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    養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中政府與市場(chǎng)關(guān)系的重塑

    2016-06-17 07:39:21
    關(guān)鍵詞:年金支柱養(yǎng)老金

    韓 燁

    養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中政府與市場(chǎng)關(guān)系的重塑

    韓燁

    【摘要】養(yǎng)老金并軌實(shí)現(xiàn)了各類職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的起點(diǎn)公平,但也暴露出養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)存在制度缺陷。多支柱體系發(fā)展不均衡映射出養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中“強(qiáng)政府+弱市場(chǎng)”的關(guān)系格局,主要表現(xiàn)在第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)過(guò)多依賴于政府財(cái)政補(bǔ)貼,第二、三支柱的年金市場(chǎng)被動(dòng)發(fā)展,缺乏供給能力,而這一格局的可持續(xù)性正日益受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的未來(lái)改革必須致力于在構(gòu)建“強(qiáng)政府+強(qiáng)市場(chǎng)”的基礎(chǔ)上,發(fā)展“有效政府+有效市場(chǎng)”的新格局。

    【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老金并軌政府與市場(chǎng)養(yǎng)老金市場(chǎng)重塑

    一、養(yǎng)老金并軌的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

    自2015年初國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(下稱《決定》)后,各省(市)都在加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制的改革進(jìn)程。養(yǎng)老金并軌意味著各類職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了起點(diǎn)公平,即制度模式、繳費(fèi)比例和計(jì)發(fā)辦法都實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。截至2015年12月,山東、上海、江蘇等21省(市)陸續(xù)公布實(shí)施辦法。梳理各地養(yǎng)老金并軌方案,雖然都按照國(guó)務(wù)院《決定》制定了詳細(xì)細(xì)則,但對(duì)于個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)的規(guī)定各有差異。例如天津、山西、云南等地明確規(guī)定,機(jī)關(guān)單位個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)包括本人上年度工資收入中的基本工資、國(guó)家統(tǒng)一的津貼補(bǔ)貼(艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼、警銜津貼、海關(guān)津貼等國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定納入原退休費(fèi)計(jì)發(fā)基數(shù)的項(xiàng)目)、規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼(地區(qū)附加津貼)、年終一次性獎(jiǎng)金。而上海則在實(shí)施辦法中規(guī)定,個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)按本人上年度月平均收入確定。同時(shí),部分省市為養(yǎng)老金并軌設(shè)定了10年的過(guò)渡期,即對(duì)于2014年10月1日前參加工作、改革后退休且繳費(fèi)年限(含視同繳費(fèi)年限)累計(jì)滿15年的“中人”,實(shí)行新老待遇計(jì)發(fā)辦法對(duì)比,保低限高??偟膩?lái)說(shuō),各地都在積極推進(jìn)養(yǎng)老金并軌進(jìn)程,這對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一個(gè)巨大的社會(huì)進(jìn)步。

    我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系經(jīng)歷了近30年的不斷變遷、重構(gòu),如今已經(jīng)進(jìn)入了頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)化階段。在養(yǎng)老金并軌的大背景下,養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)問(wèn)題更加凸顯。由政府主導(dǎo)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了“廣覆蓋、保基本”的第一支柱作用,由市場(chǎng)機(jī)制提供的企業(yè)年金和職業(yè)年金也開(kāi)始扮演第二支柱角色。從實(shí)踐來(lái)看,漸進(jìn)式的探索、試驗(yàn)和改革形成了比較堅(jiān)實(shí)的第一支柱,覆蓋范圍從建國(guó)初期的國(guó)有企業(yè)職工擴(kuò)展到各類企業(yè)職工、靈活就業(yè)者、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員,從城鎮(zhèn)擴(kuò)展到農(nóng)村,從城市居民擴(kuò)展到農(nóng)村居民,基本上實(shí)現(xiàn)了制度的全覆蓋。相比之下,由市場(chǎng)機(jī)制提供的養(yǎng)老金年金市場(chǎng)卻遠(yuǎn)未成熟,企業(yè)年金發(fā)展滯后、職業(yè)年金缺乏發(fā)展方向、商業(yè)年金欠缺發(fā)展目標(biāo),第二、三支柱作用欠缺,更談不上與第一支柱“并駕齊驅(qū)”,離真正實(shí)現(xiàn)多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系還有一大段距離。

