“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃：把握新要求、布局新任務(wù)

■文/吳舜澤　王倩　萬軍

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“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃：把握新要求、布局新任務(wù)

The 13th Five-Year eco-environment protection planning: Grasp new requirements and distribute new tasks

■文/吳舜澤王倩萬軍

“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃是我國編制的第九個五年環(huán)境保護規(guī)劃，與以往的五年規(guī)劃相比，具有其特殊性?！笆濉睍r期，我國面臨全面建成小康社會的戰(zhàn)略節(jié)點，環(huán)境保護的外部條件和內(nèi)部動力發(fā)生重大變化，國務(wù)院要求的規(guī)劃承載內(nèi)容和邊界也發(fā)生重大變化，規(guī)劃編制難度不同以往，需要堅持戰(zhàn)略思維，瞄準(zhǔn)問題，突出重點，統(tǒng)籌謀劃“十三五”環(huán)境保護任務(wù)與政策。

一、尊重客觀條件和內(nèi)部規(guī)律，準(zhǔn)確做好規(guī)劃的基本定位

尊重新常態(tài)下的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律。工業(yè)化及其耦合的城鎮(zhèn)化是我國環(huán)境問題演變的驅(qū)動力，中國資源環(huán)境問題與經(jīng)濟社會發(fā)展階段密切關(guān)聯(lián)，這既是認(rèn)識中國環(huán)境問題的世界觀，也是從根本上解決環(huán)境問題的方法論。當(dāng)前，我國正處于工業(yè)化后期向基本實現(xiàn)工業(yè)化階段轉(zhuǎn)型、快速粗放城鎮(zhèn)化向存量城鎮(zhèn)化、綠色城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的時期，經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟增長明顯放緩，穩(wěn)增長任務(wù)艱巨，新舊增長模式拉鋸激烈，系統(tǒng)性風(fēng)險加劇，多重矛盾相互疊加影響。環(huán)境保護要基于“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性固有特征，應(yīng)對這些外部條件的新變化、新轉(zhuǎn)折。

遵循中國生態(tài)環(huán)境保護中長期戰(zhàn)略路線圖。我國自“九五”實施總量控制，“十一五”起實施污染物排放總量約束性控制，經(jīng)過十余年大工程、大治理的不懈努力，主要污染物減排成效明顯，4項重點污染物的濃度進入下降通道，部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善。中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究針對未來一段時期的環(huán)境保護工作，提出了到2020年實現(xiàn)兩個有效（即主要污染物排放得到有效控制，環(huán)境安全得到有效保障）、到2030年實現(xiàn)兩個全面（即污染物排放總量得到全面控制，環(huán)境質(zhì)量全面改善）、到2050年實現(xiàn)兩個適應(yīng)（即環(huán)境質(zhì)量與人民群眾日益提高的物質(zhì)生活水平相適應(yīng)與現(xiàn)代化社會主義強國相適應(yīng)）的中國環(huán)境戰(zhàn)略路線圖。從“十一五”“十二五”的環(huán)境治理成效來看，環(huán)境治理進程基本符合此戰(zhàn)略軌跡且在部分方面（如總量控制等）適度超前，“十三五”的環(huán)境保護工作應(yīng)繼續(xù)遵循此戰(zhàn)略路線，瞄定方向，統(tǒng)籌部署。

遵照全面建成小康社會的戰(zhàn)略部署。黨的十八屆五中全會提出了在2020年全面建成小康社會“生態(tài)環(huán)境總體改善”的環(huán)境總體目標(biāo)，并提出了提高環(huán)境質(zhì)量為核心的要求，標(biāo)志著從過去十年單一的主要污染物排放總量約束到環(huán)境質(zhì)量作為約束、工作的核心。國外有成功治理經(jīng)驗的國家也是在大規(guī)模污染物排放量控制之后轉(zhuǎn)向環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)控制，如美國、英國等發(fā)達國家上世紀(jì)70年代開始大幅控制二氧化硫排放量，上世紀(jì)90年代起轉(zhuǎn)向以降低主要污染物濃度為導(dǎo)向的治理氮氧化物和VOC綜合治理?！秶窠?jīng)濟與社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》將細(xì)顆粒物等大氣、水兩類環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)首次納入為生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的約束性指標(biāo)，是我國環(huán)境治理要求的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變和環(huán)境保護工作的階段性轉(zhuǎn)變，符合環(huán)保治理的發(fā)展規(guī)律。規(guī)劃必須圍繞提高環(huán)境質(zhì)量這一核心，打好彰顯力度和成效的攻堅戰(zhàn)，解決大氣、水、土壤三大領(lǐng)域若干“刺頭”性問題，增加綠色產(chǎn)品有效供給。

