從基礎(chǔ)教育教材編寫(xiě)制度的變化看我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變

劉智宏

本文從梳理我國(guó)基礎(chǔ)教育教材編寫(xiě)制度的變化過(guò)程入手，粗略地探討其與政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系。

教材是國(guó)家意志、民族精神、社會(huì)規(guī)范和科學(xué)文化知識(shí)在教育行為中的集中體現(xiàn)，在教育教學(xué)中具有極其重要的地位和作用。我國(guó)基礎(chǔ)教育尤其是義務(wù)教育具有國(guó)家強(qiáng)制性和普遍性的特征，基礎(chǔ)教育階段使用的教材在編寫(xiě)、出版、發(fā)行等環(huán)節(jié)都或多或少、直接或間接受到中央和地方教育行政機(jī)構(gòu)的約束，從而折射出國(guó)家的治理模式以及由此決定的政府職能定位。本文擬從梳理我國(guó)基礎(chǔ)教育教材編寫(xiě)制度的變化過(guò)程入手，粗略地探討其與政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系。

我國(guó)的基礎(chǔ)教育教材編寫(xiě)制度經(jīng)歷了從統(tǒng)編國(guó)定制到審定制的轉(zhuǎn)變過(guò)程。影響甚至決定這種變化的，則是政府職能由“全能”向“有限”的轉(zhuǎn)變。

一、基礎(chǔ)教育教材的統(tǒng)編國(guó)定制與“全能政府”

（一）基礎(chǔ)教育教材統(tǒng)編國(guó)定制的確立和演變

新中國(guó)成立后，人民政府高度重視基礎(chǔ)教育教材建設(shè)。1950年9月，國(guó)家出版總署召開(kāi)的全國(guó)出版工作會(huì)議正式提出了中小學(xué)教材必須全國(guó)統(tǒng)一供應(yīng)的方針。1950年12月1日，由毛澤東同志親筆題寫(xiě)社名的人民教育出版社正式成立，作為全國(guó)統(tǒng)一的基礎(chǔ)教育教材的編輯、出版機(jī)構(gòu)。自1951年秋季起，由人民教育出版社根據(jù)教育部制定的《小學(xué)各科暫行課程標(biāo)準(zhǔn)（草案）》和《中學(xué)暫行教學(xué)計(jì)劃（草案）》組織編寫(xiě)或修訂的中小學(xué)各科教材開(kāi)始陸續(xù)進(jìn)入課堂使用，國(guó)家統(tǒng)一編寫(xiě)基礎(chǔ)教育教材的制度正式確立。在這之后，人民教育出版社根據(jù)教育部公布的教育計(jì)劃或教學(xué)大綱，先后出版了七套統(tǒng)編基礎(chǔ)教育教材。

從1949年新中國(guó)成立到1984年，盡管期間（1958年—1977年）出現(xiàn)過(guò)下放課程設(shè)置和教材編寫(xiě)權(quán)的事實(shí)，但那是特殊歷史時(shí)期的產(chǎn)物，國(guó)家統(tǒng)一制定教學(xué)計(jì)劃和教學(xué)大綱、統(tǒng)一組織編寫(xiě)教材、全國(guó)使用通用教材，即所謂的課程的中央管理和教材的統(tǒng)編國(guó)定制，是這一時(shí)期的基調(diào)。

（二）“全能政府”模式與基礎(chǔ)教育教材的統(tǒng)編國(guó)定制

上述大一統(tǒng)的教材編寫(xiě)管理制度，與這一時(shí)期我國(guó)高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，以及與此相適應(yīng)的“全能政府”模式是一脈相承的。

我國(guó)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)——行政體制，是以計(jì)劃管理、高度集權(quán)、部門管理為主要特征的。這種體制是在新中國(guó)成立后依據(jù)當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)的理論和實(shí)踐逐步建立起來(lái)的，它在很大程度上決定了我國(guó)政府職能的“全能性”：政府的職能范圍和內(nèi)容十分廣泛，作用于社會(huì)的各個(gè)層面，事無(wú)巨細(xì)，大包大攬。這種“全能性”體現(xiàn)在教材編寫(xiě)制度上，就是國(guó)家教育行政部門直接介入基礎(chǔ)教育教材編寫(xiě)過(guò)程——成立直屬的編寫(xiě)和出版機(jī)構(gòu)、直接組織編寫(xiě)隊(duì)伍、統(tǒng)一編寫(xiě)出版通用的基礎(chǔ)教育教材并在全國(guó)使用。這一時(shí)期，我國(guó)歷次基礎(chǔ)教育課程改革，包括課程計(jì)劃的制定、教學(xué)大綱的研制、教材的編寫(xiě)以及教師的培訓(xùn)等，都是教育部指定人民教育出版社負(fù)責(zé)組織實(shí)施的。這是“全能政府”的典型表現(xiàn)。

黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)進(jìn)入了改革開(kāi)放的新時(shí)期。但是在改革初期，經(jīng)濟(jì)體制處于從產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)向有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期。與之相適應(yīng)，政府職能尤其是經(jīng)濟(jì)管理職能無(wú)所不包的狀況開(kāi)始發(fā)生改變，但明顯滯后于經(jīng)濟(jì)體制的變革。因此在1984年之前，基礎(chǔ)教育教材仍然維持著統(tǒng)編國(guó)定的編寫(xiě)制度。

二、基礎(chǔ)教育教材的審定制與“有限政府”

（一）基礎(chǔ)教育教材審定制的確立

隨著改革開(kāi)放和教育事業(yè)的發(fā)展，上述高度統(tǒng)一的課程教材制度已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，也不利于課程教材質(zhì)量和教育質(zhì)量的提高。因此，課程教材制度的改革被提上日程。

1985年1月，教育部頒布了《全國(guó)中小學(xué)教材審定委員會(huì)工作條例（試行）》，指出：今后中小學(xué)教材的建設(shè)把編寫(xiě)和審查分開(kāi)，人民教育出版社負(fù)責(zé)編寫(xiě)，各省、直轄市、自治區(qū)教育部門、學(xué)校、教師和專家也可以編寫(xiě)；全國(guó)中小學(xué)教材審定委員會(huì)負(fù)責(zé)審定，審定后的教材由教育部推薦，供各地選用。按照上述精神，國(guó)家教委（1985年6月18日全國(guó)人大六屆十一次常委會(huì)決定撤銷教育部，設(shè)立國(guó)家教育委員會(huì)）于1986年9月成立了全國(guó)中小學(xué)教材審定委員會(huì)及各學(xué)科教材審查委員會(huì)，聘任了20名審定委員和200多名審查委員。1987年10月，國(guó)家教委頒布《全國(guó)中小學(xué)教材審定委員會(huì)工作章程》《中小學(xué)教材審定標(biāo)準(zhǔn)》和《中小學(xué)教材送審辦法》。這標(biāo)志著我國(guó)教材編寫(xiě)制度的重大變革：從編審合一到編審分開(kāi)，從一綱一本到一綱多本，從國(guó)定制到審定制。

1988年，國(guó)家教委出臺(tái)了新的《九年制義務(wù)教育教材編寫(xiě)規(guī)劃方案》，提出了教材多樣化的具體實(shí)施方案。根據(jù)這一方案，產(chǎn)生了“八套半”義務(wù)教育教材，義務(wù)教育教材初步形成了一綱多本的格局。

（二）基礎(chǔ)教育教材審定制的深化

從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，世界上許多國(guó)家把基礎(chǔ)教育課程改革作為增強(qiáng)綜合國(guó)力的措施之一，陸續(xù)采取了一系列課程改革舉措，大力提高中小學(xué)教育質(zhì)量，以應(yīng)對(duì)21世紀(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)?！盀榱酥腥A民族的復(fù)興，為了每個(gè)學(xué)生的發(fā)展”，世紀(jì)之交，中國(guó)啟動(dòng)了第八輪基礎(chǔ)教育課程改革。

1999年1月，教育部（根據(jù)1998年3月10日九屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的決定》，國(guó)家教育委員會(huì)更名為教育部）成立國(guó)家基礎(chǔ)教育課程改革專家工作組，1999年底至2000年初召開(kāi)了基礎(chǔ)教育課程改革項(xiàng)目啟動(dòng)會(huì)議，2001年6月發(fā)布《基礎(chǔ)教育課程改革綱要（試行）》，2001年7月正式公布17個(gè)學(xué)科18本課程標(biāo)準(zhǔn)。

