遼寧行政審批制度改革的實證研究

孫建民 梁曉麗 馮迪

自2001年國務(wù)院牽頭拉開中央政府行政審批制度改革的序幕，各省地方政府遵照中央精神，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際，進(jìn)行了不同程度的、卓有成效的行政審批制度改革。本文總結(jié)了各省市在行政審批制度改革方面取得的先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合目前遼寧省行政審批制度改革的現(xiàn)狀，對遼寧省行政審批制度的改革模式、路徑提出可行性構(gòu)想，并對“遼寧模式”可能出現(xiàn)的主要問題及解決辦法進(jìn)行了深入思考。

2001年，中央政府正式拉開了我國行政審批制度改革的大幕。十多年來，在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署下，以加快轉(zhuǎn)變政府職能、全面推進(jìn)法治政府建設(shè)為目標(biāo)，以清理、減少和調(diào)整行政審批項目為重點，以堅持集中、便民、高效和廉潔審批為原則，以創(chuàng)新行政審批體制、建立政務(wù)服務(wù)中心為平臺，以實體集中審批與虛擬網(wǎng)絡(luò)審批相結(jié)合為手段，全國行政審批制度改革取得了明顯成效，受到群眾和社會的廣泛好評，得到專家學(xué)者的充分肯定。

一、全國先進(jìn)地方政府改革時效

（一）“海南模式”

在地方行政審批制度改革中，海南以省人民政府政務(wù)服務(wù)中心為平臺，相對集中行政審批權(quán)，大力改革行政審批的體制機制，著力推行行政審批的陽光政務(wù)，初步形成了地方行政審批制度改革的“海南模式”：多數(shù)審批部門、審批事項進(jìn)駐，絕大部分進(jìn)駐事項均能辦理，形成了以政務(wù)中心為平臺的高效、廉潔、便民的行政審批機制，政務(wù)中心成為同級政府的行政審批管理與服務(wù)機構(gòu)，切實承擔(dān)起推動行政審批制度改革的主體角色。海南省政務(wù)中心是行政審批制度改革的“樣板工程”。海南省政務(wù)中心率先提出并實行“三集中”的模式。所謂“三集中”是指審批事項集中、審批權(quán)力集中、審批人員集中。審批事項集中是在不增加編制的情況下，各廳局設(shè)立專門的行政審批辦公室，將原來分散在各處室辦理的審批事項向行政審批辦公室集中，其他處室不再具有審批職能。審批權(quán)力集中是由行政首長授權(quán)，將分散在各分管領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)處室的審批權(quán)力向行政審批辦公室主任（即“首席代表”）相對集中。審批人員集中是指行政審批辦公室以及工作人員整建制向中心集中?！叭小焙蟾鲗徟k擁有受理權(quán)和直接審批權(quán)，啟用“行政許可專用章”，在政務(wù)中心的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督下進(jìn)行行政審批。

（二）“吉林模式”

2003年以后，吉林省依托政務(wù)大廳進(jìn)行的四次行政審批事項清理、整合等，形成了特有的“吉林模式”：吉林省政府逐漸將行政審批范圍和內(nèi)容的變化與審批運行方式的變革結(jié)合起來，確立了相對集中審批模式作為改革的階段性目標(biāo)。相對集中審批模式的前提在于具有審批權(quán)限的政府職能部門在政務(wù)大廳設(shè)立辦事窗口，將與審批有關(guān)的咨詢、受理、協(xié)調(diào)、服務(wù)、收費等事項全部納入政務(wù)大廳統(tǒng)一辦理；核心在于審批集中過程中事項的清理、程序的簡化、流程的再造、監(jiān)督的強化，以及審批服務(wù)理念和提供方式的轉(zhuǎn)變；根本在于審批權(quán)的相對集中，政務(wù)公開協(xié)調(diào)辦公室作為吉林省政府辦公廳的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和政務(wù)大廳的管理機構(gòu)，通過法定的程序和管理制度，對行政審批發(fā)揮實質(zhì)性的管理和監(jiān)督作用。這一具有地方特色的審批模式，成為吉林省行政審批制度改革過程的目標(biāo)導(dǎo)向和政策依據(jù)。

