引鑒“畢節(jié)模式” 共創(chuàng)“中國樣板”

劉文勝

“畢節(jié)模式”是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的一次生動實踐，闖出的是民主黨派助力扶貧開發(fā)、實現(xiàn)貧困地區(qū)跨越式可持續(xù)發(fā)展的一條新路子，對社會主義民主政治建設有著重要的啟迪意義。在舉國上下全面落實“精準扶貧”戰(zhàn)略思想、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的今天，結合民進中央“智力支邊”、“星火計劃、科技扶貧”、“六個西進”、“定點扶貧縣（灤平、安龍）”、“掛職第一書記對口幫扶（壩盤村）”、“西柏坡支教掛職”等活動開展情況，本文試著比對“畢節(jié)模式”政治設計理念、實踐價值和示范效應，圍繞民主黨派有序性政治參與、全程式民主監(jiān)督、精準化資源輸出等方面問題進行第三方力量參與“精準扶貧”的探索和研究，希望能夠襄助執(zhí)政黨打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、再創(chuàng)扶貧開發(fā)的“中國樣板”。

“畢節(jié)模式”的示范所向

“畢節(jié)模式”以各民主黨派為參與主體、以智力支持為主要內容和特點、以長期支持一個地區(qū)的扶貧開發(fā)為形式，是中國當代政治制度發(fā)展的一次重要試驗，搭建的是民主黨派參與現(xiàn)實政治、履行參政黨職能的新平臺、新途徑，拓展的是民主黨派發(fā)揮作用的領域和空間。1988年6月畢節(jié)試驗區(qū)設立之前，民主黨派政治參與的主渠道在政治協(xié)商和安排民主黨派參與政府工作上。這種參與模式導致了民主黨派在國家政治生活中參與公共權力運行的主動性不夠、政治角色自主性不強、政黨意識（政治自主意識、參政議政意識、行為能力和行為機制等）弱化、淡化。

直面民主黨派如何發(fā)揮作用和發(fā)揮什么樣作用的問題，1994年，各民主黨派開始以獨立的政黨形式對口幫扶畢節(jié)試驗區(qū)的8個縣市，進而成為畢節(jié)試驗區(qū)戰(zhàn)略設計與政治呼吁的第三方參與力量。2009年“4·14”會議以來，民進中央整合會內優(yōu)勢資源，面向畢節(jié)試驗區(qū)和金沙縣啟動“同心·彩虹行動”，迅速集成富有政黨屬性的政治參與模式。一方面，利用組織優(yōu)勢，吸納和提取不同階層、不同利益群體的政治訴求，納入政治體系之內進行呼吁。如區(qū)域利益協(xié)調、石漠化治理、農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展等問題，通過政治呼吁在國家西部大開發(fā)的戰(zhàn)略調整中得以體現(xiàn)。另一方面，整合會內專家學者資源，開展智力支持和決策咨詢服務，破解區(qū)域文化基礎薄弱、缺少人才的短板，提高當?shù)貨Q策的科學化水平。如對巖溶山區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護與修復、喀斯特巖溶山區(qū)循環(huán)經(jīng)濟、高標準農(nóng)田基本建設等問題進行深入調研，形成針對性、實效性、指導性強的意見和建議，很快被納入決策程序并轉化為扶貧開發(fā)的實際行動。2009年9月以來，民進中央開始指導各省級組織、發(fā)達地區(qū)的市級組織與金沙縣26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直學校簽訂“1+1”結對幫扶協(xié)議，形成了“一鄉(xiāng)一品”、“一鎮(zhèn)一色”的新局面。如江蘇—沙土鎮(zhèn)（結對姊妹校）、北京—縣直學校（示范教學）、浙江—金沙學前教育（幼教培訓基地）、廣東—禹謨鎮(zhèn)（教育培訓基金）、陜西—安底鎮(zhèn)（學術講座）、上海—西洛鄉(xiāng)（醫(yī)衛(wèi)支持）、貴州—桂花鄉(xiāng)（連戶路）等。

