老齡化背景下社區(qū)養(yǎng)老服務體系建設的對策與研究

翟清巖++++陳磊

摘 要： 社區(qū)養(yǎng)老作為我國養(yǎng)老體系的依托，是目前比較符合國情和實際的一種養(yǎng)老模式。建設社區(qū)養(yǎng)老服務體系，需要從供需矛盾、資金保障、管理制度、服務水平四個方面著手，同時對社區(qū)養(yǎng)老和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的模式展開研究。

關鍵詞： 社區(qū)養(yǎng)老 養(yǎng)老

一、人口老齡化背景

按照聯(lián)合國的新標準，某地區(qū)或國家65歲老人占總?cè)丝诘?%即視為進入老齡化社會。我國2000年11月底第五次人口普查，65歲以上老年人口已占總?cè)丝诘?.96%，標志著我國已進入老年型社會，也是我國經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的表現(xiàn)和結(jié)果。2010年第六次全國人口普查的最新數(shù)據(jù)顯示：65歲及以上人口約為1.19億人，占總?cè)丝?.87%，與2000年第五次全國人口普查相比，65歲及以上人口的比重上升1.91個百分點[1]。而且我國人口老齡化無論增長速度和比重比明顯高于世界平均水平（如圖一），解決人口老齡化背景下的養(yǎng)老問題刻不容緩。

二、社區(qū)養(yǎng)老的內(nèi)涵和意義

“居家養(yǎng)老是指老年人在家居住，由社會為其提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的一種社會化養(yǎng)老方式”[2]。西方國家20世50年代首先提出“老年人應當在適宜環(huán)境中養(yǎng)老”理論，英國深入研究并嘗試推行了這種服務，70年代開始普及。到1980年以后，這種模式的發(fā)展日趨成熟，并逐漸在全世界推行開來[3]。社區(qū)養(yǎng)老可分為兩種模式：在社區(qū)內(nèi)照顧和由社區(qū)照顧，兩者的區(qū)別在于“在社區(qū)內(nèi)照顧”為老人提供的服務對象不僅局限于社區(qū)，還包括社會服務機構。

2013年出臺的《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》承續(xù)了2000年《關于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》社會福利社會化的指導思想，明確提出了建成以“居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐”的城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務體系，確立了居家養(yǎng)老在我國社會養(yǎng)老中的基礎地位[4]。社區(qū)養(yǎng)老作為其中的關鍵一環(huán)屬家庭養(yǎng)老的延伸，社區(qū)服務將社區(qū)與家庭、社區(qū)與社會聯(lián)結(jié)起來，國外一般稱為老年人社區(qū)照顧。

社區(qū)養(yǎng)老服務集物質(zhì)生活保障、文化娛樂需求和醫(yī)療保健、護理等功能于一體，其積極意義在于它既可以減輕家庭照顧者負擔，讓老年人足不出戶就可享受專業(yè)化的日常生活服務，又遠離陌生化的生活環(huán)境，保有原有生活方式和人際關系，享受天倫親情之樂，防止老年孤獨、抑郁等問題的發(fā)生，具有心理上的歸屬感、參與感和認同感，這是家庭養(yǎng)老、機構養(yǎng)老所無法比擬的。上世紀90年代我國上海、蘇州等地率先進行試點，經(jīng)過十多年的探索與實踐，社區(qū)養(yǎng)老取得較大的成效，也是目前比較符合中國國情和實際的一種養(yǎng)老模式，但與人口老年化加速發(fā)展的趨勢而言，我國社區(qū)養(yǎng)老依然存在較多的問題和不足。

三、社區(qū)養(yǎng)老服務的問題與對策

（一）供需矛盾

當前社區(qū)養(yǎng)老服務普遍存在公共設施種類少、功能不健全及專業(yè)服務人員的匱乏，從而導致服務專業(yè)化水平低、收費不合理、供需不平衡等問題，無法滿足當下人口急速老齡化背景下老年人對社區(qū)養(yǎng)老服務的迫切需求。

