“鹽改”博弈15年

鄭智維+王麗

雖然產(chǎn)值規(guī)模僅300多億元，但鹽業(yè)改革歷程尤為復雜和曲折。在《方案》最終出臺前，鹽改延宕15年，前后七易其稿。

鹽業(yè)改革，終于邁出了關鍵性的一步。

5月5日，國務院印發(fā)了《鹽業(yè)體制改革方案》（以下簡稱《方案》）?！斗桨浮诽岢隽送晟茖I、放開價格、行業(yè)內跨區(qū)經(jīng)營、強化監(jiān)管、提高門檻、推動整合等一系列具體的改革措施。

鹽，被譽為“化工之母、食肴之將”，既是重要的民生商品，也是基礎化工原料。新中國成立以后，我國鹽業(yè)管理體制幾經(jīng)變遷，但總基調仍是政府主導的計劃管理方式。然而，食鹽專營制度暴露出政企不分、產(chǎn)銷矛盾、腐敗滋生等諸多弊端。

對于鹽業(yè)而言，這次改革堪稱“里程碑”。實際上，從2001年開始至《方案》最終出臺，呼喊鹽改的呼聲一直未曾斷絕。雖然產(chǎn)值規(guī)模僅300多億元，但鹽業(yè)改革歷程尤為復雜和曲折。在《方案》最終出臺前，鹽改延宕15年，前后七易其稿。

“食鹽行業(yè)雖小，但其改革的特殊性、復雜性可能一點不亞于電力、電信等大行業(yè)?！苯邮鼙究稍L時，國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所研究員、《我國鹽業(yè)體制改革研究》課題組成員陳偉說。

改革漸進

民以食為天，百味鹽為先。隨著消費者需求改變，食鹽產(chǎn)品的種類也在逐步增加。

“中鹽北京公司供應食鹽的種類大約有80種?！苯邮鼙究稍L時，中鹽北京市鹽業(yè)公司銷售部部長盧劍介紹說，按產(chǎn)地分有海鹽、井礦鹽、湖鹽；從類別上看，還有一些營養(yǎng)鹽、無碘鹽、進口鹽等?！氨本┮恍┐蟪写蟾?2種，在電商平臺供應的種類則更齊全?！?/p>

不過，在我國多數(shù)地區(qū)，可供消費者選擇的食鹽種類依然比較少?！胞}改方案實施后，生產(chǎn)企業(yè)可以打造自己的品牌，未來食鹽的品牌和種類將更加多元化，消費者的選擇性將更大?！本么篼}業(yè)駐京辦主任陳建平告訴《民生周刊》說。

據(jù)了解，我國鹽礦資源豐富，是世界第一產(chǎn)鹽大國。即便如此，鹽改方案出臺之后，也引發(fā)公眾和輿論的一些擔憂：食鹽價格是否會上漲？會不會出現(xiàn)鹽荒？

對此，陳建平認為，市場機制調節(jié)下，鹽荒根本不會出現(xiàn)。就我國的食鹽產(chǎn)能而言，數(shù)倍于市場需求，因此漲價的可能性也不大。

“2011年，日本海嘯曾引發(fā)我國消費者對海鹽污染的擔心；事實上，即使海鹽出了問題，僅井鹽也完全能夠滿足全國需求。”他說。

此次《方案》還提出，培育一批具有核心競爭力的企業(yè)，取消食鹽產(chǎn)銷區(qū)域限制，改革食鹽定價機制和工業(yè)鹽管理，鼓勵企業(yè)自主經(jīng)營、產(chǎn)銷一體，通過兼并重組等方式不斷做優(yōu)做強。

這意味著，食鹽行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈將面臨著重塑。陳偉分析說，食鹽定點企業(yè)97家，加上各地食鹽專營企業(yè)，目前市場競爭主體有150家左右。未來通過競爭、兼并和重組等方式，產(chǎn)業(yè)集中度肯定會提高，最終形成幾個寡頭競爭的格局。

