權(quán)衡部長(zhǎng)的力量

范子英

針對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，部委要保留足夠的機(jī)動(dòng)權(quán)，又不能完全不受監(jiān)督，二者要有一個(gè)合理的權(quán)衡。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)由于其特殊的復(fù)雜性，往往要求中央一級(jí)政府掌握更多財(cái)權(quán)。這可能是出于效率的考慮，也可能是為了公平的目標(biāo)。例如稅基的流動(dòng)性意味著中央政府的征稅效率會(huì)更高；而為了縮小地區(qū)間的發(fā)展差距，會(huì)要求中央政府擁有更多財(cái)力。在很多西方國家，中央財(cái)政的收入占比都非常高，例如2006年，美國為57%，英國為92%。

財(cái)政資金的分配與政治因素密不可分。在選舉制國家中，在任議員出于再次當(dāng)選的壓力，會(huì)積極為本州爭(zhēng)取資源。即使是聯(lián)邦政府本身，也難以避免受到選舉制度的影響，在關(guān)鍵的選舉年份，那些對(duì)候選人態(tài)度搖擺不定的州，會(huì)獲得更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，在任總統(tǒng)希望用聯(lián)邦資金來爭(zhēng)取更多的選票。

當(dāng)然，不是所有的議員都能夠發(fā)揮核心作用，真正重要的是國會(huì)委員會(huì)中的主席。一方面，各國會(huì)委員會(huì)負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域的資金分配；另一方面，議員的來源會(huì)受到地方因素的影響，很難將地方因素與議員分離開。委員會(huì)主席的當(dāng)選對(duì)地方來說，是一個(gè)相對(duì)不可控的因素，平均來說，一個(gè)國會(huì)委員會(huì)主席會(huì)為其來源州爭(zhēng)取到額外10%的聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付。不同委員會(huì)主席還會(huì)產(chǎn)生不同的效應(yīng)，例如交通委員會(huì)主席能夠爭(zhēng)取更多的高速公路項(xiàng)目，而銀行委員會(huì)主席能夠?yàn)楸镜亟鹑诓块T提供更多機(jī)會(huì)。

中國的財(cái)政分配問題

中國自1994年分稅制改革以來，中央財(cái)政也集中了大量的財(cái)政資源。除了近兩年由于經(jīng)濟(jì)增速下滑導(dǎo)致流轉(zhuǎn)稅減少，其他年份的中央財(cái)政收入占比基本維持在50%-55%之間。分稅制改革僅對(duì)政府收入進(jìn)行了改革，并未對(duì)支出責(zé)任進(jìn)行調(diào)整，因此收入集權(quán)的結(jié)果就是中央財(cái)政盈余的擴(kuò)大。

出于宏觀調(diào)控和縮小地區(qū)差距的目標(biāo)，中央財(cái)政將財(cái)政盈余通過轉(zhuǎn)移支付的方式下?lián)芙o地方政府，以2012年為例，中央財(cái)政收入5.6萬億元，其中4.5萬億元直接轉(zhuǎn)移給地方財(cái)政，占地方財(cái)政收入的比重高達(dá)74%，在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過地方政府的本級(jí)收入。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是一個(gè)公共池，由本地承擔(dān)的成本幾乎可以忽略不計(jì)，加上數(shù)額巨大，因此各地都有強(qiáng)烈的激勵(lì)爭(zhēng)取更多的轉(zhuǎn)移支付。

雖然中國也有類似于美國國會(huì)委員會(huì)的機(jī)構(gòu)，如全國人大財(cái)經(jīng)委，但這些機(jī)構(gòu)并不具體負(fù)責(zé)財(cái)政資金的分配，因此不能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。中國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要分為三大類：稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，其中稅收返還是完全按照公式進(jìn)行分配的，幾乎不受人為因素干擾；一般性轉(zhuǎn)移支付是按照“因素法”進(jìn)行分配，但在具體核算標(biāo)準(zhǔn)時(shí)存在一定的討價(jià)還價(jià)空間，因此部分受到人為因素干擾；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付沒有統(tǒng)一的分配標(biāo)準(zhǔn)，既有的一些標(biāo)準(zhǔn)也非常模糊，因此人為干擾較多。

這些資金的分配權(quán)主要掌握在財(cái)政部和中央其他部委，其中一般性轉(zhuǎn)移支付幾乎完全是由財(cái)政部負(fù)責(zé)，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配權(quán)限則按照項(xiàng)目歸屬劃歸各專業(yè)部委負(fù)責(zé)。在這三類轉(zhuǎn)移支付中，稅收返還占比較小，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占份額較為接近，部分年份的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比甚至更高，例如2011年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的金額高達(dá)1.7萬億元，占當(dāng)年全部轉(zhuǎn)移支付的42%。

