農(nóng)村土地信托流轉機制的構建

薛貝妮

【摘要】近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化的加快，越來越多的農(nóng)用土地進入流轉市場，但我國傳統(tǒng)的轉讓、轉包等土地流轉形式并不適應新的發(fā)展要求，而農(nóng)民自發(fā)探索的土地流轉又存在諸多不足，增加了土地流轉風險。因此在新時期創(chuàng)新土地流轉方式便成為亟需解決的問題。為此，文章引入了農(nóng)村土地信托流轉方式，并為其機制完善提出相關建議。

【關鍵詞】農(nóng)村 土地信托 流轉機制 分析

【中圖分類號】F32 【文獻標識碼】A

農(nóng)村土地信托制度最早起源于英國，當時很多教徒為了表達自己的虔誠而將土地送給教會，為了制止這種趨勢，英國制定了“沒收法”，在此情況下，教徒們不能直接將土地贈予教會，他們便將其交給受托人，由其來經(jīng)營管理，并將部分收益轉贈給教會。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，很多國家在土地使用上也采取了這種管理制度。近年來，隨著我國農(nóng)村勞動力大量轉移到城市之中，農(nóng)村閑置土地增多，客觀上有效推動了我國土地流轉進程的快速發(fā)展。

我國農(nóng)村土地信托流轉的現(xiàn)狀分析

2001年，浙江紹興縣開始探索土地信托服務，是我國第一個嘗試這種土地流轉模式的地區(qū)，之后，安徽、江蘇、湖南等地也開展了土地信托流轉試點，并取得了明顯成效。

我國農(nóng)村土地信托流轉試驗范圍不斷擴大。2001年，紹興縣擁有人口近80萬，但人均田地占有面積只有0.58畝，有統(tǒng)計顯示，自2001年2月實行土地信托流轉之后，紹興縣在半年內(nèi)土地流轉數(shù)量達15萬畝，流轉率高達40%，大大推動了當?shù)剞r(nóng)村土地的規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化發(fā)展。2010年4月，湖南益陽的沅江市草尾鎮(zhèn)成為我國第二個農(nóng)村土地信托流轉試驗點，之后草尾鎮(zhèn)通過信托流轉方式完成的土地流轉面積占總耕地面積的43%，草尾鎮(zhèn)的農(nóng)村土地形成規(guī)?；?jīng)營，其中有8戶經(jīng)營1000畝以上的土地，19戶經(jīng)營500畝以上，實施土地信托流轉之后，草尾鎮(zhèn)的農(nóng)民收入有所提高，比前一年增長了近20.5%，人均純收入為8735元。除此之外，安徽、湖南、江蘇等地也開始推廣土地信托流轉，一般是資金充裕的人員或種田能手承租了大部分土地，這種集中管理經(jīng)營的模式能夠優(yōu)化資源配置，讓土地效益最大化，流轉土地的農(nóng)民也將獲得更好的收益，實現(xiàn)了經(jīng)營者、村集體以及流轉農(nóng)戶三方的共贏。

農(nóng)村土地流轉中信托流轉總體規(guī)模不大。傳統(tǒng)的土地流轉方式主要有轉包、出租、轉讓、互換、入股等方式，但與信托流轉方式相比，它們都有自己的劣勢。如轉包方式對承包人范圍進行了限制，要求必須是同一經(jīng)濟組織內(nèi)的其他農(nóng)戶，這并不能保證承包人具備良好的土地經(jīng)營能力，而土地信托流轉方式并未限制承包人范圍，自然人與法人都可承包，而且要求承包者有技術優(yōu)勢或管理能力，保證了土地流轉之后的效益。出租的方式雖然沒有明確限定承包人范圍，但出租者與承包者之間的權利義務屬于自由約定，并不具備法律效力，如果缺乏書面協(xié)議，雙方中的一方還可能隨時解除出租關系，這就給土地流轉帶來了不確定性，土地信托流轉則對雙方權利義務進行明確規(guī)定，且有法律依據(jù)，避免了短期土地交易帶來的不確定性，確保土地良性增值。

盡管農(nóng)村土地信托流轉較傳統(tǒng)流轉方式有較大優(yōu)勢，但目前在我國這種模式還處于探索試點階段，并沒有被廣泛推行。根據(jù)河南2010年的統(tǒng)計，河南省的農(nóng)村土地流轉總面積為965萬畝，其中572.5萬畝是以轉包的形式完成流轉，占到總流轉面積的近一半，有25.4%的土地是以出租的形式流轉，面積為245.3萬畝，這是較為普遍的兩種土地轉租模式。除此以外，土地流轉還有互換、轉讓、股份合作三種流轉模式，分別占總流轉面積的4.9%、3.96%和2.2%。此外，還有以寄種、幫種形式流轉的土地，占總流轉面積的4.17%，面積為40.3萬畝。由此可見，在大部分地區(qū)，土地流轉還主要以傳統(tǒng)流轉方式為主，信托流轉方式占比較小，規(guī)模并不大。

