。L縣24個(gè)特困村自然資本貧瘠表現(xiàn)在：一是耕地少，土層淺薄，土地承載力弱。耕地面積1.242萬hm2，人均0.051 hm2，低于湖南省人均耕地面積0.056 hm2，也低于全國平均水平0.07 hm2，農(nóng)戶只能從事簡單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，無法進(jìn)行成片種植開發(fā)和機(jī)械作業(yè)。二是水土流失加重，旱澇災(zāi)害頻繁。L縣處于沅水中游，溪河縱橫，土質(zhì)松散，遇上大雨或上游暴雨，易造成河水陡漲、山體滑坡，形成洪澇災(zāi)害。據(jù)第二次全國水土流失搖感調(diào)查，L縣志記載全縣水土流失面積為382.7 km2，占總土地面積的24.44%，其中輕度流失241.851 km2，占流失總面積的63.18%；中度流失111.97 km2占29.25%；強(qiáng)度流失28.96 km2占7.57%。[7]三是石漠化現(xiàn)象突出，土地退化嚴(yán)重。

2.公共服務(wù)失衡，物質(zhì)資源不足。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，湘西L縣24個(gè)特困村農(nóng)戶物質(zhì)資本還是普遍不足。其物質(zhì)資本不足主要表現(xiàn)在： 一是農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施缺乏。24個(gè)特困村，目前存在飲水困難的人數(shù)達(dá)2萬多人，占總?cè)丝诘?8%；有37個(gè)組還未通公路，只有9個(gè)組的道路實(shí)施了硬化建設(shè)，只有13%的農(nóng)戶擁有沼氣池，有6個(gè)村沒有衛(wèi)生室，群眾看病非常不方便。教育基礎(chǔ)設(shè)施比較落后，師資力量不足，優(yōu)秀教師欠缺。社區(qū)服務(wù)中心、體育健身設(shè)施、圖書室、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)室覆蓋率很低，在一些特困村幾乎沒有體育健身場(chǎng)所和圖書室。醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)老人晚年生活照護(hù)及家庭困難狀況極其嚴(yán)重家庭的幫扶嚴(yán)重不到位。二是農(nóng)戶住房面積偏小、年代久遠(yuǎn)、構(gòu)造簡單，磚混結(jié)構(gòu)住房的比例小，從房屋結(jié)構(gòu)上看，土木結(jié)構(gòu)住房的比重為52.6%，其中20世紀(jì)80年代及以前建造的土木結(jié)構(gòu)的舊房和危房占到了34.5%。 三是農(nóng)戶畜牧圈舍狹小，畜牧業(yè)發(fā)展不成規(guī)模。2013年L縣牲豬出欄14.73萬頭，山羊出欄2.4萬只，家禽出籠91.61萬羽，水產(chǎn)品總產(chǎn)量2382噸[8]。但根據(jù)我們調(diào)查所獲得的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析可見對(duì)于貧困家庭而言畜牧業(yè)收入在整個(gè)家庭的經(jīng)營性收入中所占比重并不高，僅占人均純收入的16.3%，大部分家庭甚至是不存在這方面的收入。

3.經(jīng)濟(jì)收入有限，金融資本短缺。一是農(nóng)戶人均純收入低，現(xiàn)金積累少，生產(chǎn)生活更多依賴農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，工資性收入和財(cái)產(chǎn)性收入占比低。二是農(nóng)戶支出大，有些低收入家庭負(fù)債重。三是惠農(nóng)收益偏少。另外社會(huì)救助資金供需矛盾突出。2013年全縣25萬農(nóng)業(yè)人口，有貧困群眾5萬多人，納入低保的只2.8萬人。

4.后天支持不足，人力資本匱乏。一是戶主文化程度整體偏低。被調(diào)查農(nóng)戶中只有31.4%的人具有高中及以上文化。二是低收入家庭居民健康水平差。三是各類技術(shù)人員缺乏。2010年L縣人才密度為381人/萬人，低于全省和全國水平，擁有較高的文化程度和科學(xué)知識(shí)的人或人才在數(shù)量上的絕對(duì)低下嚴(yán)重阻礙著我國西部少數(shù)民族聚居區(qū)域的經(jīng)濟(jì)。[9]

