政府購買公共服務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)型

■文|葉托　華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院

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政府購買公共服務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)型

■文|葉托華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院

政府購買公共服務(wù)的興起是民營化運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，也是民營化的主要方式之一。在新公共管理運(yùn)動(dòng)和福利多元主義的影響下，各國政府都積極地嘗試將部分公共服務(wù)交由非政府組織來生產(chǎn)，民營化成了政府應(yīng)對財(cái)政壓力、提升服務(wù)效率和改善服務(wù)品質(zhì)的重要政策工具。

在1Stubbs 和 Barnett的經(jīng)典分類模型（表1）中，民營化可以根據(jù)“經(jīng)費(fèi)來源”和“服務(wù)生產(chǎn)”兩個(gè)維度劃分為三種類型：（1）去國家化（denationalization），即政府將國有企業(yè)出售，從相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域全面撤出；（2）商業(yè)化（commercialization），即指公共服務(wù)的有償使用，由稅收買單改為消費(fèi)者付費(fèi)；（3）政府購買公共服務(wù)（contracting out），即將公共服務(wù)以外包的形式委托給非政府部門來生產(chǎn)，政府仍然扮演經(jīng)費(fèi)提供者的角色。

表1　民營化的三種類型

在三種民營化的類型中，政府購買公共服務(wù)具有一定的特殊性和復(fù)雜性。

其一，政府購買公共服務(wù)的民營化程度不像去國家化那么徹底。較之于去國家化將公共服務(wù)的生產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)全部讓渡給非政府部門，政府購買公共服務(wù)僅僅意味著，政府向非政府部門轉(zhuǎn)移了公共服務(wù)的生產(chǎn)權(quán)，而依舊保留了所有權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這意味著，在政府購買公共服務(wù)中，政府仍然要發(fā)揮重要角色，并承擔(dān)著確保公共服務(wù)質(zhì)量的最終責(zé)任。

其二，政府購買公共服務(wù)的民營化策略也不像商業(yè)化那么簡單。商業(yè)化和政府購買公共服務(wù)都采用了“購買者與生產(chǎn)者分離”（purchaser/provider split）的公共服務(wù)提供模式，不同之處在于，前者將政府的“購買者”角色轉(zhuǎn)交給了民眾，而后者將政府的“生產(chǎn)者”角色委托給了非政府部門。這一不同之處表明，政府購買公共服務(wù)所要面對的情況遠(yuǎn)比商業(yè)化要復(fù)雜，因?yàn)樗枰‘?dāng)?shù)靥幚硪粋€(gè)頗為棘手的委托代理問題。

按照民營化大師薩瓦斯的理解，民營化通常意味著縮減政府的職能或者增加私人部門的職能。2不過由前文分析，我們卻發(fā)現(xiàn)，在去國家化和商業(yè)化這兩種民營化類型中，政府職能確實(shí)發(fā)生了“縮減”的現(xiàn)象，但是在政府購買公共服務(wù)中，政府職能卻并沒有遭到縮減，反而經(jīng)歷了一個(gè)極為重大的轉(zhuǎn)型，即從“服務(wù)生產(chǎn)”（delivering services）轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌跫s管理”。

通過表2，我們可以清楚地看到“服務(wù)生產(chǎn)”職能和“契約管理”職能之間的5個(gè)顯著區(qū)別：（1）從角色定位上看，前者扮演的是一個(gè)生產(chǎn)者，而后者扮演的則是一個(gè)購買者；（2）從組織形式上看，前者依靠科層制組織，而后者依賴網(wǎng)絡(luò)型組織；（3）從核心問題上看，前者關(guān)注的服務(wù)生產(chǎn)過程中的內(nèi)部管理問題，而后者重視的是由契約關(guān)系帶來的委托代理問題；（4）從能力要求上看，前者要求政府在計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等方面展現(xiàn)良好的管理能力，而后者需要政府具備可以有效克服逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)等委托代理問題的監(jiān)控能力；（5）從行為特征上看，前者習(xí)慣運(yùn)用控制—命令式的手段來引導(dǎo)組織內(nèi)部的個(gè)人行為，而后者傾向于使用溝通—協(xié)作式的方式來協(xié)調(diào)契約雙方的行為。

表2　兩種政府職能的比較：服務(wù)生產(chǎn)與契約管理

著名學(xué)者萊斯特.M.薩拉蒙敏銳而深刻地指出，由政府購買公共服務(wù)帶來的政府職能轉(zhuǎn)型直接挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的公共行政理論，因?yàn)樗皫砹艘幌盗袊?yán)峻的公共管理和政府責(zé)任問題，而這些問題都是傳統(tǒng)公共行政理論尚未涉及的”。

3傳統(tǒng)公共行政學(xué)一直將公共服務(wù)的直接生產(chǎn)視為政府的核心職能，其理論構(gòu)建和實(shí)踐設(shè)計(jì)也都是圍繞這一職能而展開的，結(jié)果是，傳統(tǒng)公共行政學(xué)自然而然地繼承了進(jìn)步主義思潮對科學(xué)管理的迷信，把研究和實(shí)踐的重心都放在了政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理之上。然而，在不斷興起的政府購買公共服務(wù)中，由于服務(wù)生產(chǎn)的職能被政府委托給了非政府組織，因此傳統(tǒng)公共行政的關(guān)注點(diǎn)和知識(shí)均不再適用于新的情況。4為了應(yīng)對政府購買公共服務(wù)所帶來的這一挑戰(zhàn)，公共行政學(xué)亟需加強(qiáng)有關(guān)“契約管理”的研究，以幫助政府順利地完成此次職能轉(zhuǎn)型。

1.J.G.Stubbs, J.R.Barnett. The geographically uneven development of privatisation: towards a theoretical approach[J]. Environment and Planning A, 1992,(8):1117-1135.

2. E. S.Savas. Privatization in the City: Successes, Failures, Lessons. Washington, DC: CQ Press, 2005:1.

3.Lester Salamon. Beyond Privatization: The Tools of Government Action, Washington, DC: Urban Institute Press, 1989:11.

4.［美］萊斯特.M.薩拉蒙.新政府治理與公共行為的工具： 對中國的啟示［J］.中國行政管理， 2009，（11）.