新型城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)態(tài)與江蘇借鑒

劉金華 吳鳳平

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)態(tài)與江蘇借鑒

劉金華 吳鳳平

新型城鎮(zhèn)化問題是關(guān)系到國計(jì)民生的重要課題。本文首先從內(nèi)涵與特點(diǎn)兩個(gè)方面分別分析了什么是新型城鎮(zhèn)化。其次，通過案例分析，總結(jié)了英國以及美國發(fā)展城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而歸納了江蘇實(shí)踐新型城鎮(zhèn)化的成果與存在的問題。最后，給出江蘇實(shí)施新型城鎮(zhèn)化的啟示，為江蘇實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的建設(shè)提出建議，也為我國西部等地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)提供參考。

新型城鎮(zhèn)化；案例分析；江蘇實(shí)踐；建議

2012年召開的十八大和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中，明確提出走中國特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，標(biāo)志著我國的城鎮(zhèn)化開始由量變向質(zhì)變的轉(zhuǎn)化，堅(jiān)持“以物為本”轉(zhuǎn)為“以人為本”。在未來的五至十年，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展會(huì)圍繞新型城鎮(zhèn)化這項(xiàng)重要課題，為人民創(chuàng)造更好、更優(yōu)質(zhì)的生活采取措施。[1]據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年，我國的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到56.1%，其中7.7億是城鎮(zhèn)常住人口，但是存在農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移進(jìn)程緩慢、戶籍人口城鎮(zhèn)化率還比較低等問題。研究新型城鎮(zhèn)化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與特點(diǎn)

曾經(jīng)擔(dān)任世界銀行副行長并獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的斯蒂格利茨先生說過：“在21世紀(jì)，有兩件事會(huì)對(duì)世界產(chǎn)生重大影響，分別是中國的城市化和美國的高科技?！?013年，關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度在中央“一號(hào)文件”中提出，即“改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。同時(shí)，提出戶籍制度改革。隨著一系列建設(shè)舉措的實(shí)施，城鎮(zhèn)化正在我國如火如荼地開展。

（一）新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

“新型城鎮(zhèn)化”是區(qū)別于我國過去施行的舊式城鎮(zhèn)化而言。以前，我國施行的舊式城鎮(zhèn)化主要側(cè)重于數(shù)量的增長，有兩種表現(xiàn)形式，分別是城鎮(zhèn)數(shù)目的逐漸增多以及城鎮(zhèn)人口的逐漸增多。[2]主要由中央政府和地方政府推動(dòng)建設(shè)，依托政府行政手段，片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展大城市為主。

而新型城鎮(zhèn)化則更注重“質(zhì)”的建設(shè)，提出科學(xué)發(fā)展觀，不僅注重城鎮(zhèn)化建設(shè)數(shù)目的增長，還要注重其建設(shè)質(zhì)量的提升；讓企業(yè)、民眾參與政府的建設(shè)隊(duì)伍，堅(jiān)持以人為本，集約、智能、綠色、低碳，“四化”同步；協(xié)調(diào)發(fā)展大中小城市和小城鎮(zhèn)。[3-6]

（二）新型城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)

1.以人為本

區(qū)別于過去建樓造城、見物不見人的舊式城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化摒棄簡單的城市面積擴(kuò)張和人口比例增加，強(qiáng)調(diào)以人為核心，以改善民生為目的，致力于消除制度屏障，建立公平利益分配機(jī)制，保障人的利益；促使資源公平合理分配，基本公共服務(wù)均等化，使城鎮(zhèn)化成為增進(jìn)人們福利的過程。

2.集約、智能、綠色、低碳

雖然我國的城鎮(zhèn)化率高達(dá)50%，但是仍然存在很多問題。區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化以數(shù)量為主，忽視質(zhì)量的舊式建設(shè)理念，新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由“外延式擴(kuò)張”轉(zhuǎn)為“內(nèi)聚式發(fā)展”，由過去片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕⒐卜?wù)等內(nèi)涵為中心，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路，創(chuàng)造宜居的城鎮(zhèn)生活。