二、把握中央和上位規(guī)劃要求，著力突出落實四個重點方面

全面貫徹落實五中全會和《綱要》要求，突出綠色發(fā)展引領(lǐng)。五中全會將綠色發(fā)展作為五大發(fā)展理念之一，促進了環(huán)境與發(fā)展的融合，增強了保護的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和有效性。從“五位一體”到“五化同步”再到“五個發(fā)展”，中國進入了生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護取得實質(zhì)性進展的重要窗口機遇期，這是未來一段時期中國環(huán)境保護的最大的形勢，也是規(guī)劃必須要實現(xiàn)的戰(zhàn)略意圖。規(guī)劃對五中全會綠色發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容逐字逐句的落實，以綠色發(fā)展理念為引領(lǐng)，貫穿規(guī)劃各方面，與《綱要》內(nèi)容緊密銜接。

充分反映生態(tài)文明建設(shè)要求，突出標(biāo)本兼治。習(xí)總書記指出，建設(shè)生態(tài)文明是一場涉及生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和價值觀念的變革。建設(shè)生態(tài)文明核心在于要充分反映綠色發(fā)展的要求，全過程促進綠色發(fā)展，厚植綠色發(fā)展動力，加快構(gòu)建綠色發(fā)展的內(nèi)生機制。基于此，規(guī)劃著力處理好治標(biāo)與治本的關(guān)系，特別著重突出治本力度。一方面，堅持預(yù)防優(yōu)先，強化環(huán)境宏觀政策調(diào)控，建立環(huán)境預(yù)防體系，將生態(tài)環(huán)境保護從末端治理向前端延伸，以生態(tài)產(chǎn)品觀構(gòu)建系統(tǒng)的資源約束、空間管控制度，促進從微觀治理向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、綠色生產(chǎn)方式和綠色生活方式。另一方面，建設(shè)生態(tài)環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)兩個現(xiàn)代化，將切實提升生態(tài)環(huán)境治理能力作為“十三五”的硬任務(wù)，而不是軟措施，重構(gòu)管徑管理體制，加強監(jiān)測、監(jiān)管、環(huán)保信息建設(shè)。

作為三個十條的“施工圖”，突出環(huán)境質(zhì)量這一核心。《規(guī)劃》以改善環(huán)境質(zhì)量為核心作為“十三五”環(huán)境保護的主線全面部署。指標(biāo)設(shè)置方面，全面落實《綱要》的環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)的“硬約束”，設(shè)置覆蓋大氣、水、土壤三大要素，涵蓋環(huán)境質(zhì)量、主要污染物排放總量控制、環(huán)境風(fēng)險和生態(tài)保護四大領(lǐng)域的若干指標(biāo)。任務(wù)設(shè)計上，以城市和控制單元質(zhì)量目標(biāo)清單管理為抓手，深入實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，確保質(zhì)量改善落地到人，強化環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、評估、監(jiān)督和考核，確保環(huán)境優(yōu)良地區(qū)環(huán)境質(zhì)量不退化、不降級，污染嚴(yán)重的地區(qū)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。

將環(huán)境治理作為復(fù)雜的系統(tǒng)工程角度，突出統(tǒng)籌治理和協(xié)同防治。習(xí)近平總書記強調(diào)，環(huán)境治理是一個系統(tǒng)工程。規(guī)劃按照系統(tǒng)工程的思路，統(tǒng)籌運用結(jié)構(gòu)調(diào)整、治污減排、達標(biāo)排放等多種手段，實施系統(tǒng)治理、科學(xué)治理、精準(zhǔn)治理，抓好一批重大行動和重大工程，綜合施策，最終做到三個協(xié)同，即：強化達標(biāo)排放、污染減排和風(fēng)險防范的協(xié)同；強化污染防治與生態(tài)保護的協(xié)同；強化任務(wù)措施與工程項目的協(xié)同，形成工作合力和聯(lián)動效應(yīng)。