解決供需矛盾關鍵要走社會化、產(chǎn)業(yè)化道路，包括服務主客體、資金、隊伍和管理等方面。首先需要整合并合理利用既有的軟硬件資源，加強完善基礎設施建設。堅持以政府主導、社會力量參與發(fā)展的多層次、全方位、多樣化的社區(qū)養(yǎng)老服務模式，通過政策引導充分發(fā)揮市場機制作用；其次是加強人才隊伍建設，保障服務人員和管理人員的專業(yè)化，增加專業(yè)化服務項目，為社區(qū)養(yǎng)老提供智力支撐，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；再次是建立居家養(yǎng)老的服務網(wǎng)絡和老年人信息庫。通過服務網(wǎng)絡和信息庫根據(jù)不同老年人的服務內(nèi)容和要求，解決社區(qū)間的銜接協(xié)調(diào)和供需的不平衡矛盾，同時有效發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老供給的潛在能力。

（二）資金保障

建立社區(qū)自籌、政府扶助和社會投入的立體化資金來源渠道。社區(qū)自籌資金主要來源于社區(qū)里的接受服務的養(yǎng)老對象，但養(yǎng)老服務作為一項重要的公共產(chǎn)品和民生工程，具有公益性和市場性特征。

為確保社區(qū)養(yǎng)老服務的公益性，政府需要適當加大資金的投入力度，完善相關設施建設，配備一定數(shù)量的專業(yè)服務人員，為符合政策的老人提供購買低償或有償?shù)母＠苑铡Ｊ召M標準要控制在一般老年人的承受范圍內(nèi)。建立城市“三無”老人等困難群體養(yǎng)老服務的扶助和補貼制度，為非營利性服務組織提供一定的財政補貼。同時，健全政策法規(guī)，引入市場機制，放寬社會資本的準入和管理機制，以稅收減免和政策優(yōu)惠等鼓勵引導社會企業(yè)、組織等民間資本參與養(yǎng)老事業(yè)，還可以通過對企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和慈善團體等籌募獲得部分資金。

（三）管理機制

西方發(fā)達國家發(fā)展了相對成熟的法律制度，如英國的“國民醫(yī)療保健制度”，日本的《生活保護法》、《老年人福利法》：韓國的《老年長期護理保險法》等。目前我國社區(qū)養(yǎng)老服務主要遵循《老年人權益保障法》和《關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》等有限的法規(guī)，政府需要在社區(qū)養(yǎng)老服務中為自己找準位置，既不能大承大攬，過多干預，又要避免職能缺失，放任自流。具體來說，在宏觀層面進一步出臺相關政策、法律，完善健全社區(qū)基本養(yǎng)老制度，保障社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展的民主性和法制性；又要從資金保障和服務體系兩方面為社區(qū)養(yǎng)老服務的收費、質(zhì)量、社會資金和非營利性組織的扶持等提供支撐和統(tǒng)一的規(guī)范標準，保證社區(qū)關系的有效運作，同時組織監(jiān)督管理，保證社區(qū)養(yǎng)老開展的公平性、合法性。

完善管理機制，加大內(nèi)、外部監(jiān)管力度，規(guī)范服務人員、義工和志愿者的服務行為，為社區(qū)養(yǎng)老服務提供高質(zhì)量的服務。志愿者服務作為養(yǎng)老服務一支不可或缺的補充力量，隊伍建設仍不健全，對權利義務、服務精神、服務活動等內(nèi)容界定不夠清晰，跟風、湊熱鬧、無序等現(xiàn)象較普遍。

（四）服務水平

目前，社區(qū)養(yǎng)老服務人員普遍缺乏專業(yè)培訓，綜合水平偏低。工作內(nèi)容、對象和勞動強度與收入報酬之間的失衡，難以吸引具有專業(yè)技能的老年服務人員參與人才隊伍，加之現(xiàn)有人員流失嚴重，缺乏穩(wěn)定的專業(yè)隊伍，難以提供較專業(yè)化的服務，僅限于健康體檢、娛樂活動等日常生活照料。

1.監(jiān)督評價

引入第三方評估機構，規(guī)范健全機構評估標準、內(nèi)容和流程等，加強對社區(qū)養(yǎng)老的需求和服務質(zhì)量進行監(jiān)督和評估，提升社區(qū)養(yǎng)老的品質(zhì)。評估本著整體性、科學性、可實踐性和客觀性原則，評估指標的設置上力求清晰、簡單、操作性強。通過監(jiān)督評價，逐步提升社區(qū)養(yǎng)老服務整體水平、滿意度和公信力。