（三）“廣東模式”

2014年底，廣東省己基本連通全省所有縣區(qū)網(wǎng)上辦事分廳，形成“橫向到省直廳局、縱向到各縣區(qū)”網(wǎng)上辦事系統(tǒng)，積極探索網(wǎng)上辦事大廳和實體辦事大廳審批服務(wù)一體化。國務(wù)院審改辦要依托國家統(tǒng)一的政務(wù)外網(wǎng)，盡快制定政務(wù)服務(wù)協(xié)同框架和標(biāo)準(zhǔn)，有步驟從縱橫兩個方面推動各級政府政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺與政務(wù)服務(wù)中心及部門局域網(wǎng)的聯(lián)網(wǎng)，逐步實現(xiàn)網(wǎng)上審批、電子監(jiān)察等跨地區(qū)、跨部門的業(yè)務(wù)協(xié)同、信息共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動。

二、遼寧行政審批制度現(xiàn)狀

遼寧省政府今年在取消和下放了一大批行政權(quán)力的基礎(chǔ)上，把建設(shè)省政務(wù)服務(wù)中心作為推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的重要舉措。省各部門先后采取不同方式，大力推進(jìn)行政審批制度改革進(jìn)入新階段，頗有百家爭鳴之勢。但是市、縣等基層行政審批制度改革差異較大，存在遼寧三級現(xiàn)象。

（一）改革先鋒 極速前進(jìn)

1.專家評估 陽光運行

為確保權(quán)利在陽光下運行，省質(zhì)監(jiān)局聘請專家評估。為進(jìn)一步鞏固行政審批制度改革成果，規(guī)范行政審批行為，實現(xiàn)從以審批為中心，向重事中事后監(jiān)管的模式轉(zhuǎn)變，遼寧啟動行政許可審批下放事項評估工作。從5月9日至27日，遼寧省質(zhì)監(jiān)局將引入社會第三方對下放的行政權(quán)力運行情況開展客觀公正的評估，采用聽匯報、考實際、審材料、調(diào)問卷等方式進(jìn)行，通過此次評估及考核，將進(jìn)一步有效規(guī)范各市質(zhì)監(jiān)局做好下放后行政許可審批事項的辦理行為，為省質(zhì)監(jiān)局進(jìn)一步下放行政許可審批事項做好準(zhǔn)備。確保行政權(quán)力公開、公正、透明的在陽光下運行。

遼寧省質(zhì)監(jiān)局此次評估的主要內(nèi)容包括下放、委托下放、差異性下放權(quán)力，共分3級指標(biāo)：一級指標(biāo)包括制度建設(shè)、組織管理、審核實施等內(nèi)容。二級指標(biāo)包括制度的完備性、管理機構(gòu)的完備性、隊伍建設(shè)、審批過程的合規(guī)性、審批檔案的完備性、審批事項的時效性、服務(wù)行為規(guī)范性、網(wǎng)上審批建設(shè)及運行情況等內(nèi)容。三級指標(biāo)包括權(quán)力清單公示制度、行政審批流程制度（流程圖）、行政審批一次性告知制度、崗位責(zé)任與工作績效考核制度、行政審批監(jiān)管檔案制度、鑒定評審專家管理制度、行政審批與技術(shù)審查分離制度等內(nèi)容。

2.破立并舉 極速前行

遼寧省交通廳、遼寧省國土資源等部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行中央和省委關(guān)于行政審批制度改革的一系列指示精神，立足省情和本部門工作實際，堅持破立并舉、上下聯(lián)動、敢闖敢試，在簡政放權(quán)的速度、力度、溫度上進(jìn)行了卓有成效的探索，以智慧和勇氣下好改革的“先手棋”，切實把該“放”的徹底放開、該“減”的徹底減掉、該“清”的徹底清除、該“管”的切實管到位，確保改革“蹄疾而步穩(wěn)”，趟出了政府行業(yè)部門簡政放權(quán)的新路子，贏得社會和群眾點贊。