3.“四化”同步

“四化”同步（工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展）是新型城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的新道路。首先，工業(yè)化為城鎮(zhèn)化提供產(chǎn)業(yè)支撐，只有發(fā)展工業(yè)化，并由此帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，才可能提供充足的就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者就業(yè)的城鎮(zhèn)化。其次，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為城鎮(zhèn)化提供保障，只有發(fā)展好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，才能提高農(nóng)業(yè)效率，保證糧食供給，并將大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出來，為城鎮(zhèn)化提供人與物的保障。第三，信息化是城鎮(zhèn)化的提升機(jī)和倍增器，一方面，信息化與工業(yè)化深度融合；另一方面，信息化能夠系統(tǒng)支持城鎮(zhèn)的建設(shè)與管理。因此，城鎮(zhèn)化與信息化、工業(yè)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展，是新型城鎮(zhèn)化完全不同于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的新道路。

4.協(xié)調(diào)發(fā)展大中小城市和小城鎮(zhèn)

過去傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化理念是發(fā)展大城市，新型城鎮(zhèn)化與之不同之處在于，以協(xié)調(diào)發(fā)展大中小城市和小城鎮(zhèn)為理念，將650余座大中小城市和2萬多個(gè)小城鎮(zhèn)視為一個(gè)完整梯隊(duì)，不能人為分割開來，實(shí)現(xiàn)全國更大范圍、更加均衡的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

二、新型城鎮(zhèn)化國際經(jīng)驗(yàn)的案例分析

由于各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、人文背景條件、政治歷史條件的不同，各國所采取的城鎮(zhèn)化的模式也各有不同。以中小城鎮(zhèn)主導(dǎo)型為主的分散式城鎮(zhèn)化，以超大城市型和中心城市輻射型為主的集中式城鎮(zhèn)化等模式各有優(yōu)劣。[7-9]

（一）英國：規(guī)劃引領(lǐng)、特色發(fā)展的城鎮(zhèn)化

英國是世界上最早推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國家，其城鎮(zhèn)化過程伴隨18世紀(jì)初工業(yè)革命的發(fā)生而興起。據(jù)英國史學(xué)家克拉潘估計(jì)，2009年便突破90%。

1.尊重民意、目標(biāo)科學(xué)的英式規(guī)劃

英國主張自由經(jīng)濟(jì)，但過于放任的態(tài)度最終導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡。因此，英國賦予規(guī)劃重要地位。城市規(guī)劃體系完整。英國的城市規(guī)劃體系比較完備，基本形成了從法律法規(guī)—發(fā)展規(guī)劃—規(guī)劃運(yùn)行的完整體系。

法律法規(guī)配套完善。英國于1947年頒布《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，后來經(jīng)過歷年修改與完善，成為英國最重要的規(guī)劃法大法。與此同時(shí)，中央政府的規(guī)劃主管部門還制定了各項(xiàng)與其相配套的從屬法規(guī)和政策建議，主要包括《用途分類規(guī)則》、《一般開發(fā)規(guī)則》和《特別開發(fā)規(guī)則》等具體實(shí)施細(xì)則。

二級(jí)發(fā)展規(guī)劃體系形成制衡。地方規(guī)劃和結(jié)構(gòu)規(guī)劃相互制衡，其中區(qū)政府負(fù)責(zé)編制地方規(guī)劃，制定地方包括交通、土地等在未來10年的發(fā)展規(guī)劃政策；郡政府負(fù)責(zé)編制結(jié)構(gòu)規(guī)劃，為地區(qū)未來15年或以上的發(fā)展制定政策措施。

重要商業(yè)開發(fā)須公示并聽取民意。通常情況下，經(jīng)過規(guī)劃許可的商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目方可執(zhí)行。尤其是那些會(huì)明顯影響周邊的商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，其申請(qǐng)規(guī)劃需要在現(xiàn)場以及報(bào)紙上進(jìn)行刊登，并接受公眾的改進(jìn)意見。如果沒有嚴(yán)格按照上述要求開展的商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，會(huì)受到相關(guān)規(guī)劃部門的嚴(yán)肅處理。

2.保護(hù)人文歷史，打造特色城鎮(zhèn)

