“精準識別”在濟南市鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中的應用

李芳菲

精準扶貧是運用科學有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。精準識別是精準扶貧實施的關(guān)鍵。在濟南市旅游精準扶貧的戰(zhàn) 略開發(fā)中引入精準識別，就是要依據(jù)客觀現(xiàn)實識別真貧區(qū)域，按照科學維度識別真貧人口，遵循可行性原則識別旅游項目，確保識別地區(qū)、識別人口與識別項目相統(tǒng)一，促成精準識別的實現(xiàn)和長期效益的持續(xù)。

一、研究背景

精準扶貧是粗放扶貧的對稱，是針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。

作為中國政府當前和今后一個時期關(guān)于貧困治理的指導性思想，對于實現(xiàn)社會公平正義、全面建成小康社會具有重要意義。

旅游扶貧是20世紀80年代中期以來提出的一種貧困地區(qū)反貧困的重要手段和方式之一，然而現(xiàn)實中扶貧效果卻不能持久，短暫脫貧或二度“返貧”的現(xiàn)象時有發(fā)生。究其原因主要有：扶貧對象多定位于貧困區(qū)域而缺乏對貧困人口及其發(fā)展的關(guān)注；貧困目的指向于經(jīng)濟效益訴求而非綜合效益；在扶貧過程中未能根據(jù)地區(qū)發(fā)展和貧困人口的現(xiàn)實情況區(qū)別對待；旅游扶貧方式粗放，以“灌水式”、“輸血式”扶貧模式為主。旅游扶貧精準度不高，缺乏對貧困人口、貧困村、貧困項目甚至扶貧發(fā)展階段的具體分析，導致扶貧效率降低，效果不顯著。 因此，如何提高旅游扶貧的精準化程度，是鄉(xiāng)村旅游扶貧實踐中亟待解決的問題。

二、濟南市進行鄉(xiāng)村旅游精準扶貧的現(xiàn)實必要性

濟南市作為山東省會，經(jīng)濟社會發(fā)展水平高，但發(fā)展不平衡，農(nóng)村特別是偏遠農(nóng)村貧困現(xiàn)象仍十分突出。據(jù)統(tǒng)計，按照濟南市定標準，目前全市尚有917個貧困村，10.1萬貧困戶，24.2萬農(nóng)村貧困人口（省定貧困線以下有17.7萬人），占全市農(nóng)村總?cè)丝诘?.9%。按照市扶貧開發(fā)工作指導部署，計劃到2017年基本完成省定標準下貧困人口脫貧，到2018年全面完成市定標準下貧困人口脫貧，扶貧任務艱巨。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，濟南市貧困農(nóng)村主要呈現(xiàn)出如下特點：

（一）從地域分布看，占總數(shù)70%左右的貧困村集中在山區(qū)，尤其是南部山地丘陵區(qū)。受地形地貌、交通配套等自然稟賦條件的制約，制約了山區(qū)居民與外部商品與服務及信息的交流。

（二）從耕地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件看，貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性明顯，人均耕地少，生產(chǎn)手段落后，不具備發(fā)展大農(nóng)業(yè)的條件。

（三）從生態(tài)保護的角度看，山區(qū)特別是濟南市南部地處城市水源涵養(yǎng)地，生態(tài)環(huán)境脆弱，屬于濟南市嚴格控制發(fā)展的地區(qū)，基本不存在發(fā)展傳統(tǒng)工業(yè)的可能。

劣勢存在的同時也恰恰是自身發(fā)展的獨特優(yōu)勢：交通閉塞成為貧困地區(qū)原生態(tài)環(huán)境的天然保護屏障，耕地的缺乏成就了連綿不絕的果木、森林，良好的生態(tài)培育了天然無公害的綠色食材。南部山區(qū)逐漸成為濟南市民近程旅游的重要目的地，有濟南“城市后花園”之稱，每天的游客總量在20萬人左右，鄉(xiāng)村旅游成為山區(qū)居民脫貧致富的有效途徑之一。但是近年來，隨著南部山區(qū)旅游業(yè)的開發(fā)，也出現(xiàn)很多問題，比如景區(qū)開發(fā)不均衡，生態(tài)破壞嚴重等，旅游業(yè)發(fā)展提升乏力。在當下精準扶貧政策的大力倡導下，如果能夠?qū)ω毨У貐^(qū)精確識別、精確幫扶、動態(tài)管理，通過科學有效的利用國家的利好政策與投入，探索新的鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)形式，不失為產(chǎn)業(yè)脫貧的一種新嘗試。

三、精準識別在濟南市鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中的運用

精準扶貧政策能否在濟南市旅游開發(fā)中科學貫徹落實，其前提與關(guān)鍵在于能否科學精確的識別出扶貧對象。

（一）要識別貧困地區(qū)的范圍。在濟南市的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中，能夠依靠產(chǎn)業(yè)脫貧，進行精準扶貧的貧困地區(qū)必須一方面符合國家扶貧政策的標準，另一方面必須具有旅游業(yè)發(fā)展所依賴的旅游資源。根據(jù)濟南市規(guī)劃局在2009年《濟南市南部山區(qū)保護與發(fā)展規(guī)劃》中正式提出南部山區(qū)的范圍： 即北至濟南市中心城南邊界，南至泰安界，西至歷城與長清區(qū)界，東至章丘界，面積1400平方公里，總?cè)丝诩s60.98萬人。西部長清區(qū)所轄7 鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有豐富的礦產(chǎn)資源和第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，但是旅游資源較為缺乏。因此，我們識別的可進行鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)脫貧的區(qū)域為濟南東部以歷城區(qū)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的濟南南部山區(qū)，主要包括： 仲宮鎮(zhèn)（ 繡川鄉(xiāng)、高而鄉(xiāng)已于2005年底并入仲宮鎮(zhèn)）、柳埠鎮(zhèn)、西營鎮(zhèn)以及“三川”——錦繡川、錦陽川、錦云川，面 積 共552km2。該地區(qū)主要以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和旅游業(yè)為主，其中，仲宮鎮(zhèn)和柳埠鎮(zhèn)經(jīng)濟基礎(chǔ)相對較好。