三、以清醒認(rèn)識環(huán)境特征為基礎(chǔ)，解決突出環(huán)境問題

當(dāng)前及更長一段時期，受環(huán)境問題長期累積疊加、主要污染物排放接近或超過承載能力等因素影響，受制于資源環(huán)境稟賦、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等制約，我國環(huán)境質(zhì)量改善進程具有長期性、艱巨性和復(fù)雜性的特點。

理性看待環(huán)境治理的長期性，制定合理可行的規(guī)劃目標(biāo)。國際經(jīng)驗表明，在城鎮(zhèn)化率增長變化不大、二產(chǎn)占比變化不明顯但人均GDP增長較快的情況下，從開始大規(guī)模治理，到污染物排放量以實現(xiàn)大幅削減，發(fā)達國家基本用20-25年的時間將污染物排放量從峰值削減了一半，如美國和英國用了25年使二氧化硫排放總量降低了一半，歐洲用20年的時間使間PM10排放總量總體下降了四成。在污染物排放總量持續(xù)削減后，污染物濃度才能進入下降通道，達到環(huán)境質(zhì)量全面改善需要20-30年時間。因此，規(guī)劃的目標(biāo)制定要放眼于未來較長時期，尤其是2020年、2030年、2050年經(jīng)濟社會發(fā)展重大轉(zhuǎn)型期的發(fā)展態(tài)勢和長周期環(huán)境治理戰(zhàn)略，“十三五”期間制定階段性環(huán)境目標(biāo)，滿足生態(tài)環(huán)境可達、經(jīng)濟技術(shù)可行、人民群眾可期待的“三可”，不做不切實際的攀高。

充分預(yù)計環(huán)境質(zhì)量全面改善艱巨性，解決最突出的生態(tài)環(huán)境問題。在長期粗放的發(fā)展模式下，污染長期累積，環(huán)境質(zhì)量改善的難度很大。一是環(huán)境容量超載，化學(xué)需氧量、氨氮排放量是環(huán)境容量的1.6倍、5.6倍，約1/3河道超載，已超過或逼近承載上限，脆弱性、風(fēng)險性明顯加大；二是與國際發(fā)達水平、國家標(biāo)準(zhǔn)相比，我國環(huán)境質(zhì)量仍然很差，2015年全國338個地級及以上城市PM2.5濃度50微克/立方米，338個城市中僅76個城市年均值達二級標(biāo)準(zhǔn)，近一半城市內(nèi)河（湖）存在黑臭水體河段，生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為社會需求強烈的稀缺產(chǎn)品。因此，規(guī)劃面向全面小康的環(huán)境要求，一方面通過實施國家事權(quán)的重大工程削減污染物排放量，堅持不懈的解決污染物排放量大的問題，另一方面立足于公眾更關(guān)心的是環(huán)境改善結(jié)果而非過程的百姓視角，針對老百姓需求強烈、影響惡劣的灰霾、小河小汊黑臭、耕地土壤安全、飲水安全等問題，大小并重地解決“好”“差”兩頭的環(huán)境問題，讓老百姓有切切實實的環(huán)境質(zhì)量改善獲得感。

妥善處理生態(tài)環(huán)境問題的復(fù)雜性，精準(zhǔn)發(fā)力、精準(zhǔn)治理?！笆濉逼陂g，環(huán)境問題將更加復(fù)雜，固有的經(jīng)濟長期高速發(fā)展、能源結(jié)構(gòu)總煤炭占比高且消費總量大、增量擴張的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式造成的環(huán)境問題還未全面扭轉(zhuǎn)，主要污染物排放量大的問題仍未解決，“十三五”時期，PM2.5、臭氧、VOCs等新環(huán)境污染問題嚴(yán)峻，生產(chǎn)流通等環(huán)節(jié)的環(huán)境污染與消費等生活型污染相交織，單一治理模式難以實現(xiàn)徹底根治，需要同時解決燃煤、汽車污染、PM2.5問題，我國是在較低的收入水平解決更為復(fù)雜的環(huán)境問題，用五年時間解決其他國家一二十年才解決的問題，治理成本更高、壓力更大。加之我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境特征分異大，直接影響地區(qū)間資源能源消耗、污染排放及環(huán)境質(zhì)量改善進程。相比于東部地區(qū)已經(jīng)進入工業(yè)化后期的發(fā)展階段，西部5省仍處于工業(yè)化中期的前半階段，已現(xiàn)重工業(yè)聚集發(fā)展、污染嚴(yán)重、生態(tài)受損的狀況態(tài)勢。因此，突出區(qū)域?qū)蚝筒顒e化管理，以“上下協(xié)商互動”，以“好差兩頭”“大小并重”、遠(yuǎn)近結(jié)合、可行可達、分級管理、公眾參與為原則，由地方根據(jù)差異化環(huán)境問題提出的針對性、有效性措施，實施多污染物協(xié)同控制，讓一部分區(qū)域率先達標(biāo)，其他區(qū)域明顯改善。

