“居委會”六十年

李年一

時代脈動

“居委會”六十年

李年一

幾千年來，我國基層社會始終延續(xù)著一種控制性管理的“編戶齊民”制度，北宋后稱“保甲制”，一直延續(xù)到民國時期。而新中國成立后的，叫做“居委會”。 說來也很神奇，從公共衛(wèi)生到治安調解，從勞動就業(yè)到優(yōu)撫救濟，從計劃生育到青少年教育，從人口普查到外來人口管理，居委會啥都管。“有關部門”為了讓政令下達基層，方方面面的事情都會通過居委會來辦。

那么，居委會這種基層組織制度究竟是如何形成、演變的？它在不同歷史時期有何不同之處？

“人民民主管理城市”

1949年，剛剛進城的紅色政權對于眼前的大都市缺乏行之有效的管理手段。雖然在革命之前，中國共產黨的多數領導人都曾有過在城市生活的經驗，但試圖像改造農村一樣改造一個城市顯然是兩碼事。

在北方的城市，共產黨的基礎比較好，成立街道政府，就能夠很好地控制、治理基層民眾。而在國民黨根基深厚的南方大城市，過去實行的保甲制度還有很大控制力，不根除這種勢力，基層的統治就極不穩(wěn)固。因此，在上海、南京、杭州等地，迫切需要一種取代保甲制的基層自治組織，于是“居委會”應運而生。

1949年10月17日，新中國第一個居委會在杭州出現。12月1日，杭州市政府以下發(fā)文件《關于取消保甲制度建立居民委員會的工作指示》的方式，將這五項工作明確下來，并明確了先進的基層管理理念，在“自己當主人，自己來辦事”的口號倡導下，提高群眾的政治覺悟，最終是想建立“人民民主管理城市的基礎”。這份文件，就是上文所稱的新中國歷史上關于建立城市居民委員會的第一份政令。

“《指示》強調了人民民主管理城市的理念，從理論上提供了一種公民參與國家和社會公共事務管理的現實途徑?！焙贾莘街緦＜翼n全永評價說。

居委會與街道辦事處的“博弈”

在新中國成立之初，著力于自主管理居民區(qū)共同事務的基層社區(qū)管理組織，除了居委會之外，還有名稱各異的防護隊、防盜隊、居民組等，它們在城市秩序重建與維持中發(fā)揮了意想不到的作用。

1951年國慶節(jié)，北京舉行盛大的國慶典禮，當普通市民組織的游行隊伍整齊威武地走過天安門廣場時，毛澤東非常感慨地對身旁的時任北京市委書記彭真說：還是把市民組織起來好。

1958年1月5日毛澤東親臨杭州市小營巷居委會

1952年前后，對于基層管理模式，各地已有不同實踐：解放區(qū)成立的是街道政府，而杭州、上海、濟南、天津、武漢等地，則采取民主自治形式完成社會管理。對于這關系到新生政權穩(wěn)定的重大問題，國家該如何引導？毛澤東指示彭真研究這項工作。

彭真的看法是：街道辦事處是過渡期間的組織，主要是為了減輕區(qū)政府和派出所的負擔，隨著國家的工業(yè)化和社會主義化，街道辦事處即可逐漸取消。

1953年，彭真建議在各城市區(qū)以下和不設區(qū)的市以下，同時建立兩個組織，即“城市街道辦事處”和“城市居民委員會”。

1954年，《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》通過，用法律的形式肯定了我國城市街道辦事處和居民委員會的性質、地位和作用。到1956年，全國各地相繼完成了街、居兩級組織的組建工作。這兩個機構從此正式成為我國城市管理體制下的有機組成部門。

在后來的發(fā)展歷程中，街道辦事處與居委會之間的“博弈”始終存在，可兩者的強弱關系變動，卻與彭真的設想不同：街道辦的人員編制不斷擴充，內設機構從無到有、從少到多、黨政工群一應俱全，職能覆蓋市政管理方方面面，按一級財政取得稅費提留，形成了一級“準政府”；而居民組織則由組織、領導廣大居民開展工作，逐步萎縮到僅僅依靠幾個委員孤軍作戰(zhàn)。由于占有資源懸殊，新的格局似乎不可避免。