農(nóng)村土地信托流轉取得的成效

首先，土地信托流轉方式增加了農(nóng)民土地流轉收入。在傳統(tǒng)的土地流轉方式中，大多數(shù)農(nóng)民通過土地流轉僅獲得六百至七百元的收入，但土地信托流轉卻讓農(nóng)民的收入大大提高，能達到千元以上。如在湖南沅江市草尾鎮(zhèn)的土地信托流轉實驗中，其中樂園村80%以上的土地都通過此方式流轉，之后村民每年人均純收入由之前的5000元提升到1萬元，實現(xiàn)了“一保兩增”的目標，即確保農(nóng)戶獲得各項惠農(nóng)補貼；增加土地租金，且租金隨糧價上漲而提高；增加農(nóng)民務工收入，除了外出打工外，留守在家鄉(xiāng)為土地承租大戶或企業(yè)打工的收入也不斷增加，年收入約為1.2萬元。2003年湖南瀏陽市柏加鎮(zhèn)也開始實施土地信托流轉，農(nóng)民人均純收入提高到5480元，這比1990年增加了10倍多，而且瀏陽市的城鎮(zhèn)化水平也獲得大幅提升，由原本的10%提升到30%以上。

其次，土地信托流轉提升了農(nóng)村土地流轉速度，有利于地方調(diào)整經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構。自實行農(nóng)村土地信托流轉制度后，紹興2011年全年便增加了7.63萬畝的農(nóng)村流轉土地，截至到2011年末，紹興的農(nóng)村流轉土地總面積達96.7萬畝，流轉率為51.4%，首次實現(xiàn)了超過半數(shù)的農(nóng)村土地流轉。再比如，截止到2011年益陽市土地流轉規(guī)模為15.8萬畝，流轉率在40%左右，隨著土地信托制度的實施，這一數(shù)字將在2012年提升至50%。土地信托流轉還推動了益陽當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，益陽市將招商重點放在糧食、水果、蔬菜、苗木、黑茶等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領域，利用土地流轉培育這些產(chǎn)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)，如安化縣江南鎮(zhèn)便引進了白沙溪茶廠、三十九鋪茶葉公司、華萊生物科技有限公司等多家企業(yè)，流轉土地萬畝以上，建成10多個1000畝以上的茶葉基地，這加快了當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整。

再次，農(nóng)村土地信托流轉還推動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。通過土地信托流轉能夠將農(nóng)村閑置和較為分散的土地集中到一起，由農(nóng)業(yè)企業(yè)或種植大戶來進行統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，這也有利于農(nóng)業(yè)耕作大規(guī)模機械化推廣，能夠提升土地的勞動生產(chǎn)力與產(chǎn)出率，將傳統(tǒng)的粗放式農(nóng)業(yè)耕作生產(chǎn)轉變?yōu)楝F(xiàn)代化的集約式生產(chǎn)。在草尾鎮(zhèn)的土地信托流轉中，其推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展主要體現(xiàn)在四個方面：一是實現(xiàn)了當?shù)剞r(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)，自實行土地信托流轉之后，草尾鎮(zhèn)有19家大戶流轉土地500畝以上，有8家大戶經(jīng)營1000畝以上農(nóng)村土地；二是推動農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)。如草尾鎮(zhèn)引進的大地農(nóng)業(yè)公司便在樂園村流轉土地1500多畝，公司投資600多萬元，在流轉土地上設計建設了200多個反季節(jié)的蔬菜大棚，每年能夠生產(chǎn)有機蔬菜1萬多噸，從耕地每畝純收入看，集約化生產(chǎn)后的土地純收入比以往分散耕作的土地收入多出近10倍；三是有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，在土地信托流轉制度之上，益陽安化縣的江南鎮(zhèn)積極引進農(nóng)業(yè)企業(yè)，豐富農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)種類，并借用企業(yè)的管理和技術推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟作物的產(chǎn)業(yè)化培育，如其建設成多個茶葉基地，形成自己的茶葉品牌；四是促進了農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展。一般土地流轉后集中起來的土地面積較大，經(jīng)營者都采取機械化耕作方式，以提升勞動效率，益陽市實施土地流轉后，2011年的農(nóng)機總動力較2009年便大幅提升。

最后，農(nóng)村土地信托流轉還能夠帶動農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展。通過土地信托流轉，一方面讓農(nóng)民擺脫了土地的束縛，使之能夠進入城鎮(zhèn)，從事工業(yè)、服務業(yè)等工作，并在城鎮(zhèn)定居，2011年在草尾鎮(zhèn)便有20%的農(nóng)民進入城鎮(zhèn)居住。另一方面，通過城鄉(xiāng)土地增減掛鉤方式，土地信托流轉能夠保證農(nóng)村耕地面積不下降而城鎮(zhèn)建設用地有所增加，推動農(nóng)民的集中居住。