四、以規(guī)劃部署改革，著力推進重大制度政策創(chuàng)新

做實環(huán)境質(zhì)量管理制度?！笆濉币?guī)劃堅持規(guī)劃編制和任務(wù)分解同步推動、自上而下與自下而上相結(jié)合，實施環(huán)境質(zhì)量清單式管理，將空氣質(zhì)量改善目標(biāo)要求分解到338個城市，力爭用三個五年左右時間推進珠三角、長三角、京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量依次達標(biāo)。水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)分解到1840個控制單元，針對七大流分別提出針對性目標(biāo)和措施。同時，穩(wěn)步推進全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實行國家考核、國家監(jiān)測的事權(quán)財權(quán)重大調(diào)整，實施績效考核和責(zé)任追究，切切實實把三大污染防治行動計劃變成一個操作性強的“施工圖”。

重構(gòu)環(huán)境治理基礎(chǔ)制度。以規(guī)劃部署改革，以改革推動規(guī)劃實施，實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度。一是落實政府履職，我國長期存在保護弱、發(fā)展強，或者一撥人搞發(fā)展、一撥人搞保護，這種負(fù)向激勵制度是不利于加快補齊生態(tài)環(huán)境短板。規(guī)劃提出抓好“關(guān)鍵少數(shù)”，實行發(fā)展與保護“一崗雙責(zé)”，倒逼地方黨委政府更加積極主動地實現(xiàn)生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟發(fā)展的融合協(xié)調(diào)。二是落實企業(yè)履責(zé)，綜合運用環(huán)境司法、排污許可、信息公開、損害賠償追責(zé)等制度，落實企事業(yè)單位的主體責(zé)任，將所有固定污染源納入監(jiān)管范圍，實施行業(yè)化、系統(tǒng)性、精細(xì)化的全過程管理。三是推動社會共治，提倡公民的綠色生活方式、環(huán)保自我行動，鼓勵監(jiān)督，建立社會環(huán)境保護社會行動體系。

以重大工程為抓手加大環(huán)境治理力度。治污減排要在各領(lǐng)域響應(yīng)改善質(zhì)量的要求，從過程控制的角度，強化專項治理、優(yōu)化制度、突出重點領(lǐng)域、落實重大工程。風(fēng)險防范突出事前、事中、事后的全過程管理體系建設(shè)，核與輻射、重金屬、危險廢物、化學(xué)物質(zhì)風(fēng)險防控，牢守環(huán)境安全底線。統(tǒng)籌運用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、污染治理、總量控制、達標(biāo)排放、生態(tài)保護等舉措，運用多種手段進行綜合治理，實施多污染物協(xié)同控制，謀劃實施一批重大工程、重大項目和重大政策。

強化污染防治與生態(tài)保護聯(lián)動協(xié)同。規(guī)劃充分落實中央要求，將生態(tài)保護與修復(fù)內(nèi)容納入，以“山水林田湖是生命共同體”的理念為指導(dǎo)，強調(diào)保護優(yōu)先、以“兩屏三帶”及大江大河重要水系為骨架構(gòu)建國家生態(tài)安全格局，深化國家重點生態(tài)功能區(qū)和自然保護區(qū)監(jiān)管，系統(tǒng)推進森林、草原、濕地等重要生態(tài)系統(tǒng)的保護與修復(fù)，統(tǒng)籌考慮生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)、國土綠化、生態(tài)治理與山水林田湖生態(tài)保護與建設(shè)，擴大生態(tài)空間，增加生態(tài)流量，提高承載能力，提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和服務(wù)功能。

作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院