淺析加拿大不列顛哥倫比亞省污染場地修復立法歷程

■文/胡靜

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淺析加拿大不列顛哥倫比亞省污染場地修復立法歷程

Brief analysis of legislative process for contaminated site remediation in British Columbia， Canada

■文/胡靜

我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要第四十章要求“實施土壤污染分類分級防治，優(yōu)先保護農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量安全，切實加強建設用地土壤環(huán)境監(jiān)管?！蔽覈舱诩泳o制定土壤污染防治立法。加拿大不列顛哥倫比亞省的污染場地修復立法借鑒了美國《綜合環(huán)境反應、賠償和責任法》經(jīng)驗并吸取其教訓，逐漸形成了有自身特點的污染場地修復法律制度，對于構(gòu)建我國污染場地修復立法具有借鑒意義。

不列顛哥倫比亞省污染場地修復立法主要由兩部分組成：《環(huán)境管理法》中的“污染場地修復”部分和《污染場地條例》。

現(xiàn)行的《環(huán)境管理法》作為第57號法案于2003年5 月13日頒布，2004年7月8日正式生效。新的《環(huán)境管理法》取代了舊的《廢物管理法》和《環(huán)境管理法》，并吸收了其他法規(guī)中的一些制度。在新《環(huán)境管理法》中，“污染場地修復”以專章的形式出現(xiàn)，幾乎涵蓋了污染場地修復的全部基本法律制度和基本原則，成為大不列顛哥倫比亞省修復污染場地的最主要的法律依據(jù)?，F(xiàn)行的《污染場地條例》于2011年5月31日正式生效。最早的《污染場地條例》于1996年12月16日頒布，1997年4月1日正式生效，實施至今，經(jīng)歷了1999年、2002年、2003年、2004年、2007年、2008年和2011年共七次修正。無論是《廢物管理法》還是《環(huán)境管理法》，對污染場地修復的部分內(nèi)容屬于框架性、原則性的規(guī)定，這就需要一個具體的實施細則來使污染場地修復制度具有可操作性；另外，二者也都在法律中明確了《污染場地條例》的一般性規(guī)定，以期通過該條例進一步完善污染場地修復制度。于是，大不列顛哥倫比亞省環(huán)保部就在之前形成的框架下，制定并不斷更新《污染場地條例》來適應污染場地修復的發(fā)展。

1.關于污染場地識別的法律制度

（1）場地現(xiàn)狀登記

首先，場地所有者或使用者針對現(xiàn)在或過去被用作工業(yè)或商業(yè)活動的土地，提交場地概要。其他用途的場地不需要提交場地概要。然后，行政官員對場地概要進行形式和實質(zhì)的審查評估，以決定是否采取進一步的調(diào)查。主管者基于場地概要或者其他信息，可以命令場地的所有者或者運營者自費從事初步場地調(diào)查或者詳細場地調(diào)查并準備符合條例和有關議定書的調(diào)查報告。最后，登記員對污染場地現(xiàn)狀進行登記，登記內(nèi)容主要包括主管者收到的所有的場地概要、初步或詳細的場地調(diào)查以及該場地的所有的命令、批準書、協(xié)議、決定和聲明。公眾對登記信息享有知情權。

（2）污染場地認定制度

認定污染時，需要考慮場地上土壤質(zhì)量、地面水或地下水、沉積物所含物質(zhì)、蒸汽等因素，只要上述場地因素在地表或一定深度的含量超過通用數(shù)值的標準或模擬數(shù)值標準的最低值，就可以認定該場地已經(jīng)被污染。

主管者既可以依據(jù)相關信息主動認定，也可以通過實施特定行為來認定。判斷污染場地的信息主要依靠場地概要、初步或詳細的場地調(diào)查或者其他可以獲得的信息，因此主管者需要基于上述信息作出初步判斷，書面通知提交信息的相關人、市政當局、審批官員或者委員會、土地權屬登記上的利益者和可能對修復污染場地負有責任的人。他們在收到書面通知后，有30至60日的評議時間。評議結(jié)束后，主管者做出污染場地的最終認定。

場地一旦被認定是污染場地，主管者可以限定污染場地的邊界。對最終認定不服的，可以根據(jù)《環(huán)境管理法》第八章第二節(jié)的規(guī)定上訴。污染場地認定是追究修復責任的前提。

2.污染場地修復責任主體

（1）對污染場地修復負有責任的人有：場地當前的所有者或運營者；場地過去的所有者或運營者；生產(chǎn)危險物質(zhì)的人和根據(jù)合同、協(xié)議或者其他原因處理、使用、處置物質(zhì)造成場地污染的人；運輸或者安排物質(zhì)運輸?shù)娜?；因自己所提出的要求造成場地被污染的擔保債權人；其他法?guī)規(guī)定的人。