“個人對這個漸進式的改革方案是比較認可的，”對于《方案》，陳偉評價說，在一定的公開透明的框架下來討論鹽改，做到了尊重歷史，兼顧各方的利益；設置有一定的過渡期，實施平穩(wěn)有序；符合市場化改革的方向和趨勢。

當然，方案依然有不足之處。

“目前來看，方案仍是一個過渡性的安排。”在陳偉看來，最大不足在于，政企不分的問題尚未得到解決，市場監(jiān)管權還在專營企業(yè)手里。就全國絕大部分地區(qū)而言，鹽業(yè)公司和鹽務局都是“兩塊牌子、一套人馬”。鹽業(yè)公司既是鹽業(yè)管理的政府管理部門，也是食鹽和工業(yè)鹽的經(jīng)營者。

七易其稿

從2001年起，到今年的鹽改方案出臺，在短短的15年間，鹽改方案七易其稿，歷經(jīng)各種曲折?！爸虚g經(jīng)歷了幾輪博弈和溝通，最終形成了現(xiàn)在的《方案》?！?/p>

2001年，時任國家經(jīng)貿(mào)委運行局副局長（分管鹽業(yè)改革）、鹽業(yè)管理辦公室主任陳國衛(wèi)主張改革，打響鹽改的第一槍?！爱敃r改革的目標是：政企分開、生產(chǎn)企業(yè)進入市場和放開小工業(yè)鹽；食鹽恢復其普通商品身份，生產(chǎn)企業(yè)獲得其市場經(jīng)濟地位?！苯邮堋睹裆芸酚浾卟稍L時，他回憶說。

第二次鹽改過程中適逢SARS暴發(fā)，“搶鹽風波”影響了鹽改進程。與此同時，國務院進行機構改革，鹽業(yè)管理職能劃歸國家發(fā)改委工業(yè)司，改革方案再度夭折。

“鹽業(yè)主管部門有一個變遷過程，”據(jù)陳偉介紹，在2003年3月以前，鹽業(yè)管理歸口到國家經(jīng)貿(mào)委鹽業(yè)管理辦公室；后來經(jīng)貿(mào)委撤銷后，鹽業(yè)辦就調整到了發(fā)改委下屬的工業(yè)司和體改司：再后來，鹽業(yè)辦又劃到工信部消費品工業(yè)司。

2004年7月29日，《〈鹽業(yè)管理條例〉完善修改稿》由中國鹽業(yè)協(xié)會完成并轉交國家發(fā)改委，形成第三次改革方案，但方案最終未公布。

2005年是國務院確定的改革攻堅年。在“十一五”規(guī)劃綱要中提出，“深化壟斷行業(yè)體制改革，深化電力、石油、民航……鹽業(yè)和政府公用事業(yè)體制改革。”中國鹽業(yè)體制改革再次被列入議事日程。

不過，后因國家發(fā)改委的工業(yè)管理職能劃歸到工信部，第四次鹽改再次擱淺。

2009年，鹽業(yè)體制改革首次被寫入《政府工作報告》，第五次鹽改開始。

次年1月，國家發(fā)改委牽頭制訂的鹽業(yè)體制改革方案大體框架已經(jīng)完成，允許生產(chǎn)企業(yè)進入市場，由生產(chǎn)企業(yè)與現(xiàn)有省、市、縣鹽業(yè)公司自由競爭；放開鹽業(yè)公司以外的流通企業(yè)進入鹽業(yè)行業(yè)。

第六次提出鹽改是2011年4月，當時國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所鹽改課題組提出，食鹽專營體制改革是我國鹽業(yè)體制改革的中心環(huán)節(jié)。“和現(xiàn)在的《方案》基本吻合，打算采用‘三步走戰(zhàn)略進行改革，也是一個漸進式改革方案。”陳偉介紹說。

當時的課題組認為，鹽業(yè)改革的動力主要來自鹽業(yè)系統(tǒng)內部，尤其是產(chǎn)銷矛盾。但是，食鹽專營體制改革不是簡單的放開市場和政企分開，而是涉及到食鹽產(chǎn)供銷體系重構、鹽業(yè)公司重組以及食鹽監(jiān)管制度的重大改革。

