以法治方式推動(dòng)重慶自貿(mào)區(qū)建設(shè)

趙麗

今年3月8目，李克強(qiáng)總理參加十二屆全國人大四次會(huì)議重慶代表團(tuán)全體會(huì)議時(shí)，針對(duì)代表提出的“希望國家支持重慶自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)”的建議，總理回應(yīng)說“國務(wù)院正在論證將自貿(mào)區(qū)向中西部發(fā)展，首先就會(huì)考慮重慶”。筆者認(rèn)為，重慶應(yīng)冷靜思考，做好各方面準(zhǔn)備工作，其中一項(xiàng)工作就是做好有關(guān)法治工作，以保障和推動(dòng)重慶自貿(mào)區(qū)建設(shè)。

以法治方式推動(dòng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)，是踐行“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”思想的重要體現(xiàn)。

習(xí)近平總書記指出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)。

建立自貿(mào)區(qū)是一項(xiàng)國家戰(zhàn)略，對(duì)于在新時(shí)期加快政府職能轉(zhuǎn)變、探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)，具有重要意義。

在中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的今天，如果涉及自貿(mào)區(qū)先行先試的事項(xiàng)屬于法律法規(guī)有明確規(guī)定的，而相關(guān)的制度創(chuàng)新又須突破現(xiàn)行規(guī)定，那么在對(duì)自貿(mào)區(qū)先行先試有關(guān)法律法規(guī)的效力沒有作出安排之前，其合法性將受到質(zhì)疑。

正因?yàn)槿绱耍瑖鴦?wù)院在印發(fā)關(guān)于上海等四地自貿(mào)區(qū)總體方案之前，提請(qǐng)全國人大常委會(huì)依法作出了相關(guān)法律規(guī)定在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整的決定。上海等四地人大常委會(huì)在政府公布自貿(mào)區(qū)管理辦法之前，也依法作出相關(guān)地方性法規(guī)在自貿(mào)區(qū)暫時(shí)調(diào)整的決定。這些做法，充分體現(xiàn)了“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”思想，踐行了用立法引領(lǐng)和推動(dòng)改革。

以法治方式推動(dòng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)，是以制度創(chuàng)新為核心，盡快形成可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)的重要工作。

習(xí)近平總書記說，建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，要堅(jiān)持以制度創(chuàng)新為核心，盡快形成一批可復(fù)制、可推廣的新制度。

“可復(fù)制、可推廣”的經(jīng)驗(yàn)是什么？制度創(chuàng)新的威果是什么？實(shí)際上就是與自貿(mào)區(qū)先行先試相關(guān)的法律模式和法律法規(guī)制度。

自貿(mào)區(qū)先行先試哪些事項(xiàng)，通過什么方式先行先試，都要上升到制度層面，固化為相關(guān)的法律法規(guī)。作為重大的國家戰(zhàn)略，自貿(mào)區(qū)由全國人大常委會(huì)或國務(wù)院制定自貿(mào)區(qū)相關(guān)的管理規(guī)定，有助于在事權(quán)、立法權(quán)等方面理順相應(yīng)的關(guān)系。但是，從上海等四地實(shí)踐看，中央賦予了四地在自貿(mào)區(qū)先行先試方面的主體責(zé)任，自貿(mào)區(qū)管理辦法和條例等由各地自行制定。意思不言而喻。重慶雖然還未獲批，但應(yīng)利用等待批復(fù)這一段時(shí)間，做好法治方面的準(zhǔn)備工作。

以法治方式推動(dòng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)。是加快形成與國際投資貿(mào)易規(guī)則相銜接的制度體系和監(jiān)管模式，培育法治化營商環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需要。

法治環(huán)境規(guī)范是自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重要目標(biāo)之一。作為特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，自貿(mào)區(qū)涉及海關(guān)、工商、金融等多個(gè)部門，要明確各部門的權(quán)限和利益，為入?yún)^(qū)企業(yè)及投資貿(mào)易營造法治化環(huán)境。

國際上運(yùn)行較為成熟的自貿(mào)區(qū)特別強(qiáng)調(diào)管理的法治化，大多數(shù)國家也制定了自貿(mào)區(qū)法，我國雖然還沒有統(tǒng)一的自貿(mào)區(qū)法，但全國人大常委會(huì)和國務(wù)院通過決定，明確在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施3部法律、15部行政法規(guī)、3部國務(wù)院文件；國務(wù)院13個(gè)部門出臺(tái)了22個(gè)支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的規(guī)范性文件，涉及工商登記、貿(mào)易監(jiān)管、金融財(cái)稅、服務(wù)業(yè)開放等領(lǐng)域，效果明顯。

上海等地在自貿(mào)區(qū)成立后，紛紛出臺(tái)管理辦法，開展立法工作，制定《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》。這些舉措，將改革創(chuàng)新制度予以確認(rèn)和完善，既有利于明確自貿(mào)區(qū)的管理制度、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管模式，也為全面推進(jìn)自貿(mào)區(qū)工作提供了法律依據(jù)。