5.關(guān)系網(wǎng)絡(luò)狹窄，社會(huì)資本弱化。一是農(nóng)戶社會(huì)交往圈狹窄。從我們調(diào)查的對(duì)象來看，農(nóng)戶家庭收入的各項(xiàng)支出比例中生產(chǎn)支出和食物支出占了相當(dāng)大的比重，而用于人際交往互動(dòng)的費(fèi)用支出所占比例相當(dāng)?shù)停挥?.7%。重大節(jié)日期間農(nóng)戶交往對(duì)象主要是同質(zhì)性較強(qiáng)的親屬和鄰居。二是村級(jí)基層管理機(jī)構(gòu)社會(huì)資本不足。三是農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織較為缺乏。調(diào)查顯示有81%的村莊沒有文體娛樂組織。

三結(jié)論及政策建議

通過對(duì)L縣24個(gè)貧困村調(diào)查分析表明，在西部少數(shù)民族地區(qū)貧困治理時(shí)，應(yīng)以可持續(xù)生計(jì)資產(chǎn)建設(shè)為核心，改善脆弱性的外部環(huán)境，增進(jìn)生計(jì)資本存量，破解貧困地區(qū)農(nóng)戶脆弱性難題。

(一)培育和積累生計(jì)資本，提高貧困農(nóng)戶的發(fā)展能力

生計(jì)資本的嚴(yán)重不足是導(dǎo)致西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民，尤其是家庭經(jīng)濟(jì)狀況困難家庭生計(jì)脆弱性的主要原因。因此，培育、積累和提高相關(guān)地區(qū)農(nóng)戶的生計(jì)資本存量是降低生計(jì)脆弱性的主要手段和措施。

一是注重對(duì)貧困家庭子女的培養(yǎng)，瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶勞動(dòng)力資源開發(fā)，加強(qiáng)貧困家庭未成年子女的人力資本培育，實(shí)施智能開發(fā)，使得貧困農(nóng)戶的貧困問題從人力資本這一層面的根源上被解決成為可能。

二是加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)，提高農(nóng)戶的自我組織程度，提升貧困農(nóng)戶的社會(huì)資本。一方面要培育貧困農(nóng)戶的社區(qū)參與意識(shí)，讓貧困農(nóng)戶盡可能多的參加到各種服務(wù)性、公益性、自治性的組織和團(tuán)體中，提升貧困家庭的社會(huì)融入程度，延伸貧困農(nóng)戶的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，提升網(wǎng)絡(luò)資源的質(zhì)量。另一方面加強(qiáng)社區(qū)村落建設(shè)，提升村莊的社會(huì)資本。在反貧困的過程中，應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)村落的政府功能，開展各種政策性幫扶活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享，擴(kuò)充貧困家庭的互助支持網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)重視農(nóng)村非正規(guī)制度的功能，鼓勵(lì)農(nóng)戶在自愿基礎(chǔ)上建立不同層次的以血緣和親緣為基礎(chǔ)的互助應(yīng)急小組，形成社區(qū)互助型預(yù)防性策略。

(二)重視農(nóng)戶遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性，建立貧困家庭脆弱性預(yù)警機(jī)制

貧困脆弱性是家庭或個(gè)體遭受重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的抵御能力的估計(jì)值，在該風(fēng)險(xiǎn)帶來的沖擊遠(yuǎn)大于其承擔(dān)能力的情況下，家庭或個(gè)體就易于陷入貧困。[10]

一是調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立基于貧困脆弱性的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。因此，一方面幫助發(fā)展合適產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，并延伸產(chǎn)業(yè)鏈，增進(jìn)貧困村的自我積累、自我發(fā)展能力，幫助農(nóng)戶擺脫貧困代際傳遞。另一方面調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快生態(tài)修復(fù)。部分石漠化嚴(yán)重的區(qū)域，實(shí)施退耕還林和生態(tài)林保護(hù)，按照當(dāng)?shù)氐臍夂颉⑼寥?、種植傳統(tǒng)等特點(diǎn)合理安排產(chǎn)業(yè)布局，以增加農(nóng)戶收入。

