環(huán)境稅規(guī)制農(nóng)業(yè)面源污染研究

張 嫚

(西南石油大學(xué) 四川 成都 610500)

近些年社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，與此同時越來越多的環(huán)境問題也逐漸暴露，據(jù)環(huán)保部公布的《中國環(huán)境狀況公報》顯示，農(nóng)業(yè)面源污染已經(jīng)成為中國環(huán)境污染的最大來源。相比點源污染而言，農(nóng)業(yè)面源污染則更為突出，由于其本身具有分散性、隱蔽性以及空間異質(zhì)性等特征，目前我國在農(nóng)業(yè)面源污染方面的研究比較薄弱且相對有限。作為一個農(nóng)業(yè)大國，我國政府始終秉持“以農(nóng)為本”的治國理念，為遏制農(nóng)業(yè)面源污染擴(kuò)大趨勢，2015年4月13日農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》，就防治農(nóng)業(yè)面源污染提出了“一控兩減三基本”目標(biāo)。為進(jìn)一步解決農(nóng)業(yè)面源污染問題，2019 年中共中央、國務(wù)院提出要“加大農(nóng)業(yè)面源污染治理力度”。積極采取科學(xué)的污染防治措施，對農(nóng)業(yè)面源污染展開全面、系統(tǒng)的綜合防控和有效治理，對推動我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義。

一、農(nóng)業(yè)面源污染的成因分析

農(nóng)業(yè)面源污染是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中，因種植業(yè)的化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等要素的過量施用以及養(yǎng)殖業(yè)畜禽糞便的亂排亂放，超過了農(nóng)田的養(yǎng)分負(fù)荷，遺留在土壤中的氮、磷、鉀等過剩養(yǎng)分，在雨水等的作用下進(jìn)入水體，從而導(dǎo)致了水體的污染。

我國農(nóng)民群體龐大、農(nóng)業(yè)用地面積廣泛，因此農(nóng)業(yè)環(huán)境污染也成為一個重要問題。為此，農(nóng)業(yè)部提出要打好農(nóng)業(yè)面源污染治理攻堅戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素污染、禽獸養(yǎng)殖業(yè)污染以及農(nóng)村生活垃圾污染是目前我國農(nóng)業(yè)面源污染的主要成因。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素污染主要是化肥、農(nóng)藥以及農(nóng)膜等的過度使用或濫用，農(nóng)民為了提高農(nóng)作物的產(chǎn)量，往往會通過施化肥、噴農(nóng)藥以及鋪農(nóng)膜等方式來保證農(nóng)作物的經(jīng)濟(jì)效益。然而市場上的化肥和農(nóng)藥有效成分含量低、見效慢，因此農(nóng)民會加大使用量，從而導(dǎo)致土壤富營養(yǎng)化；而農(nóng)膜被隨意棄置或焚燒，也對水體、土壤以及大氣造成了極大的污染①。

在農(nóng)村飼養(yǎng)家禽是農(nóng)民獲得經(jīng)濟(jì)收入的一種重要來源。然而，隨著農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)的不斷擴(kuò)大，由于管理方式粗放、畜禽排泄物的有效利用率較低，且其中氮、磷等含量高，甚至有可能帶有病菌，不僅污染環(huán)境還影響人們的身心健康。農(nóng)村的養(yǎng)殖戶較為分散，缺乏統(tǒng)一管理，禽畜排泄物往往被隨意丟棄和堆積，成為造成農(nóng)業(yè)面源污染的一大原因。

相較于城市的一些垃圾治理措施，農(nóng)村的管理則較為粗放。雖然目前很多鄉(xiāng)村對生活垃圾進(jìn)行定時統(tǒng)一收集并處理，但這一措施并未改善農(nóng)村生活環(huán)境現(xiàn)狀，仍然遺留了諸多問題，例如公共場所的垃圾無人管理、收集后的垃圾仍然是采用傳統(tǒng)的填埋或焚燒等方式處理以及農(nóng)村居民缺乏垃圾分類的意識等，因此農(nóng)村生活垃圾治理問題仍然有待加強(qiáng)。