    養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)存在制度缺陷,領(lǐng)取基本養(yǎng)老金將出現(xiàn)“擁擠”現(xiàn)象,助長(zhǎng)提前退休和減少勞動(dòng)力供給。*楊燕綏:《養(yǎng)老金并軌的機(jī)遇與挑戰(zhàn)》,載《行政管理改革》2015年第5期。如此下去,養(yǎng)老金面臨的風(fēng)險(xiǎn)將歸咎于政府,當(dāng)基本養(yǎng)老金的支付水平和替代率伴隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)展路徑而降低時(shí),政府又將面臨社會(huì)輿論的譴責(zé),從而陷入既缺位又越位的困境。

    黨的十八屆三中全會(huì)提出:“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn),核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”我國(guó)對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的研究以“政府失靈”下應(yīng)該引入市場(chǎng)機(jī)制為邏輯起點(diǎn),正是承認(rèn)了由“政府失靈”導(dǎo)致的政府缺位或越位,促使自由主義或市場(chǎng)主義崛起,形成政府與市場(chǎng)的博弈格局。包括養(yǎng)老保障在內(nèi)的社會(huì)保障領(lǐng)域,如何處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系,一直以來(lái)是改革發(fā)展的核心。養(yǎng)老金并軌映射出我國(guó)養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)存在制度缺陷、養(yǎng)老保障與公共財(cái)政邊界不清、養(yǎng)老年金市場(chǎng)發(fā)展滯后、市場(chǎng)提供的保障角色“被動(dòng)式”發(fā)展等問(wèn)題越來(lái)越突出。

    二、當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中政府與市場(chǎng)的關(guān)系格局

    從當(dāng)前的發(fā)展形式來(lái)看,我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中“強(qiáng)政府+弱市場(chǎng)”的關(guān)系格局已經(jīng)形成?!皬?qiáng)政府”體現(xiàn)在政府宏觀調(diào)控強(qiáng),財(cái)政支持強(qiáng),第一支柱功能強(qiáng),對(duì)第二、三支柱“擠出”強(qiáng);“弱政府”體現(xiàn)在市場(chǎng)資源配置弱,年金市場(chǎng)發(fā)展弱,補(bǔ)充保障功能弱,內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力弱。

    (一)政府是第一支柱中強(qiáng)大的財(cái)政補(bǔ)貼者

    近年來(lái),我國(guó)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度贍養(yǎng)率一直在31%上下浮動(dòng),老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻。*韓燁:《從制度贍養(yǎng)率看我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)》,載《經(jīng)濟(jì)縱橫》2013年第5期。在老齡化和養(yǎng)老金并軌的雙重背景下,財(cái)政補(bǔ)貼養(yǎng)老金的可持續(xù)性堪憂。企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)型遺留的“空賬”問(wèn)題尚且沒(méi)有完全解決,地方財(cái)政又要一邊負(fù)擔(dān)并軌后“老人”養(yǎng)老金的發(fā)放,一邊為“中人”和“新人”繳費(fèi),在經(jīng)濟(jì)下行的壓力下,本來(lái)就捉襟見(jiàn)肘的各地財(cái)政資金進(jìn)一步吃緊。

    在此情況下,養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率幾乎沒(méi)有提升的空間,保障水平低于目標(biāo)替代率60%的水平,養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制潛力與保障水平之間發(fā)展失衡。企業(yè)面對(duì)日益上升的社保成本,勞動(dòng)力成本與勞動(dòng)生產(chǎn)率之間的利潤(rùn)差距越來(lái)越小,在職業(yè)年金倒逼企業(yè)年金的發(fā)展態(tài)勢(shì)下,大部分企業(yè)逐漸喪失勞動(dòng)力紅利。如果提升養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率水平,會(huì)進(jìn)一步造成征繳困難,影響企業(yè)的參保積極性,影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性。因此養(yǎng)老金并軌后,降低費(fèi)率是趨勢(shì)。在中央和地方財(cái)政分灶吃飯的情況下,機(jī)關(guān)事業(yè)單位人數(shù)較多而財(cái)政收入又相對(duì)較少的省份,資金支出會(huì)明顯高于從前,導(dǎo)致地方資金壓力不均衡,區(qū)域差距逐漸擴(kuò)大,養(yǎng)老金支付的充足性和穩(wěn)定性得不到全面的保障。因此,作為第一支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)財(cái)政的補(bǔ)貼依賴度越來(lái)越強(qiáng)。數(shù)據(jù)顯示,1998年財(cái)政補(bǔ)貼只有24億元,而2013年為3 019億元,1998—2013年財(cái)政補(bǔ)貼合計(jì)18 229億元,而2013年底養(yǎng)老金全部余額是28 269億元。也就是說(shuō),大約有2/3的結(jié)余實(shí)際來(lái)自財(cái)政補(bǔ)貼,是制度外生的結(jié)果。*鄭秉文主編:《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2014》,第34頁(yè),經(jīng)濟(jì)管理出版社2014年版。