⑵不承擔責任的情形。在下列情況下，只要個人盡到應有注意義務，可以不承擔修復責任：1997年4 月1日以前發(fā)生的不可抗力所造成的場地污染；戰(zhàn)爭造成的場地污染；不是雇員、代理人或者與個人有合同關系的第三方造成的污染。該法還規(guī)定，場地所有者或運營商能夠證明：場地被污染在先，不知道或不應該知道場地是污染場地，盡到合理調(diào)查義務，且并未向受讓人隱瞞的；造成場地污染的污染物并非是自己所有的不動產(chǎn)生產(chǎn)的；污染物是自然物質(zhì)且單獨導致場地被污染的，可以免除責任。

⑶修復責任的一般原則。對污染場地修復負有責任的人對于個人或政府機關因修復污染場地發(fā)生的合理成本承擔絕對的（Absolute）、可追溯（Retroactive）的連帶（Joint and Separate ）責任，無論是發(fā)生在場地之上還是鄰近場地。也就是說盡管過去或者現(xiàn)在都沒有立法禁止導致場地被污染的有害物質(zhì)被引入場地或根據(jù)已到期、被撤銷或當前的許可或批準書或廢物管理機關和有關運營證明書授權下允許排放的廢物造成了場地污染的，也要承擔修復責任。由于要求眾多責任人承擔的是連帶責任，這就需要區(qū)分責任人對污染作用力的大小。對于作用力較小的責任人，被認定為次責任人，由主管者確定其應該承擔的數(shù)額和方式。

⑷責任承擔方式。在確定了責任人之后，主管者可以下達修復命令，責任人可以但不限于：從事修復活動；以現(xiàn)金或?qū)嵨锓绞窖a償給合理發(fā)生修復成本的其他人；以主管者詳細規(guī)定的數(shù)額和方式提供不動產(chǎn)或者動產(chǎn)擔保。

⑸修復責任的特殊情況。對于無法確定責任人或者責任人無力承擔修復責任的場地，即無人照管的場地，由環(huán)保部負責修復，修復所需費用統(tǒng)一由稅收基金支出。政府支付了這筆費用之后可以通過以下途徑收回費用：在修復過程中或修復后確定了責任人；修復后出賣場地或場地上的財產(chǎn)；與政府機構(gòu)或者其他人簽訂的可控費用的分享協(xié)議。

3.關于污染場地修復執(zhí)行的法律制度

執(zhí)行污染場地修復可以由責任人獨立修復，也可以申請環(huán)保部參與。

⑴自愿修復協(xié)議制度。主管者和責任人按照法律規(guī)定簽訂的關于開展修復污染場地工作訂立的協(xié)議。協(xié)議內(nèi)容主要包括規(guī)定責任人的財政或者其他責任、責任人掌握的其擁有或控制的有關場地的全部信息的證明以及主管者提出的具體條件。如果之前沒有對場地進行認定，自協(xié)議簽訂時，該場地被視為污染場地。

⑵公共協(xié)商審查制度。主管者有權命令責任人自費準備對修復建議進行公共協(xié)商或者對修復活動進行公共審查的制度。實施這一制度，充分保證了公眾對場地調(diào)查報告、修復替代評價、修復計劃和場地登記認定的相關文件的知情權，起到對整個修復活動進行監(jiān)督的作用，也調(diào)動了公眾的積極性。

⑶場地修復批準合格制度。場地修復批準合格制度，是指責任人向主管者申請批準修復計劃和場地修復完成的合格證明的制度。責任人應該就修復計劃向主管者提交申請，主管者作出是否批準的決定。即使該場地之前沒有認定，但從批準之日起，該場地被視為污染場地。

責任人在完成場地修復后就場地現(xiàn)狀向主管者申請合格證明書。如滿足下列條件，主管者可以頒發(fā)合格證明書：污染場地已經(jīng)被修復，并符合法律法規(guī)的規(guī)定和主管者的要求；已有遏制、控制和監(jiān)測場地遺留物質(zhì)的計劃，且在主管者發(fā)出要求時，工程結(jié)構(gòu)已安裝完成；已經(jīng)按照法規(guī)和主管者要求提供足額且符合形式的抵押物；責任人已經(jīng)將根據(jù)《土地權屬法案》第219條的約束性條款的登記證據(jù)提交給主管者。

（4）其他法律制度和要求

對于場地上被污染的土壤，責任人可以與主管者簽訂污染土壤再安置協(xié)議，將被污染的土壤按照協(xié)議的規(guī)定遷移到其他場地上。這也是責任人承擔修復責任的一種方式?！董h(huán)境管理法》要求修復方案應該能夠最大限度地滿足實用性和永久性的要求，需要充分考慮：對人體健康的負面影響或者環(huán)境污染的潛在作用；有關修復備選方案的技術可行性和風險；有關修復備選方案的修復成本和修復方案的潛在經(jīng)濟收益、成本和效應。

作者單位：中國政法大學民商經(jīng)濟法學院