（二）多數(shù)單位 穩(wěn)步推進(jìn)

市質(zhì)監(jiān)局成立行政審批處，在全市第一個成建制整體進(jìn)駐市公共行政服務(wù)中心，代表市局組織、協(xié)調(diào)所有的質(zhì)監(jiān)行政審批工作，按照授權(quán)范圍履行行政審批職能。“一站式”服務(wù)對辦理業(yè)務(wù)人員的素質(zhì)和水平提出了更高的要求。為使窗口人員更迅速熟悉各項質(zhì)監(jiān)業(yè)務(wù)，一是探索實行“A+B+C”三崗位培養(yǎng)模式，每一個審批事項都設(shè)立A、B、C崗，其中A崗為基本工作崗位，B崗、C崗為輔助工作崗位，由A崗對其進(jìn)行傳幫帶。一方面促使窗口人員更快熟悉各項業(yè)務(wù)，另一方面當(dāng)A崗不在時，B、C崗頂替，不讓辦事群眾跑空趟。二是實行受理三級審核制度。業(yè)務(wù)由A崗正常承接后，需要B崗、C崗簽字審核后，方可受理。A崗能看到的資料B、C崗也能同步看到，這也是B、C崗和A崗共同熟悉業(yè)務(wù)的一種方式。進(jìn)一步加強行政審批復(fù)合型人才建設(shè)。

其他部門先后成立行政審批處室，穩(wěn)步推進(jìn)行政審批制度改革的貫徹落實工作。

（三）部分基層部門 坐等觀望

部分基層部門對承接許可的態(tài)度比較消極，僅為落實審計部門對其提出的整改要求而被動地、象征性地做了一些準(zhǔn)備工作；有些部門明確表示不愿也無法承接下放的許可，希望由上級部門收回或暫時仍由上級部門繼續(xù)辦理；有的部門顧慮重重，認(rèn)為即使承接也是迫于上級壓力，對于能否承接好還不確定，準(zhǔn)備綜合考量一下再最后確定是否承接。

三、遼寧行政審批制度改革的可行性構(gòu)想

遼寧省應(yīng)結(jié)合推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變要求，推進(jìn)相對集中行政許可，積極探索創(chuàng)新行政審批管理機制、聯(lián)動機制、服務(wù)機制，努力實現(xiàn)“減少審批層級、激發(fā)市場活力”的目標(biāo)，進(jìn)一步提升審批效率。將行政許可權(quán)相對集中到行政審批局，以“一窗進(jìn)出”為目標(biāo)，探索創(chuàng)新審批機制，創(chuàng)新開展事中事后監(jiān)管機制，不斷釋放改革活力，相對集中行政許可見實效。

（一）創(chuàng)新機制 集中審批

1.“一枚印章”管審批

對于一個部門多枚印章等現(xiàn)象，可成立行政審批局，將分散在各個部門的行政審批職能和相關(guān)工作人員劃轉(zhuǎn)到行政審批局，同時啟用“行政審批局審批專用章”，實現(xiàn)全省行政審批集中辦理，減少審批層級，破除“公章四面圍城”，讓辦事企業(yè)和群眾不再東奔西跑，減少人力、交通等損耗。

2.“一個窗口”接辦件

將全省相關(guān)行政審批事項集中到行政審批局辦事大廳，按照“一個窗口流轉(zhuǎn)”辦理，“車間式流水線”審批的方式，優(yōu)化辦事程序，改變以往的“審批長途旅行”現(xiàn)象，縮減時限，為企業(yè)減壓。精簡審批工作人員、簡化審批材料、縮減審批事項，減少辦理層級，念好“服務(wù)經(jīng)”，真正做到便企利民。