    (二)市場(chǎng)是第二、三支柱中微弱的補(bǔ)充保障者

    1.企業(yè)年金整體滯后,第二支柱作用微弱

    從我國(guó)企業(yè)年金發(fā)展的現(xiàn)狀來(lái)看,盡管企業(yè)年金制度建立之后,企業(yè)年金市場(chǎng)有了一定程度的發(fā)展,但總體來(lái)講,離其發(fā)展目標(biāo)還有很大距離。首先,從參保職工人數(shù)增長(zhǎng)來(lái)看,建立企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)和參加企業(yè)年金的職工數(shù)從2012年的5.47萬(wàn)個(gè)和1 847萬(wàn)人分別提高到2013年的6.61萬(wàn)個(gè)和2 056萬(wàn)人,增長(zhǎng)幅度分別為20.84%和11.32%(前者高于后者說(shuō)明新建立企業(yè)年金的職工人數(shù)在下降)。*《2013年人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,中國(guó)新聞網(wǎng),2014-05-28,http://www.chinanews.com/gn/2014/05-28/6223421.shtml。如果不考慮投資收益的變化,可以近似算出參加企業(yè)年金職工的工資增長(zhǎng)為12.46%。*2013年底企業(yè)年金基金規(guī)模為6 035億元,比上一年增加了25.18%。因此工資增長(zhǎng)率可以粗略估算為(1+25.18%)/(1+11.32%)-1。顯然,工資增長(zhǎng)和參保人數(shù)增長(zhǎng)對(duì)企業(yè)年金基金規(guī)模的影響幾乎相同,也就是說(shuō),企業(yè)年金基金規(guī)模在2013年的擴(kuò)面效應(yīng)出現(xiàn)了下降。

    其次,從投資收益來(lái)看,業(yè)績(jī)表現(xiàn)平平。2013年企業(yè)年金投資的加權(quán)平均收益率為3.67%,相對(duì)于2012年5.68%下降了2.01%。2008—2013年六年間的平均收益率也僅僅為3.60%。在投資收益率平平的情況下,大型國(guó)有企業(yè)選擇受托人的唯一條件就是低費(fèi)率,扭曲了受托人和整個(gè)年金市場(chǎng)的制度建設(shè)。受托人服務(wù)長(zhǎng)期吃不飽、虧損,出現(xiàn)了非理性競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題,機(jī)構(gòu)不免因承受虧損壓力而淡出市場(chǎng),形成了年金市場(chǎng)發(fā)展的惡性循環(huán)。

    最后,從行業(yè)參與度來(lái)看,分布不均。建立企業(yè)年金的企業(yè)主體主要是大型國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè),集中在電力、鐵路、金融、保險(xiǎn)等高收入行業(yè)或壟斷行業(yè);從區(qū)域分布來(lái)看,東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)較多,東北、中西部地區(qū)較少;從基金規(guī)模的貢獻(xiàn)度來(lái)看,國(guó)內(nèi)90%以上的企業(yè)年金資產(chǎn)來(lái)自大型國(guó)有企業(yè),中小型企業(yè)所占比例不到10%,*鎖凌燕:《轉(zhuǎn)型期中國(guó)養(yǎng)老保障體系形成過(guò)程中政府與市場(chǎng)的關(guān)系》,載《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》2013年第1期。始終沒(méi)有擺脫“富人俱樂(lè)部”的嫌疑,對(duì)實(shí)現(xiàn)企業(yè)年金第二支柱的作用有顯著的負(fù)面影響。