二是重視貧困家庭的健康狀況，建立基于貧困脆弱性的因病致貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶家庭成員的疾病是影響很大的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，因病返貧現(xiàn)象仍十分嚴(yán)重。因此，政府應(yīng)提高貧困農(nóng)戶應(yīng)對(duì)疾病的能力，增強(qiáng)醫(yī)療服務(wù)方面的投入，合理布局，增強(qiáng)為其提供預(yù)防保健和基本醫(yī)療服務(wù)等公共衛(wèi)生服務(wù)的能力。政府部門在進(jìn)行制度設(shè)定和具體實(shí)施時(shí)可根據(jù)實(shí)際情況將各類救助相關(guān)的干預(yù)機(jī)制和機(jī)構(gòu)適當(dāng)延伸，便于建立對(duì)造成一般家庭貧困的疾病源頭性的預(yù)警機(jī)制，通過貧困脆弱性預(yù)測(cè)防止農(nóng)戶因病返貧和因貧失醫(yī)?？茖W(xué)評(píng)估貧困脆弱性差異，形成不同的醫(yī)療救助組合，增強(qiáng)因病致貧家庭在風(fēng)險(xiǎn)暴露時(shí)的抗擊能力。[10]

(三)加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)安全網(wǎng)

農(nóng)村社區(qū)社會(huì)安全網(wǎng)的建構(gòu)能降低農(nóng)戶家庭的貧困脆弱性，遏制貧困代際傳遞。一是設(shè)計(jì)以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的生計(jì)政策，倡導(dǎo)“積谷防饑”的預(yù)防性儲(chǔ)蓄策略。資產(chǎn)社會(huì)政策通過對(duì)個(gè)人的資產(chǎn)狀況進(jìn)行監(jiān)督和跟蹤，幫助貧困人口獲取一定的資產(chǎn)，并且根據(jù)農(nóng)戶的資產(chǎn)狀況對(duì)導(dǎo)致農(nóng)戶貧困的原因進(jìn)行分析，形成結(jié)論性認(rèn)識(shí)，借助資產(chǎn)賬戶提高貧困者的脫貧能力，[11]為困擾社會(huì)發(fā)展的貧困問題提供新的思路。貧困家庭陷入貧困的根本致因是缺乏內(nèi)生資本，增強(qiáng)生計(jì)資本容量，采取“積谷防饑”的預(yù)防性儲(chǔ)蓄和資本積累是緩解農(nóng)戶生計(jì)脆弱，提高農(nóng)戶發(fā)展能力的基本途徑。

二是透過專項(xiàng)救助制度的動(dòng)態(tài)疊加，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。農(nóng)村貧困家庭除農(nóng)村低保制度為農(nóng)村特困群體的生存提供保障以外，還應(yīng)根據(jù)其不同的致貧因素及這些因素的疊加，通過不同的專項(xiàng)救助制度，形成不同的有針對(duì)性的政策組合，提高貧困家庭抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

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Management Strategies for the Poverty-stricken Households’ Livelihood and Vulnerability in China’s West Ethnic Minority Areas——A Case Study of L County of Xiangxi Autonomous Region

LI Jing, QIN Yangqing

(Changsha Social Work College, Changsha 410004, China)

Abstract：This paper analyzes empirically the present livelihood and vulnerability of 24 poverty-stricken villages in L County of Xiangxi Autonomous Region based on the sustainable livelihoods framework theory. The results show that the main obstacle to fight poverty is lacking of livelihood capital and many aspects of vulnerability. The management strategies for China’s west ethnic minority areas should focus on sustainable livelihood construction, scientific evaluation of the livelihood capital, establishment of the early warning mechanism of poor families, promotion of their development ability, design of the assets policies and special assistance system, and improvment of the house holds’ risk resistance capability.

Key words：livelihood capital; vulnerability; sustainable livelihood analysis framework; intergenerational transmission of poverty

收稿日期：2015-11-12

基金項(xiàng)目：湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金資助課題“湘西民族地區(qū)貧困的代際傳遞與遏制”(11YBA018)。

作者簡介：李靜(1971-)，男，湖南郴州人，碩士，副教授，研究方向：公共管理。

中圖分類號(hào)：D668

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-1181(2016)02-0068-04