新常態(tài)下城市設(shè)計(jì)面向規(guī)劃管理再思考

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新常態(tài)下城市設(shè)計(jì)面向規(guī)劃管理再思考

XINCHANGTAI XIA CHENGSHI SHEJI MIANXIANG GUIHUA GUANLI ZAISIKAO

文_尹鵬 李龍

城市設(shè)計(jì)涉及范圍廣、涉及問(wèn)題復(fù)雜，具有綜合性、地域性、人文性、控制性和引導(dǎo)性等特征，對(duì)城市空間形態(tài)有著直觀(guān)的導(dǎo)控作用。近年來(lái)一直受到政府相關(guān)管理部門(mén)的重視，其不僅僅是一門(mén)專(zhuān)業(yè)學(xué)科或是一類(lèi)工程項(xiàng)目，亦是幫助城市規(guī)劃管理的重要手段。

城市設(shè)計(jì)對(duì)規(guī)劃管理具有直接效用，是城市規(guī)劃管理的直觀(guān)管控手段。新常態(tài)對(duì)城市設(shè)計(jì)提出了新要求，城市設(shè)計(jì)面向規(guī)劃管理有了具體的內(nèi)涵及價(jià)值。面對(duì)規(guī)劃管理中的實(shí)現(xiàn)所面臨的現(xiàn)實(shí)困境，由城市設(shè)計(jì)的編制和管理層面提出面向規(guī)劃管理的具體實(shí)現(xiàn)路徑，以期對(duì)規(guī)劃管理的科學(xué)性和合理性的提高提供借鑒。

城市設(shè)計(jì)涉及范圍廣、涉及問(wèn)題復(fù)雜，具有綜合性、地域性、人文性、控制性和引導(dǎo)性等特征，對(duì)城市空間形態(tài)有著直觀(guān)的導(dǎo)控作用。近年來(lái)一直受到政府相關(guān)管理部門(mén)的重視，其不僅僅是一門(mén)專(zhuān)業(yè)學(xué)科或是一類(lèi)工程項(xiàng)目，亦是幫助城市規(guī)劃管理的重要手段。在規(guī)劃管理實(shí)踐過(guò)程中，積極發(fā)揮城市設(shè)計(jì)導(dǎo)控作用，探尋行之有效的設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)路徑，對(duì)新常態(tài)下的城市建設(shè)管理實(shí)效性發(fā)展、城市風(fēng)貌的地域性彰顯具有重大意義。

一、新常態(tài)對(duì)城市設(shè)計(jì)新要求

（一）新常態(tài)、新機(jī)遇，作為城市品質(zhì)提升的手段

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，城鄉(xiāng)面貌日新月異。然而，驕人成績(jī)背后眾多深層矛盾及問(wèn)題逐步顯現(xiàn)。中國(guó)的城鄉(xiāng)發(fā)展正迎來(lái)新一輪機(jī)遇，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要?jiǎng)恿Φ男滦统擎?zhèn)化，正在作為一項(xiàng)國(guó)家重要的民生工程得到高度重視。2016年2月《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》指出“全面開(kāi)展城市設(shè)計(jì)”，要求加快發(fā)展建設(shè)國(guó)家綠色、智慧、人文等新型城市，全面提升城市外部訴求及內(nèi)在品質(zhì)。國(guó)家發(fā)展提升轉(zhuǎn)型過(guò)程中，緊跟時(shí)代步伐，城市設(shè)計(jì)亦需新的轉(zhuǎn)變。

（二）改善供給端，彌補(bǔ)現(xiàn)有規(guī)劃體系缺失的新使命

城市是需求與供給的結(jié)合點(diǎn)，城市發(fā)展帶動(dòng)整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市建設(shè)又是現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。2015年12月中央城市工作會(huì)議指出，新常態(tài)下在城市“建設(shè)”與“管理”兩端著力轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城市發(fā)展方式，完善時(shí)下城市治理體系，強(qiáng)調(diào)了城市設(shè)計(jì)在未來(lái)城市工作中的重要作用，提出要“加強(qiáng)”并“全面開(kāi)展”城市設(shè)計(jì)。城市設(shè)計(jì)作為改善城市這個(gè)“供給端”產(chǎn)品的有效工具、彌補(bǔ)國(guó)家現(xiàn)有規(guī)劃體系的重要路徑，對(duì)未來(lái)城市三維空間管控、城市風(fēng)貌特色塑造和山水環(huán)境融合有了新要求。