對居委會的整頓和改造

最初的居委會，在性質上是非常純粹的群眾自治組織，自行籌款，自己組織人員，甚至可以代表居民利益到政府處談判。

以1952年上海久安里為例，當時久安實業(yè)地產以地價稅增多為由要求增加房租一倍。在久安里居委會領導下，由居民每十幢派一代表到區(qū)政府調解，結果房租只增20%，并且還讓大房東修了路面，減免了軍烈屬房租。久安里還建立了居民保健站，接洽二個西醫(yī)診所，居民憑居委會保健證看病，掛號費由居委會支付。此外，居委會還組織募集資金，支付得了重病的居民的治療費用，以及為死者送葬。

這些事務顯示了居委會的社區(qū)組織特征，代表居民的利益、有一定的權力的資金，為居民的困頓提供支持，表現了相當的社會性。對于政府來說，這些福利性事業(yè)本來并不與國家職能相沖突，反而有助于政權的穩(wěn)定。但它帶來的一個危險是，這種社區(qū)共同體的組織，與新生國家政權一體化的要求有相當大沖突，當居委會的權力沒有有效機制制約的情況下，這種制度就很容易被非法利用。因此，政府將這些問題的根源歸為“人員不純”，即“階級敵人的破壞”。于是，與建國初的“三反”“五反”等運動同時，政府對居委會也開始進行了整頓。

對居委會的整頓，經歷了兩個階段。第一階段，務求增加居委會成員中工人的比例，讓“工人階級”成為領導核心。市政府將過去里弄的各種組織一律取消后，對居委會進行改選，改選后的居委會，以江寧區(qū)和虹口區(qū)為例，失業(yè)工人和在職工人的比例占到了一半左右。

第二個階段，是以居委會為重點對里弄社會的全面整頓，因為當局覺得工人階級領導的居委會并沒有什么進步，還是問題多多。于是這次就開始了對“壞分子的徹底清查”。所有的里弄干部都要過幾關：參加學習班、交代、群眾大會、處理，過程極為嚴厲。資料顯示，徐匯區(qū)首先開處理大會，一天內開了兩個大會，當眾處理一批，鎮(zhèn)壓一批，共打擊12名壞分子，逮捕8人，管制4人。會后當天自殺了一個，隔日又自殺一個，接著又逃跑了兩個。經過各種手段揭發(fā)檢舉后，居委會隊伍得到了“凈化”，階級屬性變得“可靠”了。

正式成為法定的“基層自治組織”

經過一系列的整頓之后，居委會本身存在的貪污腐敗、體制臃腫等問題得到很好的解決。而伴隨著整頓過程，居委會的機制全面的重新進行了建設。隨著失業(yè)情況好轉，工人的家屬成為了居委會的主角，開始了居委會中婦女成為多數的歷史。上海的居委會成員中，職工、勞動人民及其家屬占75.8%，基本“確保了工人階級在居民工作中的領導作用”。另一個重要的改變，是居委會財權收歸國家，改變了原先經費自籌的狀況。

在全國其他的主要城市，居委會的整頓也成果顯著，這就從根本上將原先帶有強烈社區(qū)性質的居委會，轉變?yōu)椤罢恢荒_”，模糊了原先作為群眾基層自治組織的作用，而變?yōu)閷崿F國家意志、建設社會主義的有力推動者。自此，居委會的作用得到中央政府認可，1956年，以法律的形式與街道辦一起被確認為城市管理的兩級正式組織。1956年，全國各地相繼完成了居委會的組建工作。

從“里弄委員會”到“革命居委會”