2011年以來，民進中央“同心·彩虹行動”從畢節(jié)試驗區(qū)起身，走進新疆建設同心工業(yè)園，走進吐魯番托克遜縣考察新型工業(yè)化建設，走進喀什、阿勒泰開展“光明行”活動，走進四川若爾蓋藏區(qū)實施醫(yī)療救助，走進貴州安龍建設“同心·彩虹水窖”，走出國門開展“中非（津巴布韋、馬拉維、莫桑比克）光明行”活動 ；舉辦西進講師團、西部教師培訓班，新疆少數(shù)民族中小學校長暑期培訓班，廣西上思瑤族女生班，中國教師發(fā)展論壇（鄉(xiāng)村教育建設主題）和“春聯(lián)萬家”、“開明書屋”、“書香彩虹”、“傳統(tǒng)文化進校園”、“傳統(tǒng)書畫進校園”等公益活動，開展“以公共文化為助力，讓核心價值觀在基層扎根落地”、“農(nóng)村教師‘標準上超編，現(xiàn)實中不足”、“讓老少邊窮島地區(qū)鄉(xiāng)村教師‘下得去、留得住、教得好”、“重視農(nóng)村基層組織建設”等課題調研活動。當然，民進的組織建設尤其是基層組織建設也在對口幫扶中得以不斷錘煉和加強。

畢節(jié)試驗區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗表明，充分發(fā)揮多黨合作和政治協(xié)商制度優(yōu)勢，是推進我國經(jīng)濟社會發(fā)展的強大動力。各民主黨派匯聚全會（黨、盟、社）智慧和力量，持之以恒地指導畢節(jié)試驗區(qū)制訂試驗方案，協(xié)調解決改革試驗中的重大問題，開展招商引資引智工作，直接推動了畢節(jié)試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)結構、基礎設施建設和扶貧開發(fā)工作的不斷發(fā)展。這種來自基層的共促發(fā)展的體制機制建設實踐探索，為進一步完善、發(fā)展多黨合作和政治協(xié)商制度積累了經(jīng)驗，具有很強的現(xiàn)實啟迪意義。

“精準扶貧”的梗阻所在

改革開放30多年來，我國扶貧開發(fā)工作歷經(jīng)農(nóng)村經(jīng)濟體制改革為主、貧困縣瞄準為重點、貧困村瞄準為重點的階段性演進，取得了舉世矚目的成就，實現(xiàn)了從普遍貧困、區(qū)域貧困到基本解決貧困的轉變，貧困人口較1978年減少了6.7億人，成為全球首個實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標貧困人口減半的國家。但是，我國的扶貧任務仍然十分艱巨，2014年全國共識別14個貧困區(qū)片、592個貧困縣、12.8萬個貧困村、7017萬貧困人口。

“精準扶貧”是對我國過去扶貧戰(zhàn)略的一次重大調整。意在針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困人口狀況，運用科學有效的程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理，引導各類扶貧資源優(yōu)化配置，扶貧到戶、靶向治療。“精準扶貧”概念，最早由習近平總書記在2013年11月湘西考察時提出。2014年1月，中辦詳細規(guī)劃了精準工作模式的頂層設計，推動了“精準扶貧”思想落地。2015年6月18日，在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負責同志座談會上，習近平總書記就加大力度推進扶貧開發(fā)工作提出“六個精準”，進一步提升了“精準扶貧”戰(zhàn)略思想的內涵和可操作性。目前，距離2020年全面實現(xiàn)小康社會只有不到5年的時間，扶貧開發(fā)工作已經(jīng)進入到“啃硬骨頭”的關鍵期和“攻堅拔寨”的沖刺期。雖然自2014年年初推進至今，“精準扶貧”日漸機制化，但是現(xiàn)實中的脫靶現(xiàn)象仍然較為突出，工作中仍面臨著三大挑戰(zhàn)。