英國在城鎮(zhèn)化過程中，注重城鎮(zhèn)的歷史遺存與地域文化特色保護(hù)，并在此基礎(chǔ)上打造特色城市（鎮(zhèn)）。

依法保護(hù)古建筑群。早在19世紀(jì)七十年代，英國就成立了古建筑保護(hù)協(xié)會(huì)。后來，通過陸續(xù)立法，頒布了一整套法律體系，有1882年頒布的《古建筑遺跡保護(hù)法》、1913年頒布的《改善古建筑法》、1953年頒布的《古建筑及古跡法》等，這種通過立法的形式有效保護(hù)了古建筑群。

因地制宜，強(qiáng)化特色。由于各地發(fā)展的人文歷史和自然條件等方面各具差異，英國地方政府在規(guī)劃城鎮(zhèn)發(fā)展的時(shí)候，將城鎮(zhèn)文化塑造與突出地域文化結(jié)合，特別注意發(fā)揮文化效益，在此基礎(chǔ)上打造英國特色城市（鎮(zhèn)）。例如通過各種技術(shù)手段，使一些古老的建筑結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶厣赜蛭幕D(zhuǎn)化為辦公、住宅、賓館和商店，尤其是老城中心的歷史建筑通過更新后，不僅保護(hù)了其整體風(fēng)貌，更因此提升了其環(huán)境品質(zhì)，成為城市的一筆巨大財(cái)富。最終形成了各種獨(dú)具文化特色的英國城市風(fēng)格。[10-11]

（二）美國：“精明增長”應(yīng)對(duì)“城市蔓延”

美國城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)歷了由于自由放任而導(dǎo)致的過度郊區(qū)化，進(jìn)而產(chǎn)生交通阻塞、環(huán)境污染、侵占農(nóng)田、傳統(tǒng)社區(qū)文化喪失等一系列問題。城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大要求城市公共設(shè)施、市政設(shè)施、環(huán)境設(shè)施等不斷向外延伸，這使地方政府的開支日益增多，很大程度上加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。為了改善這種狀況，美國政府在20世紀(jì)90年代提出“精明增長”發(fā)展城鎮(zhèn)化的理念。[12]

鑒于“城市蔓延”，“精明增長”可以實(shí)現(xiàn)綜合應(yīng)對(duì)。首次提出“精明增長”理念的是一位城市規(guī)劃師和環(huán)境學(xué)者?，F(xiàn)在，美國各地根據(jù)各自不同的發(fā)展，進(jìn)行不同于以往的創(chuàng)新建設(shè)，這些工具大體上可歸納為控制、引導(dǎo)和配套三類。

1.控制類策略

首先，設(shè)置城市增長邊界，即不能僅僅考慮土地的當(dāng)前利用需要，應(yīng)根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，設(shè)計(jì)未來20年的城市發(fā)展所需的用地規(guī)劃；其次，實(shí)行集束分區(qū)控制，集中布置居民住房，根據(jù)居民建議布置空閑出來的土地。

2.引導(dǎo)類策略

廢棄地的再利用—如果開發(fā)商對(duì)廢棄地進(jìn)行再次開發(fā)和利用，政府會(huì)給予一定的經(jīng)濟(jì)支持和政策優(yōu)惠。

激勵(lì)分區(qū)制—為了鼓勵(lì)開發(fā)商為中低收入群體提供較低廉的住房，給予他們更高的開發(fā)容積率。

特定區(qū)制度—對(duì)擁有特殊歷史背景和文化特色的地區(qū)，采取特殊的建設(shè)政策。

公共資本投資政策—增加舊城內(nèi)部的公共服務(wù)，刺激舊城內(nèi)部的就業(yè)需求和土地的集約利用，吸引更多的資本由城郊向城內(nèi)轉(zhuǎn)移。

填充式開發(fā)和再開發(fā)—前者是指城市內(nèi)存在一些尚未充分利用的土地，對(duì)此進(jìn)行填充式開發(fā)；后者是指改變土地已有結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地的二次開發(fā)。

3.配套類策略

首先，地方政府為了獲得用于公共服務(wù)的資金，對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)商強(qiáng)制性征收的費(fèi)用；其次，公共設(shè)施充足條例，即開發(fā)商在建設(shè)項(xiàng)目建成之后，要負(fù)責(zé)公共服務(wù)設(shè)施能夠滿足周邊居民的需求。