1958年是居委會的常規(guī)運行在基本職能上出現轉折的一年，本年開始的大躍進，打亂了居委會的常規(guī)運行，使其職能出現全面性擴張。大量的生產組、服務組出現，集體化、居辦經濟出現了高潮。城市人民公社成立以后，上海將居委會改稱為“里弄委員會”，“集體事業(yè)”更進一步，里弄居民狂熱地參與各種生產與服務。里委會實際上變成了“街道黨委下的一級組織”，自治色彩完全失去。但這種應政治需要而建的居辦經濟，許多僅僅是一哄而上的結果，難以為繼。1962年城市人民公社停止以后，居委會的職責漸漸才恢復了正常。

文革開始的一段時間里，里弄曾被視為革命的“死角”，但席卷神州大地的文化大革命的狂風暴雨很快就刮過來。

1967年5月，全國第一個革命居民委員會——上海黃浦區(qū)牯嶺路革命委員會正式成立。接著，長寧區(qū)新華路成立革命委員會。在“政治建街”的口號下，一些城市的街道實行軍事編制，如天津即在街道的革命委員會下設連、排、班。連設正副連長，規(guī)模相當于原來1、2個居民委員會管轄的范圍；排設正副排長，由一些“居民積極分子”組成的直接聽從連長指揮的基本骨干組成。1968年后，連、排、班編制取消，恢復了文革前的居民委員會的組織結構和規(guī)模，但組織名稱“革命化”了，即改為“革命居民委員會”，簡稱“革居委”。

值得重視的是，1970年毛澤東的《五?七》指示之后，革委會將原來居委會轄區(qū)內的零散小型工業(yè)和服務業(yè)集中起來興辦企業(yè)，使“居辦經濟”由自然經濟走向商品經濟，為當時越來越多的返城待業(yè)青年及其他失業(yè)人員提供了一定的就業(yè)機會，方便了居民生活，而且也為居委會的活動經費及其干部的生活補貼提供了一定的資金來源。同時也為“文革”后居委會“社區(qū)服務”的興起打下了一定的基礎。

“老同志遇到了新問題”

20世紀80年代末，全國人大常委會為居民委員會專門立法，這一機構繼續(xù)低調運行。城市高樓里，居民區(qū)人口迅速增長，法定居民區(qū)規(guī)模由100戶至600戶調整到100戶至700戶，居民委員會委員反而減少到5至9人，居民小組另行分設，居民小組長不算委員會成員。有些街道辦事處因經費困難，在居民區(qū)只設主任1人，居民組織只有“組織”沒有“居民”、只有干部沒有群眾，變成了街道辦事處的外圍力量，連分類袋裝垃圾都辦不了。

在有些財政寬裕的地方則出現另一種傾向，對居民組織實行比照事業(yè)單位定編管理的政策，對委員實行聘任制和薪金制，另設“協管員”，少的兩三個，多則二三十個，還有的地方專門設置了“居民政務代辦處”等，居民委員會逐步成為街道辦事處設置在居民區(qū)的分支機構。

經濟基礎的變遷，社會總體面貌的大變化，讓居委會這既作為“政府一只腳”、又是基層群眾自治的組織開始顯得與時代格格不入。政府政策的執(zhí)行，不像“搞運動”時代過于依賴基層組織，而群眾自治方面，對居委會的歸屬感也相當欠缺。年輕人一提到居委會，就想到“居委會大媽”——這也是實情，據1997年的一份數據顯示，居委會里百分之八十以上是婦女、一半以上年紀大于50歲，百分之七十只有高中以下的文化。居委會在今天面臨著嚴重的認同危機。

居委會面臨的困境以及何去何從，成為近年來受到廣泛重視的問題。有學者提議居委會轉變?yōu)橐粋€議事組織、搞基層民主，并且提供需求日益增加的社工服務。把原先的政治職能回歸到純粹提供公共服務，不再做“政府一只腳”，成為純粹的自治組織。有學者則認為居委會會在一定程度上被業(yè)主委員會等功能更明確單一的組織所取代。不管怎樣，居委會如果重新回歸為自治組織，客觀上將意味著原先作為特定社會條件的產物的居委會，其歷史使命已經至少部分地完成了。