（三）向城市管理的工具和決策尺度方向升值轉(zhuǎn)型

傳統(tǒng)意義上的城市設(shè)計(jì)更多局限于城市形象和空間的范疇，隨著城市設(shè)計(jì)理論的深入研究以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的豐富累積，城市設(shè)計(jì)概念亦在更新和拓展?！耙粋€(gè)良好的城市設(shè)計(jì)絕非是設(shè)計(jì)者筆下浪漫花哨的圖表和模型，而是一連串都市行政的過(guò)程，城市形體必須通過(guò)這個(gè)連續(xù)決策的過(guò)程來(lái)塑造（巴奈特，1974）”，作為一種社會(huì)實(shí)踐，城市設(shè)計(jì)通過(guò)對(duì)城市公共空間的形成控制、干預(yù)城市社會(huì)及物質(zhì)空間的發(fā)展，來(lái)創(chuàng)造一座城市的美好?！捌鋸V泛涉及城市的各個(gè)方面，包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、實(shí)施政策、經(jīng)濟(jì)決策等（吳良鏞，1998）”。新常態(tài)下，城市設(shè)計(jì)作為介于規(guī)劃和建造之間的管理平臺(tái)、作為行動(dòng)管理導(dǎo)向的“藍(lán)圖”，起到一個(gè)決策的尺度和工具的作用。

二、城市設(shè)計(jì)面向規(guī)劃管理的內(nèi)涵與價(jià)值

（一）城市設(shè)計(jì)面向規(guī)劃管理的內(nèi)涵

面向規(guī)劃管理，對(duì)指導(dǎo)下屬層級(jí)城市設(shè)計(jì)、政府對(duì)外招商引資、宣傳城市發(fā)展構(gòu)想具有積極作用。在規(guī)劃編制及管理的核心問(wèn)題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行管控，對(duì)行政管理進(jìn)行約束和引導(dǎo)，發(fā)揮規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)功能、加強(qiáng)對(duì)城市建筑和空間的綜合控制和引導(dǎo)。優(yōu)化城市整體空間、塑造城市景觀(guān)形象，為各級(jí)規(guī)劃編制、建筑項(xiàng)目審批等提出針對(duì)性實(shí)施辦法，達(dá)到提高規(guī)劃管理水平的目的。

（二）城市設(shè)計(jì)面向規(guī)劃管理的價(jià)值

城市設(shè)計(jì)對(duì)規(guī)劃管理的價(jià)值主要體現(xiàn)在兩方面：（1）城市設(shè)計(jì)作為城市三維空間整體形態(tài)的直觀(guān)管控手段，彌補(bǔ)了我國(guó)現(xiàn)有規(guī)劃體系中對(duì)城市公共空間與環(huán)境景觀(guān)建設(shè)的多樣性、合理性、有效性的落實(shí)。（2）我國(guó)現(xiàn)有規(guī)劃體系的規(guī)劃管理靈活性不足，面對(duì)城市多樣化的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要“動(dòng)態(tài)化、精確化”的規(guī)劃管理。城市設(shè)計(jì)能夠結(jié)合具體實(shí)施性項(xiàng)目開(kāi)展針對(duì)性拓展研究，規(guī)劃思維與設(shè)計(jì)方式兩者靈活性融合，對(duì)城市問(wèn)題的管理應(yīng)對(duì)具有積極作用。

三、城市設(shè)計(jì)面向規(guī)劃管理的發(fā)展現(xiàn)實(shí)困境

（一）城市設(shè)計(jì)地位模糊缺乏法規(guī)化

目前，在我國(guó)現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，城市設(shè)計(jì)缺乏明確的地位，法規(guī)化是其時(shí)下面臨的最嚴(yán)峻問(wèn)題?！俺鞘幸?guī)劃管理本質(zhì)為依法行政過(guò)程”，“行政職權(quán)需由法律授權(quán)方可存在，行政授權(quán)和行政委托亦須有法律依據(jù)，符合相關(guān)法律要旨?！倍鞘性O(shè)計(jì)編制成果并非完全意義上的法律文件，僅可歸屬于城市的技術(shù)研究成果，也僅能作為城市行政管理的技術(shù)“參考”。其須通過(guò)政府會(huì)議審議等相關(guān)程序，納入相應(yīng)的政府管理文件后，方能轉(zhuǎn)化為法制化的審批“依據(jù)”，此行政效率大打折扣。