三、江蘇省城鎮(zhèn)化建設(shè)成果與存在的問題

（一）江蘇省城鎮(zhèn)化建設(shè)的成果

在持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，江蘇從較早重視協(xié)調(diào)工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系到以科學(xué)發(fā)展觀為導(dǎo)向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，逐步擺脫“重速輕質(zhì)”的城鎮(zhèn)化老路；尤其是“十二五”以來，江蘇走出了一條推進(jìn)城鎮(zhèn)化與建設(shè)新農(nóng)村相結(jié)合的新型城鎮(zhèn)化之路，成效顯著。

1.城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與城市群發(fā)展的新階段

江蘇省一直走在全國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的前列，城鎮(zhèn)化率從1979年時(shí)的15.5%上升到了2011年的61.9%，比全國同期的平均水平高出約10%；這一數(shù)字指向三個(gè)判斷：

其一，按照美國城市地理學(xué)家諾瑟姆（R.M.Northam，1979）的城市化進(jìn)程S型曲線增長理論，[6]江蘇省整體的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入中后期，城鎮(zhèn)化發(fā)展增速將由快趨穩(wěn)，呈現(xiàn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)向服務(wù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的主要特征。

其二，根據(jù)城市發(fā)展規(guī)律和發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐，當(dāng)城市化率達(dá)到50%時(shí)，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換型城市化出現(xiàn)；當(dāng)城市化率達(dá)到75%以上時(shí)，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換型城市化就會(huì)取代人口轉(zhuǎn)移型城市化，成為城市化的主流。由此觀之，江蘇省城鎮(zhèn)化已經(jīng)從“人口轉(zhuǎn)移”向“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換”轉(zhuǎn)型，兩者目前呈共存狀態(tài)：既有人口由農(nóng)村向城市的空間轉(zhuǎn)移而提升城鎮(zhèn)化水平；又有通過地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化乃至管理與空間布局等結(jié)構(gòu)向城市轉(zhuǎn)型而提升城鎮(zhèn)化水平。

其三，根據(jù)城市化歷史，當(dāng)人口城市化率超過50%時(shí)，相鄰城市間的聯(lián)系將會(huì)加深，城市群就會(huì)發(fā)展起來，城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入以城市群為主導(dǎo)的新階段。

2012年起，中國正式步入城市群發(fā)展階段。目前，國內(nèi)已經(jīng)形成十個(gè)城市群，在此背景下，作為長三角城市群重要組成部分的江蘇如何參與全國、區(qū)域城市群的競合成為開展新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要命題。同時(shí)，江蘇省域內(nèi)的城鎮(zhèn)化也應(yīng)重視城市群的作用，做好蘇錫常、南京和徐州三個(gè)都市圈的發(fā)展與協(xié)調(diào)工作。

2.覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施體系基本建立

自從改革開放以來，江蘇省建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的面貌日新月異。解放初期，公路通車?yán)锍虄H有2781公里，截至2015年底，江蘇已建成高速公路通車?yán)锍踢_(dá)到5200公里；鐵路運(yùn)營里程從1978年的732公里增加到2015年的2755公里，在全國率先實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)暢通，為全國各省區(qū)的建設(shè)密度之首。

3.人口、工業(yè)集中趨勢明顯

小城鎮(zhèn)密度由1978年9.6個(gè)每萬平方公里到2008年90.6個(gè)每萬平方公里，極大地為農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民服務(wù)提供便利。過去的城鎮(zhèn)發(fā)展有分散化的特點(diǎn)，如今更多的體現(xiàn)出集中化。重點(diǎn)發(fā)展中心鎮(zhèn)的同時(shí)，不斷開發(fā)新市鎮(zhèn)；集鎮(zhèn)和村莊逐步向新型農(nóng)村社區(qū)演變，城鄉(xiāng)空間格局由塊狀分割向網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。

在市場作用下，企業(yè)為了充分利用集聚效應(yīng)，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)效益，在空間布局的選擇上會(huì)逐漸向城鎮(zhèn)或者科技園區(qū)集聚?？傮w形成人口向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中的趨勢。

（二）在實(shí)踐中積累成功模式

1.要素重組城鎮(zhèn)化模式。

江蘇省在蘇州、無錫等地率先探索“三集中”、“三置換”等資源要素重組方式，將土地和人的城鎮(zhèn)化有機(jī)結(jié)合，既充分起到了強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的良好效果，又積累了成功的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)。