二、環(huán)境稅規(guī)制農(nóng)業(yè)面源污染的必要性

環(huán)境稅(Environmental Taxation)指將環(huán)境污染所產(chǎn)生的負(fù)外部性，通過政府稅收手段進(jìn)行宏觀調(diào)控，增加污染者的成本，規(guī)制和引導(dǎo)環(huán)境污染者的行為，進(jìn)而實現(xiàn)資源配置帕累托最優(yōu)的一種經(jīng)濟(jì)手段。環(huán)境稅最初被廣泛應(yīng)用于點源污染的防控，后來隨著環(huán)境稅等環(huán)境規(guī)制工具在點源污染方面的治理，點源污染問題得到了有效控制。然而隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，面源污染開始出現(xiàn)并成為環(huán)境治理中的重難點問題。

農(nóng)業(yè)面源污染本身所具有的復(fù)雜性和空間異質(zhì)性等特征，使得治理點源污染有效的手段并不適應(yīng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，這也是面源污染治理發(fā)展較為滯后的主要原因。然而，根據(jù)發(fā)達(dá)國家在農(nóng)業(yè)面源污染治理領(lǐng)域的有益探索，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境稅能夠有效規(guī)制農(nóng)業(yè)面源污染，因此我國在農(nóng)業(yè)面源污染治理方面有必要進(jìn)行借鑒。環(huán)境稅規(guī)制農(nóng)業(yè)面源污染的必要性可以總結(jié)為如下三個方面：

(一)有助于充分發(fā)揮市場自發(fā)調(diào)節(jié)作用。采用環(huán)境稅規(guī)制農(nóng)業(yè)面源污染，一方面，可以通過經(jīng)濟(jì)刺激手段，引導(dǎo)農(nóng)戶減少對化肥、農(nóng)藥等的使用量，改善農(nóng)戶的生產(chǎn)生活方式；另一方面，也可以激勵生產(chǎn)者提高生產(chǎn)技術(shù)，減少產(chǎn)品本身可能對環(huán)境造成的危害。采用合理多樣的稅收機(jī)制，結(jié)合實際情況依法落實稅收優(yōu)惠政策，并通過直接返還和間接返還手段充分發(fā)揮市場自發(fā)調(diào)節(jié)作用，進(jìn)而有助于推行環(huán)境稅規(guī)制農(nóng)業(yè)面源污染。

(二)有助于全面深化我國財稅體制改革。環(huán)境稅規(guī)制農(nóng)業(yè)面源污染是一個涉及環(huán)境經(jīng)濟(jì)、財政稅收等多個領(lǐng)域的難題，因此采用環(huán)境稅這一經(jīng)濟(jì)手段解決農(nóng)業(yè)面源污染問題，需要從不同領(lǐng)域和角度去展開研究，雖然具有一定復(fù)雜性但已被證明是有效的。采用環(huán)境稅規(guī)制農(nóng)業(yè)面源污染，在優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的同時，對于完善稅收體系，全面深化財稅體制改革以及形成環(huán)境稅收治理現(xiàn)代化格局也有著重大的現(xiàn)實意義。

(三)有助于實現(xiàn)資源配置帕累托最優(yōu)。征收環(huán)境稅可以增加財政收入和擴(kuò)大環(huán)境投資，是“污染者付費”原則的體現(xiàn)。政府制定有效的環(huán)境稅征收政策，向破壞生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)者和消費者征收環(huán)境稅，并根據(jù)實際情況將所得稅款用于環(huán)境綜合整治、重點污染項目治理等，以最大限度地實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境以及資源的協(xié)調(diào)發(fā)展，使資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

三、農(nóng)業(yè)面源污染治理的現(xiàn)狀及困境

目前，農(nóng)業(yè)面源污染已成為制約我國綠色農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要原因，因此有必要采取措施加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染治理，通過了解我國農(nóng)業(yè)面源污染治理的現(xiàn)狀，分析其面臨的困境，并進(jìn)而提出具體的完善建議。