3.“一套清單”定邊界

實行行政審批事項“目錄管理”，分門別類建立“權(quán)力清單”，全面公開行政審批權(quán)力范圍和運行“流程圖”，劃定審批界限，進(jìn)一步規(guī)范行政審批。同時，按照“流程優(yōu)、期限短、成本低、服務(wù)好”的目標(biāo)建立“程序清單”和辦理人員“責(zé)任清單”，明確界限、規(guī)范程序、落實責(zé)任。

4.“一班人馬”定職責(zé)

實行“A+B+C”三崗位培養(yǎng)模式，加強行政審批復(fù)合型人才建設(shè)。其中A崗為基本工作崗位，正常辦理業(yè)務(wù)時負(fù)責(zé)某一或幾方面的工作，B崗、C崗為輔助工作崗位，由A崗對其進(jìn)行結(jié)對傳幫帶。一班人馬，三手準(zhǔn)備，以備不時之需，確定職責(zé)，確保行政審批事項及時辦理到位。

（二）聯(lián)動機制

1.審批與監(jiān)管聯(lián)動

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和行政審批制度改革的深入推進(jìn)，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)逐步減少對行政許可的依賴，應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變觀念和創(chuàng)新管理機制，進(jìn)一步加強事中管理和事后管理手段。弱審批、強監(jiān)管，將行政審批權(quán)和行政監(jiān)管權(quán)進(jìn)行分離，建立規(guī)范化的行政審批和監(jiān)管機制，制定《行政審批事中事后監(jiān)管實施意見》，明確監(jiān)管主體、監(jiān)管事項和監(jiān)管責(zé)任，進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)管主體行為，防止自由裁量權(quán)濫用。一是在事中監(jiān)管工作上制定相關(guān)制度，“程序清單”和“責(zé)任清單”制度、分段管控制度、事中監(jiān)管防控體系制度、辦結(jié)件抄告制度、每月抽查制度，確保正確行使審批權(quán)；二是在事后監(jiān)管中建立相關(guān)工作制度，細(xì)化各項監(jiān)管責(zé)任及獎懲措施；三是審管工作無縫對接，建立重點領(lǐng)域會商會審制度、特邀審查員制度和監(jiān)管事項抄告制度。

2.加法與減法聯(lián)動

按照“服務(wù)做加法、程序做減法”的原則，積極探索創(chuàng)新社會投資項目審批工作模式。一是采取同一階段需要辦理的行政審批事項合并聯(lián)動辦理方式，進(jìn)一步縮減社會投資項目從注冊登記到取得施工許可證的辦理時限；二是部門協(xié)同一起辦。根據(jù)項目建設(shè)進(jìn)度與相關(guān)部門開展聯(lián)合會審工作，最大限度合并審批事項，取得審批效率“最大公約數(shù)”。對以中介技術(shù)服務(wù)成果為審批條件的項目，試行“形式審查制”，強化中介機構(gòu)和業(yè)主責(zé)任，進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入，加快市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。工業(yè)項目通過形式審查和實質(zhì)審查后，只要具備主要條件，在企業(yè)承諾補齊缺項件的情況下，即可允許進(jìn)入審批流程。

3.后臺與前臺聯(lián)動

針對當(dāng)前在行政審批中建設(shè)工程領(lǐng)域內(nèi)現(xiàn)場踏勘不規(guī)范的現(xiàn)象，加強前臺申報資料的精細(xì)化審查，同時，著重針對現(xiàn)場踏勘進(jìn)行了規(guī)范。一是從現(xiàn)場踏勘工作流程、責(zé)任劃分等方面，完善行政審批現(xiàn)場踏勘管理辦法；二是從現(xiàn)場踏勘工作原則、流程、要求、職責(zé)等方面加以規(guī)范，制作統(tǒng)一的現(xiàn)場踏勘登記表；三是抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干和專業(yè)技術(shù)人才組建跨部門、跨行業(yè)的現(xiàn)場踏勘隊伍，按行業(yè)劃分為商事登記類、城管交通類、投資立項類、規(guī)劃建設(shè)類、涉農(nóng)事項類、社會事業(yè)類和工業(yè)項目七大類專業(yè)踏勘小組；四是創(chuàng)新現(xiàn)場踏勘工作模式，把踏勘的工作模式分為分類踏勘、聯(lián)合踏勘、標(biāo)準(zhǔn)踏勘、錯時踏勘，切實解決現(xiàn)場踏勘“散、亂、多”等問題，確保行政審批資料與現(xiàn)場實際相吻合，從而實現(xiàn)行政審批及時專業(yè)、規(guī)范高效。