我國農(nóng)村土地信托流轉機制存在的問題

現(xiàn)行農(nóng)村土地信托流轉的產(chǎn)權結構存在缺陷。首先，我國農(nóng)村土地信托流轉存在產(chǎn)權不明晰的問題。按照規(guī)定，農(nóng)村土地的所有者為農(nóng)民集體，但集體組織這一范圍并不明確，可以是村級集體經(jīng)濟組織，也可是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織。而在產(chǎn)權經(jīng)濟學中，一個普遍的認知便是如果一個要素看似誰都可以擁有，那么實際上誰都不所有，這也意味著農(nóng)村土地使用權看似誰都擁有，而實際上農(nóng)民并沒有真正掌握著，所有權的不明晰就使得它的處置權變得曖昧，一些地方政府為了自身牟利，便利用這一模糊的概念將農(nóng)村土地的使用權、處置權甚至是收益權歸自己所有，這無疑是侵犯了農(nóng)民以及集體經(jīng)濟組織的利益。其次，我國還沒有一個土地資產(chǎn)定價評估體系。如果政府在一定區(qū)域內(nèi)征用土地，一般需要按照當?shù)氐募兪杖牒驼?guī)定的補償價格進行補償，但農(nóng)村土地信托流轉不同于政府征用土地，如果不考慮土地流轉市場的價格走向，而是單單按照農(nóng)業(yè)純收入和國家土地征用補償標準進行補償，那么土地的流轉價格大多并不高，作為轉出方的農(nóng)戶將利益受損。而且隨著近些年土地價格不斷高漲，這很容易引起低價轉出土地使用權的農(nóng)戶的不滿，從而引發(fā)糾紛，因此土地信托流轉還需要建立一個符合市場規(guī)律的科學定價機制。

農(nóng)村土地信托流轉的治理機制存在的缺陷。首先，政府的過度干預可能侵害轉出方利益。從目前各地的農(nóng)村土地信托流轉來看，大多數(shù)土地信托機構是由政府推動和參與建立起來的，這對土地信托流轉制度的前期推廣十分重要。但實際上，在較為成熟的土地信托流轉模式中，政府應該只充當服務者的角色而非參與者和掌控者。一旦政府對土地信托市場過度介入，便可能存在政府為了獲取相關利益而利用權力強制農(nóng)民將土地信托流轉，并壓低土地流轉價格的行為，政府相關部門或腐敗人員從中獲利，但這侵犯了農(nóng)戶的合法權益。要想農(nóng)村土地信托流轉機制能夠持續(xù)發(fā)展，政府必須逐步退出土地信托流轉機構，讓專業(yè)的土地信托服務人員來接手相關事宜，壓縮行政組織或人員權力尋租的空間，這樣土地信托流轉機制才能健康持續(xù)發(fā)展。

其次，農(nóng)村土地信托組織內(nèi)部制度建設混亂。目前，我國的土地信托機構正處于初步探索發(fā)展階段，它的組織內(nèi)部架構并不成熟，相關的規(guī)章制度往往沒有實質(zhì)性的約束作用，也缺乏實踐性，流于形式。如益陽市各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地信托公司沒有獨立的工作場所，大多是在農(nóng)經(jīng)辦辦公室，內(nèi)部職位也不明晰，土地信托的各種事務僅由一兩名人員負責，而且這些人員并不具備專業(yè)知識，大都是從政府其他部門抽調(diào)的人員。這種內(nèi)部制度的不完善降低了土地信托流轉的效率與質(zhì)量。

最后，土地流轉信托機構經(jīng)營機制不完善，信托流轉雙方地位不平等。在農(nóng)村土地流轉中，轉出方一般為知識水平不高的農(nóng)民，他們對土地信托流轉并不十分了解，在整個流轉過程中處于弱勢地位，而土地信托中介機構自身并沒有完善的經(jīng)營機制，出于利益驅動，往往更關注轉入方的需求，因此，信托中介在作出決策時容易偏向轉入方，長此以往，必將造成轉出方對中介組織的不信任，并最終阻礙農(nóng)村土地信托流轉工作的開展。