以法治方式推動(dòng)重慶自貿(mào)區(qū)建設(shè)，需從以下幾個(gè)方面開展工作：

第一，梳理現(xiàn)有法規(guī)制度，增強(qiáng)法治建設(shè)緊迫感。重慶申請(qǐng)的自貿(mào)區(qū)，將以兩江新區(qū)為核心區(qū)，涉及兩路寸灘保稅港區(qū)、西永綜合保稅區(qū)等保稅功能區(qū)。與以上領(lǐng)域有關(guān)的地方性法規(guī)或法規(guī)性決定：綜合性法規(guī)方面僅有2CX38年市人大常委會(huì)制定的《重慶市促進(jìn)開放條例》；專項(xiàng)性法規(guī)方面，僅有2013年市人大常委會(huì)通過的《關(guān)于重慶兩江新區(qū)行政管理事項(xiàng)的決定》，此外就是政府規(guī)章和規(guī)范性文件?？梢钥闯?，我市與自貿(mào)區(qū)直接相關(guān)的地方性法規(guī)缺失，現(xiàn)有的制度規(guī)范又位階較低，一旦申報(bào)獲批，能否適應(yīng)自貿(mào)區(qū)發(fā)展值得思考。

第二，突出內(nèi)陸開放，做好自貿(mào)區(qū)《總體方案》。《總體方案》是自貿(mào)區(qū)先行先試的基礎(chǔ)性文件、相關(guān)立法活動(dòng)的法意基礎(chǔ)和各項(xiàng)配套措施的依據(jù)，非常重要。按照慣例，申報(bào)獲批后，國務(wù)院將印發(fā)關(guān)于重慶自貿(mào)區(qū)《總體方案》的通知，此方案由重慶配合國務(wù)院有關(guān)部委完成。我市在參與制定《總體方案》過程中，須圍繞內(nèi)陸開放做文章。同時(shí)，注意整合中新（重慶）戰(zhàn)略性互聯(lián)互通示范項(xiàng)目等開放方面的制度機(jī)制、促進(jìn)中西部協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的舉措，將其納入《總體方案》。

第三，結(jié)合重慶實(shí)際，適時(shí)起草自貿(mào)區(qū)管理辦法等政府規(guī)章?！犊傮w方案》不是規(guī)范性文件，只是系列政策性規(guī)定。因此，要認(rèn)真總結(jié)兩江新區(qū)、兩路寸灘等保稅功能區(qū)的成功實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求，適時(shí)草擬管理辦法等政府規(guī)章，以期為自貿(mào)區(qū)獲批后提供有力的制度支撐。在此過程中，重點(diǎn)寫好負(fù)面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單三張清單。負(fù)面清單要壓縮長度，要更加透明、更具操作性；可學(xué)習(xí)廣東、福建經(jīng)驗(yàn)，專設(shè)針對(duì)內(nèi)陸開放的負(fù)面清單。通過三張清單，對(duì)政府和市場、政府和社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行界定。

第四，適時(shí)配合國家層面做好授權(quán)，做好市級(jí)層面授權(quán)工作。自貿(mào)區(qū)的建立與運(yùn)行必須突破現(xiàn)有國家法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，必須獲得全國人大常委會(huì)、國務(wù)院的“雙授權(quán)”，作出相關(guān)法律、行政法規(guī)在自貿(mào)區(qū)停止適用的決定。因此，申報(bào)獲批后一項(xiàng)重要工作，就是配合國家層面做好授權(quán)工作。同時(shí)，自貿(mào)區(qū)掛牌前，由市人大常委會(huì)先行通過一個(gè)法規(guī)性決定，對(duì)我市地方性法規(guī)有關(guān)管理體制、執(zhí)法體制等方面的規(guī)定在試驗(yàn)區(qū)的適用問題予以明確，支持市政府相關(guān)規(guī)章順利出臺(tái)實(shí)施。

第五，適時(shí)啟動(dòng)立法工作，制定重慶自貿(mào)區(qū)條例。自貿(mào)區(qū)在我國還屬于新生事物，雖有上海等地經(jīng)驗(yàn)在前，但為一個(gè)試驗(yàn)區(qū)立法，立一個(gè)保證試驗(yàn)的法規(guī)，對(duì)重慶而言還是有難度。一是時(shí)間要求比較高。按照全國人大常委會(huì)決定，自貿(mào)區(qū)只有3-5年的試驗(yàn)期。二是協(xié)調(diào)好中央與地方事權(quán)的關(guān)系有難度。三是處理好立法前瞻性與穩(wěn)定性有難度。

對(duì)此，建議在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，適時(shí)啟動(dòng)立法工作。在立法模式上，可由市政府法制辦會(huì)同有關(guān)部門組成起草組，市人大有關(guān)專工委提前介入、參與研究。在立法思路上，既注重落實(shí)國家戰(zhàn)略，又根據(jù)重慶立法需求展開；既通過三張清單體現(xiàn)制度創(chuàng)新要求，切實(shí)為改革提供保障，又要為未來制度創(chuàng)新預(yù)留空間。在立法內(nèi)容上，關(guān)鍵要有“干貨”?？山梃b上海、天津等地經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合重慶實(shí)際，從管理體制、投資開放、貿(mào)易便利、金融創(chuàng)新、服務(wù)內(nèi)陸開放、法治環(huán)境等方面進(jìn)行規(guī)范。此外，還可將“改革創(chuàng)新免責(zé)”寫進(jìn)法規(guī)。