    2.商業(yè)年金創(chuàng)新不足,第三支柱亟需助力

    第三支柱的設(shè)計(jì)初衷是鼓勵(lì)個(gè)人安排預(yù)防養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn),做好多元化的養(yǎng)老儲(chǔ)備。各國(guó)實(shí)踐已經(jīng)表明,個(gè)人參保的商業(yè)保險(xiǎn)可以在很大程度上緩解老年時(shí)期的貧困,提高退休之后的生活水平,滿足多樣的養(yǎng)老需求。但從我國(guó)商業(yè)年金發(fā)展的情況來(lái)看,雖發(fā)展微弱但潛力巨大,亟須助力。與儲(chǔ)蓄和基金等金融產(chǎn)品相比,商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品具有期限長(zhǎng)、回報(bào)穩(wěn)定、養(yǎng)老用途明確、附加保障功能負(fù)責(zé)、可年均化領(lǐng)取等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。數(shù)據(jù)顯示,2001—2014年,年金保險(xiǎn)保費(fèi)年均增速為16.9%,2014年年金保險(xiǎn)保費(fèi)收入為2 882億元,同比增長(zhǎng)77%。但各商業(yè)保險(xiǎn)公司年金產(chǎn)品條款大同小異,沒(méi)有形成各家特色,險(xiǎn)種數(shù)量有限,消費(fèi)者選擇的余地很小。尤其是,保險(xiǎn)公司的創(chuàng)新能力不足,服務(wù)質(zhì)量有待提高,妨礙了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)層次的提高。同時(shí),區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定了年金市場(chǎng)依存度的高低,沿海地區(qū)優(yōu)于內(nèi)地、東部省份優(yōu)于中西部地區(qū),區(qū)域差距顯著。

    (三)“強(qiáng)政府”擠出“弱市場(chǎng)”,市場(chǎng)保障功能缺乏供給能力

    市場(chǎng)機(jī)制是經(jīng)濟(jì)活力的源泉,是提高企業(yè)效率的最佳途徑,市場(chǎng)對(duì)資源的配置應(yīng)該起決定性作用。但由于我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革一直屬于漸進(jìn)式改革,政府天然是責(zé)任主體,政府主導(dǎo)的接受度高,市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展不成熟,不能有效配置資源,市場(chǎng)機(jī)制的保護(hù)和培育被忽視,第二、三支柱的保障功能被動(dòng)發(fā)展,市場(chǎng)需求疲軟,缺乏有效供給。

    首先,養(yǎng)老金市場(chǎng)行政化過(guò)強(qiáng)。如果我國(guó)有“年金市場(chǎng)”,其必定高度“泛行政化”,行政力量在整個(gè)市場(chǎng)內(nèi)延伸和泛濫。一是主體是非市場(chǎng)的,保險(xiǎn)公司對(duì)行政權(quán)利高度依賴,更多的是對(duì)行政權(quán)利負(fù)責(zé)而不是對(duì)市場(chǎng)負(fù)責(zé)。二是不遵循價(jià)格機(jī)制,市場(chǎng)價(jià)格行政化。很多年金產(chǎn)品都是借助一些“紅頭文件”的行政約束力來(lái)開(kāi)展,缺乏對(duì)產(chǎn)品的創(chuàng)新設(shè)計(jì),創(chuàng)新能力不足成為保險(xiǎn)公司發(fā)展的軟肋。

    其次,政府稅收優(yōu)惠政策不足。稅收政策如果設(shè)計(jì)得當(dāng),將是撬動(dòng)年金市場(chǎng)發(fā)展的巨大杠桿。建立稅收激勵(lì)優(yōu)惠政策,可以提高年金市場(chǎng)各方主體的參與程度。長(zhǎng)期以來(lái),各種政策決定的主動(dòng)權(quán)不在市場(chǎng),政府對(duì)于支持性政策的供給少之又少,以致于企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策層次低、力度小,沒(méi)有形成完整的稅收優(yōu)惠體系,商業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策更是缺失。

    最后,年金市場(chǎng)缺乏人才供給。提升供給能力的關(guān)鍵是人才,而年金市場(chǎng)供給能力不足的原因就是缺乏高質(zhì)量的人才。年金市場(chǎng)增長(zhǎng)乏力,對(duì)人才吸引力低,陷入“人才陷阱”;留不住人才,專業(yè)水平無(wú)法提升,市場(chǎng)陷入缺失活力的惡性循環(huán),制約了進(jìn)一步提高效率的空間。