一、精準識別方面，面臨著貧困人口底數(shù)不清、致貧原因情況不明兩大難題

現(xiàn)行的兩套體系、兩種方法之間存有一定的沖突。依據(jù)國家統(tǒng)計局住戶抽樣調查獲取的貧困人口數(shù)據(jù)盡管有一定的科學性，但并不能準確體現(xiàn)貧困人口存在的實際情況。而村級根據(jù)各自理解的標準確定扶貧對象，又造成了一批優(yōu)親厚友的“錯識”、“誤識”和“漏識”?！斗鲐殞ο笳{查表》將致貧原因簡單地分類為因病、因殘、因學、因災、缺土地、缺水、缺技術、缺勞力、缺資金、交通條件落后、自身發(fā)展動力不足等，雖然有助于診斷致貧主原、確定幫扶方向，卻忽視了致貧原因的多樣性、不同因素影響的復雜性，增加了“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”的可能性。

二、精準幫扶方面，面臨著減貧措施針對性不強、資金和項目指向不準、項目與需求不匹配等諸多難題

實踐中，不少減貧措施被簡單化、教條化處理，不少扶貧資金和項目的條款要求與“扶貧到戶”相抵觸，完全背離全面、科學、高質、高效扶貧和持續(xù)脫貧的初衷。有的為達到短期內將其收入提升到扶貧標準之上的目的，或提供部分資金和日常生活用品或贈送部分生產(chǎn)資料或改造部分危房；個別地方不惜虛擬配套或挪用、擠占其他資源強行配套需要地方先行配套資金的項目；一些通過組建合作社進行的項目，因要求扶貧對象配套一定數(shù)量的資金、土地等，造成部分絕對貧困人口只能選擇放棄；多省市堅持的“兩個70%”政策（70%的財政扶貧資金用于產(chǎn)業(yè)開發(fā)，70%的產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目資金直接使用到戶）在一定程度上造成減貧資源分配偏離，讓一些對溝渠路水等基礎設施需求迫切的極端貧困地區(qū)出現(xiàn)不適；個別產(chǎn)業(yè)扶貧項目甚至脫離產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，只關注生產(chǎn)環(huán)節(jié)，忽略市場營銷，破壞了原本脆弱的產(chǎn)業(yè)基礎。

三、精準管理和考核方面，面臨著責任不明確、考核制度不健全等難題

作為精準扶貧的重要環(huán)節(jié)和內容，精準管理和考核既面臨著前述基礎數(shù)據(jù)缺失形成的障礙，又面臨著“九龍治水”式的多頭管理體制、多重考核辦法并存不協(xié)調的掣肘。而扶貧資金被貪污挪用、嚴重浪費、偏離扶貧對象等事件的頻頻曝光，更是把管理和考核推向社會詬病的風口浪尖。

“中國樣板”的襄助所依

廣泛動員全社會力量共同參與，是中國特色扶貧開發(fā)的重要特征和成功秘笈。改革開放以來，各級黨政機關、軍隊和武警部隊、國有企事業(yè)單位等率先開展定點扶貧，東部發(fā)達地區(qū)與西部貧困地區(qū)結對扶貧協(xié)作，對推動社會扶貧開展發(fā)揮了重要引領作用。在全面推進社會扶貧體制機制創(chuàng)新，廣泛動員社會各方面力量打響脫貧攻堅戰(zhàn)的今天，確有必要學習借鑒“畢節(jié)模式”的成功之處，精確引領各民主黨派參與“精準扶貧”。當然，這離不開民主黨派的組織化程度，離不開各級統(tǒng)戰(zhàn)部門的牽頭協(xié)調，離不開各級人大、政協(xié)的平臺支撐。