（二）要識別貧困人口類型及其特點。在對貧困人口的識別中主要依循三個維度進行。

1、“識別真貧”。對于劃定為南部山區(qū)的貧困人口而言，并非是所有的貧困人口都可納入這一范疇。貧困有“相對貧困”與“絕對貧困”之分。相對貧困是指“溫飽基本解決，簡單再生產(chǎn)能夠維持，但低于社會公認的基本生活水平，缺乏擴大再生產(chǎn)的能力或能力很弱”；絕對貧困則是“泛指基本生活沒有保證，溫飽沒有解決，簡單再生產(chǎn)不能維持或難以維持”。我們所謂的識別真貧就是要把符合國家、省市“絕對貧困”政策條件的人口識別出來，確定貧困人口的數(shù)量和區(qū)域分布，杜絕渾水摸魚的現(xiàn)象發(fā)生。

2、“識別致貧因素”。貧困人口的數(shù)量范圍雖已確立，但并非是所有貧困人口都能參與到旅游精準扶貧的戰(zhàn)略中來，還要區(qū)別對待貧困人口的各種情況，具體分析貧困人口的致貧因素，是客觀因素（因病、因殘、因?qū)W、因災、缺土地、缺資金、缺技術(shù)、缺設施、喪失勞動力）致貧，還是主觀因素（思想保守、發(fā)展動力不足）致貧。如果因為客觀因素致貧的人口可以通過外力（政策、資金、法律等）的援助吸納到鄉(xiāng)村旅游的扶貧隊伍中來的人可以劃定為扶貧人口，而對于那些因病因殘等致貧的人口是很難運用旅游產(chǎn)業(yè)脫貧的，也就需要充分利用國家的社會保障系統(tǒng)幫助其脫貧。

3、“識別參與意愿”。影響貧困人口識別的最關(guān)鍵因素就是貧困人口主觀參與的能動性。只有那些有能力且愿意參與旅游扶貧的貧困人口才是我們精準扶貧項目的真正參與者與生力軍。

（三）扶貧對象的精準識別還包括扶貧項目的識別。貧困地區(qū)雖具備了旅游開發(fā)的條件，但是有條件并不意味著旅游扶貧開發(fā)就能成功實現(xiàn)，還必須提出可行的旅游扶貧開發(fā)項目。旅游扶貧項目識別是否準確，一方面會決定貧困地區(qū)旅游發(fā)展的競爭力及市場效益的大小，另一方面也會影響貧困人口參與旅游發(fā)展的程度和收益水平。以南部山區(qū)為例，有40余處具有旅游價值的景點，有自然旅游資源如地文景觀、水域風光、生物景觀，也有人文旅游資源，如遺址遺物、景觀建筑、旅游商品、人文活動。旅游項目識別必須具備開發(fā)的可行性，主要包含兩種類型，一類是尚未開發(fā)但可開發(fā)的項目，一類是現(xiàn)已開發(fā)但開發(fā)不夠全面的項目。南部山區(qū)目前尚有一些可開發(fā)但尚未開發(fā)的旅游項目，比如體育資源?？梢越Y(jié)合南部山區(qū)的山水資源空間條件，可以引導開發(fā)游泳、劃艇、摩托艇、潛水、滑水、溯溪、漂流、遠足、露營、登山、山地障礙賽、戶外生存技能、滑雪、攀巖、極限越野等極限拓展體育項目，以吸引年輕游客群體的需求。現(xiàn)已開發(fā)但開發(fā)不夠全面的項目涉及類型比較廣。有名人資源，如終軍、楊堅、李世民、黃巢等都與南部山區(qū)的山、水具有很多相關(guān)性，尚待進一步挖掘；有佛教資源，南部山區(qū)的古鎮(zhèn)柳埠存有眾多的古代佛教文化遺存，古樸大方的四門塔，雕刻優(yōu)美的龍虎塔，造像精湛的千佛崖，全國最大的石砌塔林，古齊長城遺址等。這些豐富的人文旅游資源年代久遠，保存完好，在佛教建筑史上獨樹一幟，具有重要的宗教價值和歷史研究價值價值，然而其影響力與其自身價值尚有差距。另外，南部山區(qū)目前只有跑馬嶺野生動物世界、紅葉谷、九如山風景區(qū)等幾處國家4A級旅游區(qū)，還缺乏國家5A級景區(qū)景點的建設，景區(qū)景點檔次有待進一步提升。

四、結(jié)論和建議

濟南市鄉(xiāng)村旅游精準扶貧的精準識別就是要確保識別地區(qū)、識別人口與識別項目相統(tǒng)一，貧困地區(qū)是依賴于歷史條件與現(xiàn)實資源的地區(qū)，貧困人口是貧困地區(qū)中符合政策條件、有主觀意愿且能夠參與到旅游項目的開發(fā)中來的群體，旅游項目是依賴于可行開發(fā)的旅游資源，且能夠匹配地區(qū)發(fā)展與人的長期利益的項目。三者相互聯(lián)系，互相影響，促成了精準識別的實現(xiàn)。

（作者單位：山東協(xié)和學院）