2.人才建設

人才隊伍建設是居家養(yǎng)老的保障和關鍵因素，一方面，建立健全從業(yè)人員的資格準入制度和崗前培訓、繼續(xù)教育制度。加大投入“通過逐步建立養(yǎng)老服務人員的職業(yè)資格制度，規(guī)范養(yǎng)老服務專業(yè)崗位的薪資、職稱評審及考核制度”[5]，提高從業(yè)人員薪酬待遇，借以提升他們的社會地位和職業(yè)認同感，吸引并留住現(xiàn)有優(yōu)秀人才從事到社區(qū)服務的工作中來。另一方面，鼓勵大專院校增設“社會養(yǎng)老與服務”等相關專業(yè)與課程，培養(yǎng)專業(yè)化人才，提升行業(yè)隊伍的整體水平。鼓勵大、中學生及單位、個人積極參與社區(qū)服務行動。

3.個性化服務

針對不同收入、不同需求、不同層次的老年人提供個性化服務，實現(xiàn)服務項目、服務形式的多樣化，為社區(qū)老人提供足夠的選擇空間。

四、社區(qū)養(yǎng)老服務的新途徑

（一）互助養(yǎng)老

社區(qū)互助養(yǎng)老采用“社區(qū)主辦、互助服務、群眾參與、政府支持”的方式[6]。它具有“居住在中心，供養(yǎng)在家庭，生活在社區(qū)，照顧在彼此”這樣的一些特點，沒有專門的管理機構和服務人員，屬于社區(qū)老人間自發(fā)的互助互幫、自我管理和服務的行動?；ブB(yǎng)老有助于緩解社會的養(yǎng)老壓力，促進養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“為老服務”與“用老服務”的融合，還有利于促進社區(qū)和諧和團結(jié)。尤其對一些賦閑在家的身體健康精力充沛的低齡老年人來說，互助養(yǎng)老發(fā)揮他們的余熱，激發(fā)生活熱情。

社區(qū)互助養(yǎng)老從天津、杭州等城市最初出現(xiàn)的“老年人互助組”、“老年人互助小分隊”，到河北省大力推廣并逐漸普及的“互助幸福院”模式，證明其在當下適合我國國情和具有一定的活力和可行性，也為這種模式的實踐提供借鑒和寶貴的經(jīng)驗。

（二）醫(yī)養(yǎng)結(jié)合

課題組成員通過對馬鞍山、蕪湖、合肥三地241名老年人問卷調(diào)查顯示（圖三），老年人社區(qū)養(yǎng)老服務需求中“醫(yī)療保健”占比41.4%，表現(xiàn)在衛(wèi)生服務、家庭醫(yī)生、體檢、就醫(yī)、健康咨詢等方面。而調(diào)查現(xiàn)狀是社區(qū)養(yǎng)老中的醫(yī)療保健服務供給與需要相脫節(jié)，老年人對社區(qū)醫(yī)療服務普遍缺乏認同感，引入醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的模式勢在必行。

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的社區(qū)養(yǎng)老模式將老有所醫(yī)和老有所養(yǎng)有機結(jié)合起來，較好地解決當前社區(qū)養(yǎng)老和醫(yī)療各成體系的割裂局面。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合首先要發(fā)揮和利用好現(xiàn)有的社區(qū)醫(yī)療資源，將醫(yī)療資源與社區(qū)養(yǎng)老相融合，也可以與社會養(yǎng)老機構相合作，或直接將老年醫(yī)院、醫(yī)療保健中心辦在社區(qū)養(yǎng)老機構中，實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的產(chǎn)業(yè)化、人性化服務模式。

參考文獻：

[1]2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報（第1號），中央政府門戶網(wǎng)站 www.gov.cn 2012年04月20日14時40分 ，[EB/OL].http：//www.gov.cn/test/2012-04/20/Content_2118413.htm.

[2][5]錢亞仙.老齡化背景下的社會養(yǎng)老服務體系研究[J].理論探討，2014（1）.

[3]李川瑜.我國城市居家養(yǎng)老社區(qū)服務研究[D].浙江大學，2007.

[4]鄧大松，王凱.國外居家養(yǎng)老模式比較及對中國的啟示[J].河北師范大學學報（哲學社會科學版），2015（3）.

[6]金華寶.社區(qū)互助養(yǎng)老：解決我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老問題的理性選擇[J].東岳論叢，2014（11）.

基金項目：安徽省高校人文社科重點研究項目：人口老齡化背景下社會養(yǎng)老服務體系建設研究（項目編號：SK2016A0915）的階段性研究成果；安徽省質(zhì)量工程校企合作實踐教育基地（項目編號：2014sjjd037）的階段性研究成果。