    三、政府與市場(chǎng)關(guān)系格局的博弈分析

    (一)政府與市場(chǎng)關(guān)系博弈的理論分析

    政府與市場(chǎng)關(guān)系的博弈體現(xiàn)在“政府力量”與“市場(chǎng)力量”的博弈,也就是我們通常所說(shuō)的“兩只手”的博弈。一方面,政府作為制定公共政策的權(quán)威組織,通過(guò)政府干預(yù)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活施加影響,被稱為“看得見(jiàn)的手”;另一方面,市場(chǎng)通過(guò)價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)供求關(guān)系的平衡,具有優(yōu)化資源配置、提高社會(huì)生產(chǎn)力與促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新等自我管理能力,被稱為“看不見(jiàn)的手”。這“兩只手”的博弈,最終導(dǎo)致了政府與市場(chǎng)四種不同的組合模式,即 “強(qiáng)政府+強(qiáng)市場(chǎng)”“強(qiáng)政府+弱市場(chǎng)”“弱政府+強(qiáng)市場(chǎng)”“弱政府+弱市場(chǎng)”。

    首先,“強(qiáng)政府+弱市場(chǎng)”與“弱政府+強(qiáng)市場(chǎng)”都是雙方力量分布不均衡的組合。如果政府干預(yù)的力量強(qiáng),就會(huì)完全干預(yù)市場(chǎng)的發(fā)展,市場(chǎng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置,最終可能形成壟斷,阻礙市場(chǎng)和私人部門(mén)的發(fā)展,并且出于政治利益和經(jīng)濟(jì)利益考慮,政府可能會(huì)傾向于取代市場(chǎng),而不是真正解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題。相反,如果市場(chǎng)力量強(qiáng),在“資本—效率效應(yīng)”的利益驅(qū)動(dòng)下,市場(chǎng)在提高資本配置的同時(shí),也會(huì)使財(cái)富向資本集中,從而造成收入分配不公平和貧富差距擴(kuò)大等問(wèn)題,缺乏政府監(jiān)管的市場(chǎng)會(huì)在提升效率的情況下?tīng)奚健?/p>

    其次,“強(qiáng)政府+強(qiáng)市場(chǎng)”是一種理想化的博弈結(jié)果,是各國(guó)一直以來(lái)試圖構(gòu)建的均衡機(jī)制。政府在宏觀領(lǐng)域具有很強(qiáng)的調(diào)控能力,在微觀領(lǐng)域又依賴于完善的市場(chǎng)體系,在不斷“試錯(cuò)性”的重復(fù)博弈下,最終達(dá)到均衡的狀態(tài)。而“弱政府+弱市場(chǎng)”是一種不可持續(xù)的不合作博弈,因此不多論述。

    (二)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度優(yōu)化中政府與市場(chǎng)關(guān)系的解讀

    從上文分析可知,“強(qiáng)政府+弱市場(chǎng)”的模式貫穿于我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷優(yōu)化與整合的過(guò)程。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)引入的勞動(dòng)保護(hù)制度開(kāi)始,政府就扮演著高度集權(quán)的配置角色,責(zé)任主體、財(cái)政后盾也成為其不容推辭的職責(zé)。政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的地位處于不斷的“自我強(qiáng)化”中,以養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面、保障水平為量化的執(zhí)政目標(biāo),而這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又進(jìn)一步激勵(lì)政府繼續(xù)為這些目標(biāo)而努力。*孫祁祥、鎖凌燕、鄭偉:《社保制度中的政府與市場(chǎng)——兼論中國(guó)PPP導(dǎo)向的改革》,載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第3期。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō),政府天然就是“強(qiáng)政府”。企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的改革,漸漸引入了市場(chǎng)機(jī)制。國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三方繳費(fèi)機(jī)制和統(tǒng)賬結(jié)合的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式,開(kāi)啟了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度市場(chǎng)化的導(dǎo)向。市場(chǎng)開(kāi)始發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,更多地釋放活力,構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,鼓勵(lì)年金市場(chǎng)的發(fā)展。但在此過(guò)程中,政府仍然扮演著“干預(yù)”的角色,市場(chǎng)被動(dòng)式的發(fā)展導(dǎo)致不斷“積弱”,“強(qiáng)政府”的角色被不斷固化。