民主黨派要舉全會（黨、盟、社）之力參與“精準扶貧”，一個重要前提條件是尊重其組織獨立性、監(jiān)督權力合法性、利益表達代表性、社會服務專屬性。也只有在組織獨立保證、監(jiān)督權力保障的基礎上，民主黨派才能在實踐中養(yǎng)成更加充分的政黨意識，進一步縮小與執(zhí)政黨在政黨自覺和行為能力方面的差距，從而與執(zhí)政黨構成政治匹配和優(yōu)勢互補，進而提高與執(zhí)政黨長期合作的主動性。這一點，須各級黨政部門保持充分而必要的認知和支持。

一、突出“有序性政治參與”

有序性政治參與是現(xiàn)代民主政治的基本內容，衡量社會政治生活民主化的重要指標。民主黨派上達中央、下通各界，在建言立論方面有著獨特的政治優(yōu)勢，能夠通過“三個參與”和政黨協(xié)商、決策聽證、規(guī)劃論證、議政調研等民主渠道有序參與到各級黨政決策的全過程?！爱吂?jié)模式”的成功之處，就在于為民主黨派“以上率下”地參與試驗區(qū)的政治實踐提供了渠道、方式和平臺方面的有益探索和嘗試。民主黨派有序政治參與的重點集中在扶貧開發(fā)總體規(guī)劃設計，重大政策、重大問題和重大項目的科學論證、可行性分析和效果評估等。

二、突出“全程式民主監(jiān)督”

發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督作用，是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的必然要求。民主黨派既有別于黨政部門又有別于群團組織，地位超脫，能夠以公正的立場講真話、諫真言，反映真實情況，提出真實想法。當然，由于不具有法律約束力和紀律強制性，民主黨派的這種非權力性監(jiān)督，主要是通過提出建議、批評和意見，協(xié)助黨和國家機關改進工作、提高工作效率、克服官僚主義和地方保護主義，在實際工作中容易被一些領導人和工作部門所忽視。有鑒與此，建議各民主黨派逐級征調成員組成統(tǒng)一的聯(lián)合監(jiān)督團隊，全程監(jiān)督精準識別、幫扶、管理和考核，當然，全程式民主監(jiān)督的最終實現(xiàn)和實施，離不開各民主黨派組織內部的有序高效運轉，離不開建設一支政治素質好、民主監(jiān)督能力強、結構合理的特邀監(jiān)督員隊伍。

三、突出“精準化資源輸出”

社會服務工作是民主黨派的重要社會職能之一，順勢而為、量力而行是其基本原則。民主黨派人才薈萃、智力密集，具有知識層次較高、界別代表性強、聯(lián)系面寬、視角獨特等優(yōu)勢。如民進在教育文化尤其是基礎教育領域、農(nóng)工黨在醫(yī)療衛(wèi)生領域、九三學社在科技教育方面的優(yōu)勢資源，等等。“畢節(jié)模式”下，各民主黨派以智力支持為主，發(fā)揮人才優(yōu)勢，積極向試驗區(qū)聚合優(yōu)勢資源，傾心打造出“同心·彩虹行動”、“燭光行動”、“同心助學”、“同心書屋”、“溫暖工程”等一批具有明顯政黨特征的扶貧公益品牌。如今，面對扶貧開發(fā)的“四個施策”、“五種渠道”、“六個精準”、“十項工程”，各民主黨派更應結合貧困地區(qū)需求，整合組織的優(yōu)勢資源，打造面向貧困地區(qū)弱勢群體的微公益新品牌。如民進要突出教育優(yōu)勢資源的精準化輸出，全力支持貧困地區(qū)普及學前教育和義務教育，提升辦學質量；襄助職教培訓項目，加大實用人才技能培訓力度，提高貧困群眾的創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力；注重興農(nóng)惠農(nóng)先進技術推廣，幫助開發(fā)高技術含量、高附加值農(nóng)牧產(chǎn)品，增加貧困群眾的科學致富本領。

（作者系民進中央社會服務部副部長）