部長(zhǎng)對(duì)財(cái)政分配的影響

由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金巨大，分配規(guī)則不確定，受到人為因素的干擾最多，并且與其他轉(zhuǎn)移支付相比，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配權(quán)被分解到各部委，因此中國的部長(zhǎng)與美國國會(huì)委員會(huì)主席類似，值得關(guān)注其在轉(zhuǎn)移支付分配中的作用。

通過分析1998年-2007年間的60位正部長(zhǎng)的性別、年齡、學(xué)歷、工作經(jīng)歷、任期期滿后的去向等信息，發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)的部長(zhǎng)均具有本領(lǐng)域的專業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)，很少將不具備工作經(jīng)驗(yàn)的干部跨領(lǐng)域提拔為部長(zhǎng)；其次，很少有部長(zhǎng)獲得直接的政治晉升，這意味著很多的部長(zhǎng)職位是其政治生涯的頂點(diǎn)。

部長(zhǎng)上任是否會(huì)對(duì)其出生地的轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生影響？2002年底至2003年“兩會(huì)”期間，國務(wù)院有17個(gè)部委更換了部長(zhǎng)，涵蓋了主要的實(shí)權(quán)部門，如發(fā)改委、財(cái)政部、人社部等。通過比較這些新上任部長(zhǎng)的出生地和那些在1998年-2007年一直沒有部長(zhǎng)的地級(jí)市，兩者在2003年之后獲得的轉(zhuǎn)移支付的差異，發(fā)現(xiàn)兩組城市在2003年之前的轉(zhuǎn)移支付沒有差異，說明兩組城市在各方面是比較接近的；其次，兩者在2003年之后發(fā)生了顯著的差異，新上任部長(zhǎng)的出生地城市相對(duì)后者來說，年均多獲得了28%的轉(zhuǎn)移支付，由于在2003年之前兩組城市無差異，因此這28%的新增轉(zhuǎn)移支付就完全是因?yàn)椴块L(zhǎng)當(dāng)選帶來的。

我們進(jìn)一步將部委按照其作用分為重要部委和一般部委，前者包括財(cái)政部、發(fā)改委等這樣的部委，那么重要部委的部長(zhǎng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的影響更大，會(huì)使得出生地城市的轉(zhuǎn)移支付增加130%。這種效應(yīng)比美國國會(huì)委員會(huì)主席的效應(yīng)大很多，說明中國的部長(zhǎng)比美國國會(huì)委員會(huì)主席擁有更大的權(quán)力。此外，與其他西方國家不同的是，中國的部長(zhǎng)卸任沒有使得來源地的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付隨之下降，并沒有產(chǎn)生“人走茶涼”的現(xiàn)象，這可能是跟中國特殊的官員選拔制度有關(guān)，下一任的部長(zhǎng)往往與前任部長(zhǎng)有共同工作經(jīng)歷，甚至是后者推薦的。在時(shí)間趨勢(shì)上，部長(zhǎng)的效應(yīng)在任期的第三年和第四年最大，頭尾兩年不明顯。

平衡放權(quán)與問責(zé)

中國的問題很復(fù)雜，并不能通過簡(jiǎn)單減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付或建立統(tǒng)一分配制度加以解決。中國的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的功能是多重的，一方面用于宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)政策和公共服務(wù)均等化，另一方面發(fā)揮了政府治理的作用。中國的政府治理主要有“胡蘿卜”和“大棒”兩種，中央政府針對(duì)地方政府的官員治理中，能對(duì)努力不足的地方官員進(jìn)行懲罰，以約束地方官員的機(jī)會(huì)主義行為，同時(shí)利用政治晉升對(duì)表現(xiàn)優(yōu)異的官員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

除了地方政府的這種“塊塊”治理之外，中國還存在明顯的“條條”治理，每一級(jí)地方政府都仿照中央政府設(shè)置類似的職能部門，上級(jí)職能部門需要協(xié)調(diào)下級(jí)職能部門貫徹相關(guān)的政策法規(guī)?！皸l條”治理的困難在于，上級(jí)部門沒有任免下級(jí)部門官員的權(quán)力，這些職能部門的官員任免權(quán)限一般都在同級(jí)政府，因此上級(jí)部門無法對(duì)下級(jí)部門的不作為進(jìn)行約束，往往只能“約談”。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付恰好能夠作為“胡蘿卜”對(duì)上下級(jí)職能部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。大多數(shù)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都沒有明確透明的分配規(guī)則，這賦予了上級(jí)部門，特別是國務(wù)院部委足夠的機(jī)動(dòng)權(quán)，上級(jí)職能部門可以根據(jù)下級(jí)部門的表現(xiàn)來分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，從而約束了地方職能部門的不作為。因此，針對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，部委要保留足夠的機(jī)動(dòng)權(quán)，但又不能完全不受監(jiān)督，二者要有一個(gè)合理的權(quán)衡。