    圖1 “政府與市場(chǎng)”的有效組合

    類比生產(chǎn)可能性邊界(PPF, Production Possibility Frontier),一國(guó)的制度也有其相應(yīng)的制度可能性邊界(SPF, System Possibility Frontier)。社會(huì)的偏好決定了無(wú)差異曲線U的位置與形狀,其與SPF相切的一點(diǎn)(E1、E2),即為制度組合最優(yōu)點(diǎn)。當(dāng)“強(qiáng)政府”處于主導(dǎo)地位,SPF相對(duì)平緩,市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)其目標(biāo),而U相對(duì)陡峭(如U1),民眾對(duì)計(jì)劃的政府干預(yù)信賴度較高;當(dāng)“強(qiáng)市場(chǎng)”處于主導(dǎo)地位,SPF相對(duì)陡峭,市場(chǎng)將會(huì)擠出政府,而U相對(duì)平緩(如U2),民眾偏愛(ài)自由、獨(dú)立的市場(chǎng)安排。

    首先,我國(guó)企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)安全,包括老年保障的生活安全都屬于政府的管理范疇,政府是天然的“強(qiáng)政府”,市場(chǎng)保障功能弱,民眾的自我保護(hù)意識(shí)也弱,政府習(xí)慣替代民眾行事,這就決定了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過(guò)程中政府的成分偏高。其次,市場(chǎng)化推進(jìn)改革更多是依靠政府的意愿而不是由供求關(guān)系決定自發(fā)形成的市場(chǎng)體系,“弱市場(chǎng)” 被動(dòng)形成。再次,養(yǎng)老保險(xiǎn)漸進(jìn)式的改革決定了政治權(quán)力者對(duì)資源的控制和分配要有持續(xù)性和公平性,政府提出政策的重點(diǎn)應(yīng)該是向特定群體提供特定保護(hù),將保障的覆蓋面不斷擴(kuò)大,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的再分配功能。因而,只有政府能夠推動(dòng)舊制度的變遷,打破制度不均衡的局面,從而打破不同身份所享有的養(yǎng)老待遇差別,保障民生和分配公平。

    綜上,在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷優(yōu)化與整合的過(guò)程中,人們對(duì)政府干預(yù)的接受度較高,傾向于將決策權(quán)讓渡于政府,所以形成了陡峭的無(wú)差異曲線U1。而從碎片化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度到養(yǎng)老金并軌的過(guò)程中,政府解決橫向不公平的力度更有效,市場(chǎng)積弱,形成了平緩的SPF曲線。結(jié)果就是,形成了政府占比較高的均衡點(diǎn)E1,導(dǎo)致了“強(qiáng)政府+弱市場(chǎng)”格局的產(chǎn)生并得以延續(xù)。

    四、政府與市場(chǎng)關(guān)系的重塑:“有效政府+有效市場(chǎng)”

    伴隨養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的不斷優(yōu)化,政府和市場(chǎng)的關(guān)系也應(yīng)該持續(xù)調(diào)整。脫去外在利益的修飾,摒棄部門(mén)看法和局部利益,政府與市場(chǎng)應(yīng)該是合作與競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系,是實(shí)現(xiàn)保障目標(biāo)的工具,而不是此消彼長(zhǎng)的行為主體或是單純的替代或補(bǔ)充。

    政府強(qiáng)弱市場(chǎng)強(qiáng)合作伙伴關(guān)系“守夜型”政府“有效政府”與“有效市場(chǎng)” 缺乏監(jiān)管多支柱均衡發(fā)展 利益驅(qū)動(dòng)可持續(xù)性強(qiáng)弱“干預(yù)性”政府不可持續(xù)性保障層次不均衡市場(chǎng)被動(dòng)式發(fā)展

    圖2政府與市場(chǎng)關(guān)系的博弈矩陣

    (一)加快政府轉(zhuǎn)型,履行“有效政府” 職能

    一個(gè)有效的政府,能夠?qū)κ袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)和個(gè)人活動(dòng)起催化、促進(jìn)和補(bǔ)充作用。既要提高政府自身的效率和使用公共資源的效率,也要提高和改進(jìn)政府的治理能力。從“無(wú)所不管”轉(zhuǎn)向“有限領(lǐng)域”,從“過(guò)度干預(yù)”轉(zhuǎn)向“適度干預(yù)”。