（二）城市設(shè)計(jì)組織管理機(jī)制不明晰

目前，由于信息與地位的不對(duì)等、相關(guān)部門(mén)間組織管理者的視角差異，加之城市設(shè)計(jì)自身體系不夠不完善、法制地位等尚不健全，導(dǎo)致各級(jí)規(guī)劃編制層面的城市設(shè)計(jì)與本級(jí)及上級(jí)城市規(guī)劃不可避免地存在不一致甚至矛盾。上下級(jí)政府及同一級(jí)政府管理部門(mén)之間，對(duì)城市設(shè)計(jì)的編制初衷及方式亦不統(tǒng)一，城市設(shè)計(jì)多頭組織管理、政出多門(mén)的現(xiàn)象十分突出。

（三）城市設(shè)計(jì)缺乏有效的設(shè)計(jì)審查制度

城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的成果一般都包括彈性和剛性?xún)蓚€(gè)方面的內(nèi)容，其中彈性?xún)?nèi)容通過(guò)相應(yīng)的保障機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)，剛性?xún)?nèi)容則通過(guò)法定化的規(guī)劃來(lái)實(shí)施。我國(guó)在城市設(shè)計(jì)編制成果的設(shè)計(jì)審查實(shí)施過(guò)程中，缺乏對(duì)成果的法律授權(quán)、專(zhuān)家領(lǐng)銜審議等的相關(guān)制度手段，對(duì)城市某些重點(diǎn)地區(qū)建設(shè)開(kāi)發(fā)的城市設(shè)計(jì)審查體系有待完善。

圖1　城市設(shè)計(jì)編制多學(xué)科引入融合

（四）城市設(shè)計(jì)實(shí)施及管理缺乏動(dòng)態(tài)管控平臺(tái)

城市設(shè)計(jì)是協(xié)同合作的綜合系統(tǒng)工程，其設(shè)計(jì)實(shí)踐和規(guī)劃管理具有動(dòng)態(tài)性和過(guò)程性。因其本身具有廣泛內(nèi)涵與外延的課題，加之現(xiàn)階段對(duì)城市設(shè)計(jì)的概念、內(nèi)容與作用等方面的認(rèn)識(shí)模糊，多層次、深入系統(tǒng)的研究尚待加強(qiáng)，行業(yè)隊(duì)伍的綜合素質(zhì)有待提高。公眾對(duì)城市環(huán)境的認(rèn)可度與評(píng)價(jià)是評(píng)判城市設(shè)計(jì)的重要標(biāo)準(zhǔn)。積極構(gòu)建公共參與多部門(mén)協(xié)作的有效城市設(shè)計(jì)管控機(jī)制，加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)實(shí)施與管理的動(dòng)態(tài)性管控顯得尤為必要。

四、城市設(shè)計(jì)面向規(guī)劃管理的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）編制層面：協(xié)同性、系統(tǒng)性、精細(xì)化的對(duì)接城市規(guī)劃管理工作

1.多學(xué)科交叉、多專(zhuān)業(yè)融合，建立整體性的城市設(shè)計(jì)協(xié)同編制體系。

結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有的法定規(guī)劃體系，多學(xué)科多專(zhuān)業(yè)協(xié)同配合（見(jiàn)圖1），建立宏觀(guān)、中觀(guān)、微觀(guān)層次分明的城市設(shè)計(jì)編制體系，出臺(tái)相應(yīng)技術(shù)管理要求，規(guī)范城市設(shè)計(jì)編制成果的內(nèi)容與形式，保證各層次城市設(shè)計(jì)在編制、實(shí)施及規(guī)劃管控上具有交叉性和整體性。

2.采取“一體化”的系統(tǒng)編制思路，與規(guī)劃管理進(jìn)行合理對(duì)接。

系統(tǒng)性地研究城市土地、交通、建筑、景觀(guān)、業(yè)態(tài)開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)成本測(cè)算等方面問(wèn)題。采用“定量化與定性化”的方式對(duì)城市設(shè)計(jì)導(dǎo)控內(nèi)容進(jìn)行明確并做必要的分離，分別形成剛性和彈性的兩類(lèi)控制內(nèi)容。由宏觀(guān)層面到微觀(guān)層面，有效解答用地布局、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、交通組織、城市形態(tài)控制等規(guī)劃管理上較為核心的問(wèn)題。