(一)農(nóng)業(yè)面源污染治理的現(xiàn)狀。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，且人口總量大，為了滿足人們對糧食的需求，發(fā)展農(nóng)業(yè)成為我國的不二選擇。近年來，我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平得到了較大提升，糧食產(chǎn)量也穩(wěn)步上升，但隨之而來的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境在不斷惡化，農(nóng)業(yè)面源污染問題更加突出。為了改善這一現(xiàn)狀，近幾年來，我國采取了各種治理農(nóng)業(yè)面源污染的措施，各地各部門緊緊圍繞生態(tài)環(huán)境建設(shè)目標(biāo)，深入落實多項措施，農(nóng)業(yè)面源污染治理取得了初步成效。然而，相較于其他國家，我國在農(nóng)業(yè)面源污染治理中所面臨的問題也更復(fù)雜，因此當(dāng)前農(nóng)業(yè)面源污染治理形勢仍不容樂觀。

在立法層面，我國對農(nóng)業(yè)面源污染治理的立法研究起步較晚。1982年《憲法》中沒有關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染的規(guī)定。2002年修改的《農(nóng)業(yè)法》中第八章規(guī)定了“農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)”，當(dāng)時國家已經(jīng)在適用稅收手段規(guī)制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。2015年實施的《環(huán)境保護(hù)法》初次使用了“農(nóng)業(yè)面源污染”一詞，其中第49條對各類成因作出了詳細(xì)規(guī)定②。此外，該法第22條和第43條對環(huán)境稅進(jìn)行了規(guī)定，主要體現(xiàn)為獎懲制度，如對于在排放污染物方面符合法定單位和個體經(jīng)營者，政府將采取財政、稅收等措施予以鼓勵和支持；而對于違法排放者，則應(yīng)當(dāng)依法繳納排污費。2018年實施的《環(huán)境保護(hù)稅法》，對環(huán)境稅的計稅依據(jù)、應(yīng)納稅額、稅收減免等內(nèi)容作了專門性的規(guī)定，對農(nóng)業(yè)面源污染治理有著重大的意義。

(二)農(nóng)業(yè)面源污染治理面臨的困境。盡管近些年我國致力于農(nóng)業(yè)面源污染治理研究，并取得了階段性成效，然而目前這一領(lǐng)域仍存在著諸多困境，如法律體系不健全、經(jīng)濟(jì)政策較為單一、監(jiān)管和執(zhí)法力度不足以及宣傳力度欠缺等。

1.法律體系不健全。從上述立法現(xiàn)狀可以看出，目前我國對于農(nóng)業(yè)面源污染防治的立法體系還不夠完善，相較于點源污染和城市污染防治的規(guī)定，面源污染規(guī)定的內(nèi)容過于單薄，僅僅體現(xiàn)在某些部門法中的零星條款上，缺乏系統(tǒng)的基礎(chǔ)性法律規(guī)定。此外，農(nóng)業(yè)面源污染屬于世界性難題，而我國的情況又異常復(fù)雜，因此有必要從立法層面制定完善的法律體系，就如何治理、監(jiān)管、追責(zé)等內(nèi)容作出詳細(xì)的規(guī)定。

2.經(jīng)濟(jì)政策較為單一。在實踐中，政府控制農(nóng)業(yè)面源污染的方式主要有兩種：一種是鼓勵性措施，例如對于保護(hù)環(huán)境有積極影響的行為，政府對其進(jìn)行獎勵；另一種是懲罰性措施，“誰污染，誰治理”就是典型代表，通過稅收和排污費等經(jīng)濟(jì)手段，引導(dǎo)人們減少對環(huán)境的污染。從發(fā)達(dá)國家的實踐經(jīng)驗來看，如丹麥、荷蘭等國實施征收化肥稅的措施，但效果并不理想；而美國則通過綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的正向鼓勵政策，取得了良好的效果。我國的農(nóng)業(yè)面源污染治理經(jīng)濟(jì)政策較為單一，可以積極借鑒其他國家的有益經(jīng)驗，將多種經(jīng)濟(jì)政策相結(jié)合，優(yōu)化農(nóng)業(yè)面源污染治理路徑。