其中，“三集中”是通過用地集約與用地節(jié)約化，實(shí)現(xiàn)資源整合；“三置換”是依照法律的相關(guān)規(guī)定，基于農(nóng)民自愿的原則，將其在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)擁有的三大經(jīng)濟(jì)權(quán)益，開展股份化置換、實(shí)物置換或價(jià)值化。

2.蘇南就地城鎮(zhèn)化模式

蘇南模式主要采取鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，通過建立產(chǎn)業(yè)體系，扶植有發(fā)展?jié)摿Φ南嚓P(guān)企業(yè)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速，改善農(nóng)民生活，增加農(nóng)民收入，最終實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

主要特征有：①鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)為主的所有制結(jié)構(gòu)；②農(nóng)民依靠自身力量發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；③鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，政府除提供制度和扶持政策外，還通過制定發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)投資者進(jìn)入；④蘇南模式以發(fā)展工業(yè)化為主，以此帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

3.園區(qū)城鎮(zhèn)化模式

通過建設(shè)和有效運(yùn)營產(chǎn)業(yè)園區(qū)，承接引入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目、招商引資項(xiàng)目和當(dāng)?shù)靥厣Y源項(xiàng)目，能夠在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的跨越式發(fā)展。

在江蘇省內(nèi)，不僅有蘇州工業(yè)園區(qū)等借力蘇南先發(fā)優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，更有蘇中、蘇北為實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡而后來居上的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，如白馬國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、南通蘇通科技產(chǎn)業(yè)園、蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)等。

（三）江蘇省城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題

雖然從表面上看，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)達(dá)到世界平均水平，但當(dāng)前，在全國城鎮(zhèn)化一盤棋中占據(jù)重要位置的江蘇還面臨著一些問題需要克服。

1.城鎮(zhèn)化率在沿海五省市中排名居后

國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2011年，中國約13億人口中，城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，中國正式進(jìn)入城鎮(zhèn)化“拐點(diǎn)”。而從1978年到2015年，中國城鎮(zhèn)化率從17.92%提升到56.1%。在此背景下，沿海五省市的城鎮(zhèn)化率也快速增長。廣東、浙江的城鎮(zhèn)化在全國名列前茅，與廣東珠三角相比，江蘇依然有比較大的差距。

2.大中小城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展有待進(jìn)一步協(xié)調(diào)

在江蘇省城鎮(zhèn)體系中，“蘇錫常”、南京和徐州三大都市圈以及淮安增長極占據(jù)著重要地位，沿江、沿海、沿東隴線三條城鎮(zhèn)發(fā)展軸線也在不斷拓展，全省呈空間集中式的城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢，雖然有望逐步構(gòu)建形成經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)，通過各生產(chǎn)要素的流動(dòng)，組成一個(gè)點(diǎn)、線、面緊密聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有機(jī)體；但是，部分中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展受到限制。

數(shù)據(jù)顯示，省內(nèi)中小城市與小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展相對(duì)大城市（13個(gè)地級(jí)市）緩慢?？紤]到蘇南多數(shù)縣級(jí)市已經(jīng)進(jìn)入中等城市甚至大城市行列，典型如昆山；因此蘇中和蘇北的縣市規(guī)模目前普遍偏小，對(duì)縣域就業(yè)、教育等經(jīng)濟(jì)社會(huì)的輻射帶動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)，人口吸納力有待增強(qiáng)。與此同時(shí)，三大都市圈核心城市的能量未能完全發(fā)揮，對(duì)都市圈內(nèi)外的中小城市、小城鎮(zhèn)輻射效應(yīng)不足；都市圈內(nèi)城市協(xié)同發(fā)展機(jī)制尚不健全。

具體來看：其一，南京、徐州都市圈的核心城市定位仍比較模糊，城市品牌知名度一般，綜合實(shí)力也較為有限，較難實(shí)現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)”的都市圈功效；其二，“蘇錫?！倍际腥χ谐鞘袑?shí)力相當(dāng)、各自為政、功能聯(lián)系不強(qiáng)，導(dǎo)致一定程度的競爭和資源浪費(fèi)，可能擠壓周邊城鎮(zhèn)的發(fā)展空間；其三，三個(gè)都市圈的功能定位也沒有完全協(xié)調(diào)，容易造成不必要的競爭，如蘇州和南京都希望打造區(qū)域金融中心。

