PPP模式不僅僅是融資工具

文輝

PPP模式，即政府和社會資本合作模式，是我國公共服務(wù)供給機(jī)制和投入方式的改革創(chuàng)新，也是深化財(cái)稅體制改革，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政體制的重要內(nèi)容。對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、支持城鎮(zhèn)化建設(shè)，以及轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家現(xiàn)代化治理能力具有重要意義。

就目前各地實(shí)施情況來看，項(xiàng)目良莠不齊，簽約率不容樂觀。需要各方進(jìn)一步解放思想、積極推進(jìn)，正確認(rèn)識并充分發(fā)揮PPP作為新模式、新載體、新領(lǐng)域、新體系的主體功能作用。

首先，政府主體和社會資本主體在地位上平等，不存在主次關(guān)系。其次，合作方式是特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等；雙方協(xié)商，自由選擇，不存在強(qiáng)買強(qiáng)賣問題。合作結(jié)果是利益共享、風(fēng)險分擔(dān)。

傳統(tǒng)的公共服務(wù)品供給方式是，由政府主體或類似政府主體的投資平臺，甚至由國有企業(yè)來負(fù)責(zé)公共服務(wù)品供給。投資見效快，但政府大規(guī)模負(fù)債，管建不管用，行政管理成本高，因而需要一種新的模式。從具體項(xiàng)目入手而言，PPP模式下社會資本主體變成項(xiàng)目的投資者、提供者，而政府主體變成購買者、監(jiān)管者和規(guī)則的制定者。

如何確保政府主體和社會資本主體長期合作？不僅需要政府和社會資本共同遵守規(guī)則，還需要進(jìn)一步完善相關(guān)法律，以法律來保障雙方的權(quán)益，促進(jìn)社會資本進(jìn)入。PPP項(xiàng)目周期較長，如何保證政府不參與具體項(xiàng)目運(yùn)營管理，防范違約風(fēng)險，必須靠法治。

在法律還不斷完善的情況下，從中央到地方所建立的各級PPP項(xiàng)目庫，是一種信用體系的加強(qiáng)。國家級PPP項(xiàng)目庫項(xiàng)目信用度和信譽(yù)度最高，能調(diào)動地方政府推進(jìn)PPP項(xiàng)目的積極性，消除社會資本對PPP項(xiàng)目的懷疑和觀望；然后是省級政府PPP項(xiàng)目庫。一些地方級PPP項(xiàng)目庫，將不適合PPP的項(xiàng)目改頭換面一哄而上，離真正落地還需要很長一段路走。僅靠各部門和地方自行出臺規(guī)定、下發(fā)文件，建立PPP項(xiàng)目庫，雖有利于規(guī)范和管理，但從根本上解決問題還需要靠法治。

PPP是一個高度專業(yè)化的新領(lǐng)域，項(xiàng)目是否可行，要通過專業(yè)機(jī)構(gòu)的物有所值評價、財(cái)政承受力評估、績效監(jiān)測報(bào)告、風(fēng)險評估等來確定。一旦納入到PPP項(xiàng)目中，需要專業(yè)機(jī)構(gòu)和人士來實(shí)施。政府主體工作重心是監(jiān)管和監(jiān)督，評定公共服務(wù)品質(zhì)量和價格認(rèn)證。過去很多公共服務(wù)品的提供也很專業(yè)，但使用者少，運(yùn)營維護(hù)成本高。

從公共管理角度看，PPP意味著利益主體多元化、社會治理主體的多樣化，是推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化應(yīng)有之義。PPP不僅只是融資工具，更要看到其對公共服務(wù)品的投資、建設(shè)、運(yùn)營和管理模式的創(chuàng)新，對社會治理體系和治理能力的提升。

它要求社會資本主體參與城市規(guī)劃建設(shè)管理，發(fā)揮在城市運(yùn)營和管理中的創(chuàng)新作用，搭建政府和公眾間的溝通橋梁，為消費(fèi)者提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。也要求政府轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)，從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變；轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，從經(jīng)營城市轉(zhuǎn)向運(yùn)營城市；在轉(zhuǎn)變收入來源的同時轉(zhuǎn)變支出結(jié)構(gòu)，從“物的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)向“人的城鎮(zhèn)化”。（支點(diǎn)雜志2016年6月刊）