3.監(jiān)管和執(zhí)法力度不足。農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者比較分散，管理部門很難監(jiān)測到個體農(nóng)業(yè)用戶違反農(nóng)業(yè)面源污染治理相關(guān)規(guī)定的行為，因此監(jiān)管方面難度大且難以掌握有效的證據(jù)。此外，在執(zhí)法方面同樣存在一些難題，一是執(zhí)法缺乏，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，農(nóng)民使用化肥、噴灑農(nóng)藥、焚燒秸稈、亂丟廢舊農(nóng)膜等污染行為缺乏有效的管理；二是處罰較輕，對于一些嚴(yán)重破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的行為，有關(guān)主管部門多是采用罰款方式追責(zé)，并沒有更為嚴(yán)厲的懲罰手段，往往難以形成威懾力。

4.農(nóng)民環(huán)保認(rèn)知水平較低。在農(nóng)業(yè)面源污染治理過程中，農(nóng)民是直接參與者也是最主要的主體，然而有大部分農(nóng)民對于國家的相關(guān)政策和法律規(guī)定并不了解，甚至有些農(nóng)民的環(huán)保意識非常淡薄，認(rèn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不會對環(huán)境造成污染，很難自覺地以相關(guān)政策法規(guī)來約束自身的生產(chǎn)生活行為。此外，我國尚缺乏統(tǒng)一、完善和制度化的農(nóng)民專業(yè)培訓(xùn)教育，農(nóng)民關(guān)于農(nóng)藥、化肥以及畜禽養(yǎng)殖等專業(yè)知識了解不足，環(huán)保認(rèn)知還處于較低水平。

四、環(huán)境稅規(guī)制農(nóng)業(yè)面源污染的完善路徑

針對我國目前農(nóng)業(yè)面源污染治理面臨的上述問題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從建立健全法律體系、多種經(jīng)濟(jì)政策結(jié)合、加強(qiáng)監(jiān)管和執(zhí)法效力以及加大宣傳力度，提升農(nóng)民認(rèn)知四個方面去完善。

(一)建立健全法律體系。鑒于目前我國在農(nóng)業(yè)面源污染防治方面的立法還較為單薄，制定專門立法缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)，因此可以考慮從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素污染、畜禽養(yǎng)殖污染和生活垃圾污染三個方面去分別立法，在原有相關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化和完善。第一，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素污染方面，應(yīng)當(dāng)將關(guān)于化肥、農(nóng)藥、種子等相關(guān)規(guī)定上升到法律層面，減少耕地土壤污染。第二，在畜禽養(yǎng)殖污染方面，應(yīng)當(dāng)對獸藥、飼料添加劑等的生產(chǎn)和使用作出嚴(yán)格規(guī)定，促進(jìn)源頭減量并對畜禽的糞便進(jìn)行綜合利用。第三，在生活垃圾污染方面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《環(huán)保法》《固體廢棄物污染防治法》等制定出治理農(nóng)村固體廢物和生活垃圾的實施規(guī)范，引導(dǎo)人們分類投放和收集，以促進(jìn)垃圾的減量化、資源化、無害化。

(二)多種經(jīng)濟(jì)政策結(jié)合。首先，關(guān)于采取征收環(huán)境稅規(guī)制農(nóng)業(yè)面源污染，應(yīng)當(dāng)保持稅收中立的原則，以化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)用產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)而非個體農(nóng)戶為納稅主體，并且要做到環(huán)境稅收?？顚Ｓ?。將環(huán)境稅用于環(huán)保事業(yè)，同時還要細(xì)化計稅依據(jù)并做到信息公開，根據(jù)法律依據(jù)和實際情況，落實稅收優(yōu)惠政策。既要充分利用好環(huán)境稅這一規(guī)制工具治理農(nóng)業(yè)面源污染，又要充分考慮個體農(nóng)戶的利益，在環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間兼顧平衡。其次，現(xiàn)有環(huán)境規(guī)制經(jīng)濟(jì)政策單一，政府應(yīng)當(dāng)將多種經(jīng)濟(jì)政策結(jié)合，綜合運用環(huán)境稅、排污費、補(bǔ)貼等多種環(huán)境規(guī)制手段提高環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度。