    對(duì)于養(yǎng)老保障,政府不必大包大攬。一是在養(yǎng)老保險(xiǎn)外部,厘清養(yǎng)老保障與公共財(cái)政的邊界,正確認(rèn)識(shí)和明確它們的功能定位,這也是厘清養(yǎng)老保障領(lǐng)域政府和市場(chǎng)關(guān)系的核心問(wèn)題。二是在養(yǎng)老保險(xiǎn)內(nèi)部,要進(jìn)一步構(gòu)建和促進(jìn)多支柱多元化的養(yǎng)老金市場(chǎng)。繼續(xù)完善并發(fā)揮第一支柱“?;尽钡淖饔?,并逐步降低第一支柱的保障水平,適當(dāng)降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率,減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、降低企業(yè)用工成本、降低個(gè)人參保成本。在發(fā)揮政府作用的同時(shí),引入市場(chǎng)機(jī)制,發(fā)揮年金市場(chǎng)提高保障民生的重要作用,從而滿足公眾多樣化、選擇化和個(gè)性化的保障需求。這就意味著政府要把握自己的定位,有意識(shí)地逐步退出“干預(yù)”的領(lǐng)域,站在更高的高度來(lái)組織、調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)相關(guān)社會(huì)資源,使政府和市場(chǎng)有機(jī)的結(jié)合,最大限度地促進(jìn)發(fā)展以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的第二支柱和第三支柱,促進(jìn)退休收入來(lái)源的多元性,強(qiáng)調(diào)個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任意識(shí)的增強(qiáng)。同時(shí),政府應(yīng)該為年金市場(chǎng)提供必要的政策環(huán)境支持,通過(guò)稅收優(yōu)惠等政策,引導(dǎo)并激勵(lì)年金市場(chǎng)的快速發(fā)展。

    (二)尊重市場(chǎng)規(guī)律,建立“有效市場(chǎng)”機(jī)制

    一個(gè)有效的市場(chǎng),能夠尊重供求規(guī)律和價(jià)值規(guī)律,能合理地配置優(yōu)化資源。首先,養(yǎng)老年金市場(chǎng)(企業(yè)年金、職業(yè)年金和商業(yè)年金)的發(fā)展實(shí)際就是市場(chǎng)向社會(huì)管理領(lǐng)域滲透的過(guò)程。要尊重市場(chǎng)規(guī)律,推行市場(chǎng)化的年金市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì),在當(dāng)前政策支持的設(shè)計(jì)中培育養(yǎng)老金市場(chǎng),對(duì)其角色的定位進(jìn)行前瞻性、系統(tǒng)性的規(guī)劃,努力構(gòu)建基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與養(yǎng)老年金市場(chǎng)的協(xié)同發(fā)展,打破第一支柱“一枝獨(dú)大”的保障局面,逐步提高第二、三支柱的保障水平。

    其次,我國(guó)企業(yè)年金有極大的發(fā)展空間。針對(duì)企業(yè)年金的新型稅收優(yōu)惠政策已經(jīng)實(shí)施了一年多,雖然稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施效果還沒(méi)有完全顯現(xiàn),但不可否認(rèn)的是,EET型的年金遞延納稅政策會(huì)對(duì)企業(yè)年金未來(lái)的發(fā)展起到一定的推動(dòng)作用,提高個(gè)人和企業(yè)參加年金計(jì)劃的積極性。同時(shí),加大企業(yè)年金的宣傳力度。轉(zhuǎn)變公眾的養(yǎng)老觀念, 養(yǎng)老不能完全依賴于政府,個(gè)人和企業(yè)都應(yīng)該在其中承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,為職業(yè)年金的發(fā)展做好榜樣。要積極發(fā)展個(gè)人、團(tuán)體養(yǎng)老等保險(xiǎn)業(yè)務(wù),鼓勵(lì)和支持有條件的企業(yè)通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)建立多層次養(yǎng)老保障計(jì)劃,適時(shí)開(kāi)展個(gè)人稅收遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品試點(diǎn)。通過(guò)個(gè)人稅收遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn),投保人在稅前列支保費(fèi),在領(lǐng)取保險(xiǎn)金時(shí)再繳納個(gè)人所得稅,享受一定的稅收優(yōu)惠,由此提高個(gè)人購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性,促進(jìn)我國(guó)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)市場(chǎng)的繁榮發(fā)展。