直到5月5日，國務院印發(fā)《鹽業(yè)體制改革方案》。至此，鹽改一事塵埃落定。

“和電信、石油改革相比，鹽改更難。”談及鹽改的曲折歷程，鹽業(yè)反壟斷律師鄒佳萊分析說，原因在于利益集團根植很深。在這些利益集團的阻撓下，能夠出臺這個改革方案應該說是跨出了重要一步。

專營之弊

在歷次鹽業(yè)體制改革中，食鹽專營制度被視為是重點、難點和利益點?！白詈诵牡睦纥c就在這里?！闭劶按耍悅シ治稣f，我國鹽業(yè)產(chǎn)值規(guī)模為300多億元，其中食鹽的產(chǎn)量僅占20%左右，但產(chǎn)值卻占到總產(chǎn)值的60%～70%。

“鹽業(yè)公司靠一支筆就能獲得利益?！闭劶笆雏}專營制度的弊端，一位不愿具名的鹽業(yè)人士說，食鹽批發(fā)企業(yè)對食鹽壟斷經(jīng)營，食鹽生產(chǎn)企業(yè)必須將食鹽按計劃數(shù)量和價格調撥給食鹽批發(fā)企業(yè)，使用批發(fā)企業(yè)的品牌和包裝由鹽業(yè)批發(fā)企業(yè)投入銷售市場。

這種體制下，生產(chǎn)企業(yè)沒有積極性提高產(chǎn)品質量。

一直以來，中國鹽業(yè)總公司被鹽改人士視為食鹽專營制度的最大受益者，鹽改的最大阻撓者?！霸诟母镏?，中鹽及各地鹽業(yè)公司等專營企業(yè)勢必要維護既有利益?！标悅フf，特別是國企改革以來，加強了對企業(yè)經(jīng)營效益的考核。中鹽是國資委直屬企業(yè)，經(jīng)營業(yè)績也會有考核，而食鹽專營是很大的一部分收入來源。

公開信息顯示，中國鹽業(yè)總公司位于北京豐臺區(qū)廣外大街蓮花池中鹽大廈，該公司創(chuàng)立于1950年2月15日，現(xiàn)為國務院國資委監(jiān)管的國有大型企業(yè)。

接受《民生周刊》記者采訪時，中國鹽業(yè)總公司（以下簡稱“中鹽”）介紹，中鹽是以鹽的生產(chǎn)銷售為核心的鹽行業(yè)中央企業(yè)，鹽的產(chǎn)能達到1700萬噸，食鹽供應覆蓋全國36%的國土面積和4.2億人口，是世界第二、亞洲第一大鹽業(yè)企業(yè)。

“多年來，中鹽總公司既受益于食鹽專營制度，也受制于食鹽專營制度?！敝宣}表示，原有專營體制成效顯著，問題也不容回避。

“多年來，中鹽既受益于食鹽專營制度，也受制于食鹽專營制度?！痹诮邮堋睹裆芸酚浾卟稍L時，中鹽坦承食鹽專營制度存在的弊端：產(chǎn)銷矛盾突出，制鹽企業(yè)與批發(fā)企業(yè)市場地位不平等，制鹽企業(yè)通過“跑計劃”來增加銷售，批發(fā)企業(yè)壓低價格、拖欠鹽款、結算不及時等現(xiàn)象不同程度存在。

此外，市場區(qū)域分割，造成流通環(huán)節(jié)過多，經(jīng)營效率較低，無法形成統(tǒng)一的全國市場；產(chǎn)業(yè)結構調整進展緩慢，食鹽的利潤支撐了部分落后產(chǎn)能在激烈的工業(yè)鹽市場競爭中存活下來，各自分割的市場不利于鹽業(yè)企業(yè)的重組整合，鹽業(yè)至今仍存在“多、小、散、弱”的局面。

“制約了行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，專營條件下的專營企業(yè)過于依賴專營，創(chuàng)新動力不足，定點生產(chǎn)企業(yè)沒有品牌，產(chǎn)品創(chuàng)新受制于人，少數(shù)企業(yè)雖然注重研發(fā)創(chuàng)新，卻無法贏得市場?！敝宣}表示。