(三)加強(qiáng)監(jiān)管和執(zhí)法效力。根據(jù)國家統(tǒng)計局在2019年公布的《中國統(tǒng)計年鑒》可知，我國2018年農(nóng)用化肥的使用量分別為：氮肥2065.4萬噸，磷肥728.9萬噸，鉀肥590.3萬噸以及復(fù)合肥2268.8萬噸。關(guān)于牲畜飼養(yǎng)情況，主要飼養(yǎng)的是牛、豬、羊、驢等動物，其中牛8915.3萬頭，肉豬69382.4萬頭，羊29713.5萬只③。整體來看，我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素和畜禽養(yǎng)殖數(shù)量都是非常龐大的，如果對可能的污染行為不做好監(jiān)管工作，必然會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染進(jìn)一步加劇，基于風(fēng)險預(yù)防原則，應(yīng)當(dāng)在事前和事中做好監(jiān)管工作，預(yù)防或及時制止污染行為的發(fā)生，事后做好執(zhí)法工作，嚴(yán)格追究生態(tài)環(huán)境破壞者的法律責(zé)任。

(四)加大宣傳力度，提升農(nóng)民認(rèn)知。農(nóng)民是參與農(nóng)業(yè)面源污染直接的行為主體，目前學(xué)者的相關(guān)研究表明，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)面源污染治理的意愿強(qiáng)弱程度與農(nóng)民自身的認(rèn)知水平、政府宣傳力度以及農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)的開展之間呈正相關(guān)。因此，要有效治理農(nóng)業(yè)面源污染，提高農(nóng)民對農(nóng)村環(huán)境治理的認(rèn)知，加大對環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識的宣傳力度則必不可少。政府可以通過發(fā)放宣傳冊、舉辦講座等傳統(tǒng)方式，再結(jié)合廣播電視、新聞媒體以及互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化宣傳手段加大宣傳力度，提升農(nóng)民對環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知，敦促他們積極參與到農(nóng)業(yè)面源污染防治工作中。

農(nóng)業(yè)面源污染是一個綜合性問題，其涉及面廣、且具體呈現(xiàn)形式較為多樣，僅僅依靠單一的防治辦法是難以解決的，因此應(yīng)當(dāng)采取綜合有效的農(nóng)業(yè)面源污染防治方案，從建立健全法律體系、多種經(jīng)濟(jì)政策結(jié)合、加強(qiáng)監(jiān)管和執(zhí)法效力以及加大宣傳力度等多個層面去綜合完善，同時適當(dāng)借鑒其他國家的成功經(jīng)驗，提升農(nóng)業(yè)面源污染防治的效果，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

【注釋】

① 李富田等：《循環(huán)經(jīng)濟(jì)視角下的農(nóng)業(yè)面源污染治理機(jī)制建構(gòu)》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2016年11期。

② 《環(huán)境保護(hù)法》第49條：“各級人民政府及其農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者科學(xué)種植和養(yǎng)殖，科學(xué)合理施用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品，科學(xué)處置農(nóng)用薄膜、農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物，防止農(nóng)業(yè)面源污染。禁止將不符合農(nóng)用標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的固體廢物、廢水施入農(nóng)田。施用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品進(jìn)行灌溉，應(yīng)當(dāng)采取措施，防止重金屬和其他有毒有害物質(zhì)污染環(huán)境。畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)、定點屠宰企業(yè)等的選址、建設(shè)和管理應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。從事畜禽養(yǎng)殖和屠宰的單位和個人應(yīng)當(dāng)采取措施，對畜禽糞便、尸體和污水等廢棄物進(jìn)行科學(xué)處置，防止污染環(huán)境?？h級人民政府負(fù)責(zé)組織農(nóng)村生活廢棄物的處置工作”。

③ 國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒2019》，網(wǎng)址：www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm，訪問時間：2020年4月18日。