作為這次課程改革的一個(gè)重要組成部分，基礎(chǔ)教育教材的編寫(xiě)制度也作出了重大調(diào)整。首先，在堅(jiān)持教材審定制的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大了國(guó)家課程教材編寫(xiě)者的參與范圍，“鼓勵(lì)有關(guān)機(jī)構(gòu)、出版部門等依據(jù)國(guó)家課程標(biāo)準(zhǔn)組織編寫(xiě)中小學(xué)教材”（《基礎(chǔ)教育課程改革綱要（試行）》語(yǔ)）。截至2006年，共有264套義務(wù)教育課程標(biāo)準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)教材和普通高中課程標(biāo)準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)教材通過(guò)全國(guó)中小學(xué)教材審定委員會(huì)審定，真正實(shí)現(xiàn)了“國(guó)家基本要求指導(dǎo)下的教材多樣化”。其次，為了適應(yīng)課程管理制度的改革，即“為保障和促進(jìn)課程對(duì)不同地區(qū)、學(xué)校、學(xué)生的要求，實(shí)行國(guó)家、地方和學(xué)校三級(jí)課程管理”，教材的編寫(xiě)和審定主體更加多元化，即除了國(guó)家課程教材外，還出現(xiàn)了地方課程教材和學(xué)校課程教材，教材的編寫(xiě)主體更加多元化；國(guó)家課程和跨省使用的地方課程教材由全國(guó)中小學(xué)教材審定委員會(huì)審定，地方課程教材由省級(jí)教材審查委員會(huì)審定，學(xué)校課程教材由學(xué)校自主審定。

綜上，以1985年《全國(guó)中小學(xué)教材審定委員會(huì)工作條例（試行）》的頒布為標(biāo)志，我國(guó)告別了實(shí)行三十余年的基礎(chǔ)教育教材統(tǒng)編國(guó)定制，進(jìn)入了教材審定制的新時(shí)代。

（三）“有限政府”模式與基礎(chǔ)教育教材審定制的確定和深化

基礎(chǔ)教育教材編寫(xiě)制度的上述轉(zhuǎn)變與這一時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)以及政府職能的轉(zhuǎn)變密不可分。

中國(guó)的改革是以經(jīng)濟(jì)體制改革為先導(dǎo)的。與此相適應(yīng)，政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變也被放在突出位置。黨的十四大后，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能尤其是政府經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行了多次改革探索。1998年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案第一次明確提出“轉(zhuǎn)變政府職能”，提出要把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面來(lái)，使政府職能改革突破了經(jīng)濟(jì)職能改革的單一范疇。黨的十六大報(bào)告進(jìn)一步指出，完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，是適應(yīng)深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放的新形勢(shì)，轉(zhuǎn)變和規(guī)范政府職能的新要求。黨的十七大首次提出建設(shè)“服務(wù)型政府”，為新一輪政府職能改革指明了方向。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》則進(jìn)一步提出 “全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，把政府職能改革提升到國(guó)家治理的全新高度。

這一時(shí)期義務(wù)教育教材編寫(xiě)制度的變化，除適應(yīng)課程制度的變化外，也順應(yīng)了上述政府職能改革的趨勢(shì)，即政府職能與企業(yè)職能的界限越來(lái)越清晰，強(qiáng)調(diào)政府職能“有限”，政府要有所為有所不為，最大限度地減少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，政府職能逐漸轉(zhuǎn)移到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)。具體而言，教育行政管理部門不再直接組織編寫(xiě)基礎(chǔ)教育教材，而是通過(guò)制定規(guī)則、發(fā)布課程標(biāo)準(zhǔn)、組織專家審定、公布教材目錄等形式引導(dǎo)、規(guī)范教材編寫(xiě)。在此過(guò)程中，教材編寫(xiě)制度的細(xì)節(jié)也隨著政府職能改革的步伐不斷完善。例如，教育部2001年6月發(fā)布的《關(guān)于中小學(xué)教材編寫(xiě)審定管理暫行辦法》規(guī)定，“教材編寫(xiě)實(shí)行項(xiàng)目管理。編寫(xiě)教材須事先依本辦法規(guī)定向相應(yīng)的教育行政部門申請(qǐng)立項(xiàng)，經(jīng)核準(zhǔn)后方可進(jìn)行”。同期發(fā)布的《基礎(chǔ)教育課程改革綱要（試行）》亦強(qiáng)調(diào)，教材編寫(xiě)者編寫(xiě)教材前須“向教育部申報(bào)，經(jīng)資格核準(zhǔn)通過(guò)后，方可編寫(xiě)”。2012年10月，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》，教育部調(diào)整了教材審查程序，取消了“中小學(xué)國(guó)家課程教材編寫(xiě)核準(zhǔn)”這一資格審查步驟。可以預(yù)期，隨著我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的不斷現(xiàn)代化，基礎(chǔ)教育教材編寫(xiě)制度在吸取世界其他國(guó)家有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，也會(huì)朝著現(xiàn)代化的方向繼續(xù)邁進(jìn)。

（作者單位系人民教育出版社）