3.尊重規(guī)劃區(qū)不同權(quán)屬土地的界址，精細(xì)化研究規(guī)劃區(qū)與周邊地區(qū)的對(duì)接關(guān)系。

有效銜接上層次規(guī)劃對(duì)本區(qū)域的目標(biāo)定位，合理承接城市大系統(tǒng)對(duì)本規(guī)劃區(qū)的效用要求，將城市設(shè)計(jì)要求精細(xì)化落實(shí)在“產(chǎn)權(quán)地塊”上，保證城市設(shè)計(jì)成果在具體項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)的科學(xué)性和可實(shí)施性。結(jié)合城市空間特色，建立精細(xì)化城市設(shè)計(jì)要素控制庫(kù)（見(jiàn)表1）。像“琶洲員村”片區(qū)城市設(shè)計(jì)，重點(diǎn)對(duì)環(huán)境設(shè)施進(jìn)行精細(xì)化詳細(xì)設(shè)計(jì)，如立體過(guò)街系統(tǒng)、休閑空間公共設(shè)施、無(wú)障礙設(shè)施、城市慢行系統(tǒng)等（見(jiàn)圖2）。

（二）管理層面：法制化、效率性、動(dòng)態(tài)性的城市設(shè)計(jì)管理制度設(shè)計(jì)

1.確立城市設(shè)計(jì)的法制地位。

將城市設(shè)計(jì)在管理體制中，通過(guò)行政管理流程制度化設(shè)計(jì)，以合適的載體賦予其法律效力，與現(xiàn)行規(guī)劃體系的行政管控有機(jī)融合，保障城市設(shè)計(jì)成果在規(guī)劃管理過(guò)程中的合法化、常態(tài)化（見(jiàn)圖3）。將用地性質(zhì)、地下空間開(kāi)發(fā)利用、城市交通導(dǎo)控、城市形態(tài)控制要素制定等內(nèi)容直觀(guān)地融入控規(guī)編制中，在規(guī)劃管理日常工作中，作為行政管理的直觀(guān)“依據(jù)”。

表1　城市設(shè)計(jì)編制與管理基本要素表

2.建立統(tǒng)一的城市設(shè)計(jì)組織編制機(jī)制。

完善現(xiàn)有規(guī)劃體系中傳統(tǒng)的縱向垂直化行政管理組織架構(gòu)，理順城市設(shè)計(jì)與多元利益主體間的關(guān)系，結(jié)合市場(chǎng)與行政雙重管控手段，去除不必要的行政過(guò)程管控程序，將組織編制權(quán)利收歸統(tǒng)一，建立符合現(xiàn)實(shí)操作要求的機(jī)構(gòu)組織形式，提高城市設(shè)計(jì)面向規(guī)劃管理有效實(shí)施的行政效率。

3.構(gòu)建多部門(mén)協(xié)作的動(dòng)態(tài)性綜合管控平臺(tái)。

城市設(shè)計(jì)成果審批以規(guī)劃管理部門(mén)作為協(xié)作平臺(tái)，通過(guò)法律授權(quán)、多部門(mén)專(zhuān)家領(lǐng)銜相結(jié)合的手段，對(duì)城市設(shè)計(jì)過(guò)程進(jìn)行多層次多學(xué)科的綜合把控。提高公眾對(duì)城市環(huán)境的認(rèn)可度，適時(shí)引入公共參與決策，建立開(kāi)放的反饋評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)城市開(kāi)發(fā)實(shí)施的評(píng)價(jià)審查。

圖2 琶洲A區(qū)詳細(xì)藍(lán)圖對(duì)公共空間的精細(xì)化設(shè)計(jì)

圖3 城市設(shè)計(jì)與現(xiàn)行規(guī)劃體系結(jié)合管理流程示意

五、結(jié)語(yǔ)

城市設(shè)計(jì)作為城市規(guī)劃精細(xì)化管控的重要工具和手段，能使現(xiàn)行的規(guī)劃管理平臺(tái)得到進(jìn)一步的完善。新常態(tài)下，城市設(shè)計(jì)在規(guī)劃管理的行政導(dǎo)控過(guò)程中存在現(xiàn)實(shí)困境，為提高規(guī)劃管理的科學(xué)性和合理性，對(duì)其實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行深入思考研究，實(shí)現(xiàn)城市設(shè)計(jì)由傳統(tǒng)的技術(shù)文件向公共政策功能的方式轉(zhuǎn)變。