    最后,養(yǎng)老金體系需要與資本市場(chǎng)互動(dòng)發(fā)展。養(yǎng)老金的投資與管理都離不開(kāi)發(fā)達(dá)完善的資本市場(chǎng)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行進(jìn)入新常態(tài)和通貨膨脹并存的雙重壓力下,“保值、增值”始終是養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)。*陳瑩瑩:《關(guān)于發(fā)展我國(guó)養(yǎng)老金融的觀點(diǎn)綜述》,載《經(jīng)濟(jì)參考研究》2014年第10期。從發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看,離開(kāi)資本市場(chǎng),養(yǎng)老金的“增值、保值”就失去了依托和運(yùn)作的平臺(tái)?!坝行袌?chǎng)”離不開(kāi)“有效政府”的監(jiān)督和監(jiān)管。養(yǎng)老金體系的良好運(yùn)作,需要一套前后銜接、行之有效且完善的制度設(shè)計(jì),要有經(jīng)驗(yàn)豐富且高效的投資管理團(tuán)隊(duì)、豐富多樣的投資工具以及嚴(yán)格的投資管理體制,以確保投資安全。這些都有賴于政府提供恰當(dāng)?shù)恼呖蚣芎凸苤无k法,良好的制度設(shè)計(jì)和監(jiān)管政策促進(jìn)金融市場(chǎng)的成熟和逐漸完善。*殷興山:《養(yǎng)老金融視域的政府與市場(chǎng)》,載《武漢金融》2012年第2期。

    養(yǎng)老金制度安排必需科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和堅(jiān)實(shí)的社會(huì)共識(shí),即堅(jiān)持“起點(diǎn)公平”“制度有效”“基金持續(xù)”。其中,“起點(diǎn)公平”是頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ),養(yǎng)老金并軌已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“起點(diǎn)公平”。那么“制度有效”和“基金持續(xù)”就成為今后發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)。其中,“制度有效”是對(duì)多層次養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)的要求,“基金持續(xù)”是應(yīng)對(duì)未來(lái)老齡風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。這就要求政府在履行職能的基礎(chǔ)上,尊重市場(chǎng)規(guī)律,政府與市場(chǎng)協(xié)同促進(jìn)、共同發(fā)展,努力實(shí)現(xiàn)“有效政府”與“有效市場(chǎng)”的格局。“有效政府”與“有效市場(chǎng)”是“強(qiáng)政府+強(qiáng)市場(chǎng)”模式中的最優(yōu)組合,也是我國(guó)現(xiàn)階段養(yǎng)老保險(xiǎn)制度優(yōu)化過(guò)程中政府與市場(chǎng)關(guān)系的終極目標(biāo)。*[美]維托·坦茨:《政府與市場(chǎng)——變革中的政府職能》,第109—110頁(yè),王宇等譯,商務(wù)印書(shū)館2014年版。政府與市場(chǎng)由“博弈對(duì)手”走向“伙伴關(guān)系”是必然的,逐漸淡化“政府主導(dǎo)”或“市場(chǎng)主導(dǎo)”的思維模式,換之強(qiáng)調(diào)政府作用與市場(chǎng)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合,充分發(fā)揮政府財(cái)政資源和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的優(yōu)勢(shì),構(gòu)筑兼顧公平和效率的養(yǎng)老安全網(wǎng),提升民眾滿意度,在保證保障水平的前提下共同合作促進(jìn)多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的均衡、可持續(xù)發(fā)展。

    【責(zé)任編輯:肖時(shí)花】

    【基金項(xiàng)目】國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金后期資助項(xiàng)目“人口老齡化背景下我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)創(chuàng)新研究”(13FRK002);吉林大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“深化養(yǎng)老保障改革頂層設(shè)計(jì)研究”(2016BS022)

    【收稿日期】2015-12-05

    【中圖分類號(hào)】F842.6

    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

    【文章編號(hào)】1000-5455(2016)01-0157-05

    (作者簡(jiǎn)介:韓燁,吉林長(zhǎng)春人,管理學(xué)博士,吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院講師。)

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