現(xiàn)行風險控制與監(jiān)管機制存在的問題。首先，目前的土地信托流轉機制缺乏風險控制設計。在紹興的土地信托流轉中，對于風險控制，它僅僅進行了簡單的描述，并對土地流轉后的經(jīng)營狀況進行了一定的追蹤，監(jiān)督其不改變土地使用用途，但對具體如何防控風險卻沒有詳細規(guī)定。益陽市的土地信托流轉風控體系幾乎處于空白狀態(tài)，僅規(guī)定調(diào)解信托流轉雙方的矛盾和糾紛。而在土地信托流轉過程中，土地經(jīng)營進入市場，當轉入方所經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)遭遇市場低價，便可能出現(xiàn)經(jīng)營風險，這必然要給轉出方農(nóng)戶造成損失，如果土地流轉中介機構缺乏風險防控機制，就容易引發(fā)土地流轉雙方的矛盾和糾紛。

其次是土地信托流轉缺乏監(jiān)管機制。由于缺乏監(jiān)督管理機構，我國目前的土地信托流轉運行中存在大量不規(guī)范行為，如短期流轉，中介部門弄虛造假，隨意更改信托流轉的收益分配發(fā)放等等，這種不規(guī)范導致土地信托流轉中矛盾頻發(fā)，阻礙這一機制的推廣和持續(xù)發(fā)展。

完善農(nóng)村土地信托流轉機制路徑

明確農(nóng)村土地信托流轉的產(chǎn)權結構。首先，可以采取確權頒證的措施來保障流轉農(nóng)戶的權益。在農(nóng)村土地流轉之前先確權，在不違背國家政策的前提下，政府工作人員可組成工作小組對農(nóng)戶的土地進行調(diào)研登記，之后由政府頒發(fā)土地使用權證書、所有權證書、承包經(jīng)營權證書等，明確農(nóng)戶的土地產(chǎn)權，確保農(nóng)戶權益不受侵犯。其次，還要建立土地評估定價機制。在商品市場中，一件商品進行流通，它的定價由兩個方面來確定，一是物品自身的價值；二是它的交易價值，而且后者又由前者決定。農(nóng)村土地流轉過程中也應學習這一市場機制來建立評估定價體系。在具體的土地信托流轉中，土地流轉價格應將土地自身的價值納入考慮范圍，這包括土地的質(zhì)量、產(chǎn)出量以及位置等因素，之后還要根據(jù)市場供需關系、國家政府的相關土地政策、土地的風險預期等做出價格預判，這樣農(nóng)戶的合法權益才能夠得到保障，吸引農(nóng)戶積極參與土地信托流轉。

完善農(nóng)村土地信托流轉的治理機制。首先，政府應逐步退出農(nóng)村土地信托流轉機制，并將之引入市場競爭之中。政府過度掌控土地信托流轉機構，容易使之形成壟斷地位，不利于整個土地流轉市場的健康發(fā)展。為此，政府應減少對土地信托流轉機制的干預，使之向自主經(jīng)營方向發(fā)展。同時，可以引入第三方機構進入土地信托流轉市場，形成市場競爭，這樣土地信托中介機構才能夠不斷提升自己的服務質(zhì)量和管理水平，進一步推動土地信托流轉的發(fā)展。

其次，土地信托中介機構應制定完善的規(guī)章制度，實行企業(yè)化管理模式。針對土地信托中介機構管理不規(guī)范的問題，這些機構應學習企業(yè)管理模式，制定詳細的內(nèi)部管理制度，聘用專業(yè)人才處理土地信托業(yè)務、土地信托中介還應從行政機構辦事處獨立出來，形成自己獨立的管理體系。

建立農(nóng)村土地信托流轉風控和監(jiān)督體系。首先，應探索土地信托風險控制策略，降低土地流轉風險。土地信托流轉的風險防控分為四個方面，第一方面是風險回避，即要對土地流轉雙方都進行風險評估，那些不符合條件的流轉雙方應不給予流轉資格，避免可能存在的風險；第二方面是分散風險，當信托流轉的土地規(guī)模較大時，為了分散風險，可以尋求多家信托中介公司經(jīng)營；第三方面是控制損失，這既要做到事前進行評估，預防可能發(fā)生的風險，還要包括事中和事后能及時采取措施將損失降低至最小化；第四方面是風險轉移，土地信托流轉機構可以與保險機構簽訂協(xié)議，由保險公司補償一部分損失，這也能夠降低土地流轉風險。

其次，要建立農(nóng)村土地信托流轉的監(jiān)管部門。這包括內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督兩個方面，一方面土地信托流轉機構內(nèi)部要建立監(jiān)督部門，主要負責監(jiān)督土地流轉機構各個部門的工作情況，防止內(nèi)部人員出現(xiàn)弄虛作假、擅自改變收益分配方式等現(xiàn)象的出現(xiàn)；另一方面，還需要外部力量對土地信托流轉機構進行監(jiān)督。政府應該成立相關機構對土地信托流轉進行監(jiān)督，除此之外，還可以建立行業(yè)協(xié)會對土地信托流轉機構進行外部巡查，起到補充的監(jiān)督作用。

（作者為華東政法大學經(jīng)濟法專業(yè)博士研究生）

責編 /張蕾