3.資源與生態(tài)環(huán)境壓力日益加重

首先，城鎮(zhèn)供電、用水量大幅增加。江蘇城市居民用電量從2000年的52.08億千瓦時(shí)增長到2011年的201.34億千瓦時(shí)，翻了近兩番。城市自來水供水量則從2000年的35.34億噸增長到2011年的47.7億噸。

其次，土地供應(yīng)緊張。2000年，江蘇省城市建成區(qū)面積1382平方公里，到2011年已經(jīng)達(dá)到3494平方公里。

第三，部分城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)不足。從2000年到2011年，江蘇省市政工程、公共交通、城市綠化相關(guān)指標(biāo)的人均擁有量都有明顯提升，但是每萬人擁有公廁卻從5.9座下降至3.79座。

最后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)不容樂觀。為加快城鎮(zhèn)化，江蘇省對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)有所減弱。2000-2010年間，省內(nèi)自然保護(hù)區(qū)面積最高曾達(dá)85.15萬公頃（2005年），至2010年只剩下56.71萬公頃。工業(yè)廢氣排放量2000年僅9078.20億標(biāo)立米，到2010年已經(jīng)達(dá)到31212.93億標(biāo)立米。

四、啟示與建議

江蘇實(shí)施新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可以在以下六個(gè)方面借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，以提高新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的效率。

第一，把握原則，完善多層次城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃。在制定相關(guān)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃時(shí)，可參考以下原則：堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、不可面面俱到、不能突出投資計(jì)劃、具備超前性、注重社會(huì)性、明確可持續(xù)發(fā)展的技術(shù)性指標(biāo)、明確農(nóng)民市民化后的公共服務(wù)內(nèi)容與進(jìn)度。

第二，以人為本，探索構(gòu)建分層分類的農(nóng)民市民化長效機(jī)制。一方面，開展分層分類的戶籍制度改革；另一方面，設(shè)計(jì)分層分類的廉租公寓與保障房提供辦法。

第三，四化同建，探索兼?zhèn)洚a(chǎn)業(yè)支撐和農(nóng)業(yè)保障的發(fā)展道路。做到以新型工業(yè)化為基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)支撐新型城鎮(zhèn)化建設(shè)；以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為保障，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)水平；發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，試水現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

第四，新型城市，探索協(xié)調(diào)發(fā)展、功能健全的城建新路。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中建設(shè)新型城市，宏觀層面協(xié)調(diào)并加快都市圈建設(shè)，微觀層面完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科學(xué)規(guī)范城市空間布局，并謀求大城市與近郊小城鎮(zhèn)的區(qū)域共建。

第五，區(qū)域協(xié)調(diào)，落實(shí)后發(fā)地區(qū)趕超的“三個(gè)抓手”。一是加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建快速交通運(yùn)輸體系，改善蘇中、尤其是蘇北地區(qū)發(fā)展的區(qū)位條件；二是以園區(qū)為載體加快工業(yè)化進(jìn)程，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚、集約發(fā)展；三是做大做強(qiáng)蘇中、蘇北地級(jí)市中心城區(qū)，打造區(qū)域發(fā)展的增長極。

第六，服務(wù)外包，創(chuàng)新政府主導(dǎo)、市場為輔的共贏機(jī)制。江蘇可在注意以下原則的前提下，率先試點(diǎn)公共服務(wù)外包：一是購買公共服務(wù)并不意味政府退出；二是必須規(guī)范政府購買公共服務(wù)的行為；三是要積極培育能夠承擔(dān)公共服務(wù)外包業(yè)務(wù)的私營機(jī)構(gòu)。

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（責(zé)任編輯：李直）

F124.3

A

CN61-1487-(2016)10-0064-05

國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目（41271537）；江蘇省高校研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目（KYZZ15_0159）；國家留學(xué)基金委基金公派出國項(xiàng)目（201506710025）。

劉金華（1988－）女，山東德州人，河海大學(xué)商學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)橐?guī)劃決策科學(xué)和經(jīng)濟(jì)管理。

吳鳳平（1964－）男，江蘇姜堰人，河海大學(xué)商學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)橐?guī)劃決策科學(xué)和經(jīng)濟(jì)管理。