（三）服務(wù)機制

1.“管家式”服務(wù)

一是積極開展前期“政策輔導(dǎo)”。在政府與投資企業(yè)簽訂項目投資協(xié)議后，行政審批局馬上對接企業(yè)，就審批政策和程序?qū)嵭幸淮涡愿嬷?，為企業(yè)開展審批政策、審批手續(xù)等輔導(dǎo)；二是對審批權(quán)限內(nèi)的所有政府投資項目、產(chǎn)業(yè)投資項目、集中經(jīng)濟(jì)項目等制定個性化審批方案，通過綜合受理指導(dǎo)、批前業(yè)務(wù)會審、全程跟蹤督辦、階梯式分級協(xié)調(diào)等方式，整合行政審批局代辦服務(wù)部、進(jìn)駐的職能部門窗口、中介服務(wù)庫等資源，運用聯(lián)合審批、模擬審批、打包審批等審批方式，緊固審批鏈條，倒排時間節(jié)點，統(tǒng)籌項目推進(jìn)；三是大力推行“預(yù)約服務(wù)、延時服務(wù)、上門服務(wù)”，為企業(yè)提供代辦和幫辦服務(wù)，協(xié)助企業(yè)完成審批手續(xù)辦理，促進(jìn)企業(yè)早開工、早建成、早投產(chǎn)。

2.“互聯(lián)網(wǎng)”服務(wù)

與“一站式”的辦公模式相比，不依托于實體性辦公場所的網(wǎng)上行政審批，可以使公眾在網(wǎng)上享受全程化、一體化、無縫隙的審批服務(wù)，既方便又快捷，節(jié)省了人力、物力資源，又為交通減壓，網(wǎng)上審批不僅是“一站式”辦公模式的新發(fā)展，也是行政審批制度改革的最終取向。通過計算機和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)一步實現(xiàn)業(yè)務(wù)集中，建立跨部門的協(xié)作服務(wù)，網(wǎng)上網(wǎng)下并軌運行，不斷拓展和完善網(wǎng)上審批的范圍和功能，實現(xiàn)審批服務(wù)從集約到集成的轉(zhuǎn)變，是審批制度改革模式優(yōu)化創(chuàng)新的基本途徑。

實施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，依托現(xiàn)有的政務(wù)服務(wù)互聯(lián)網(wǎng)平臺，著力打造“一網(wǎng)兩中心一鍵通”，逐步構(gòu)建數(shù)據(jù)一體共享、業(yè)務(wù)一體協(xié)同、服務(wù)一體集成、監(jiān)督一體開展的“線上線下、虛實結(jié)合”政務(wù)服務(wù)體系。在公眾信息網(wǎng)“企業(yè)服務(wù)”專欄，初步實現(xiàn)辦事查詢、了解投資環(huán)境、網(wǎng)上咨詢、訴求受理等功能，在“審批服務(wù)”欄目，實現(xiàn)辦事指南查詢、網(wǎng)上預(yù)約、網(wǎng)上代辦、中介選取等功能，讓公眾和企業(yè)通過門戶網(wǎng)站真正實現(xiàn)網(wǎng)上辦事。同時，成立民生訴求會辦中心、企業(yè)訴求會辦中心，實現(xiàn)公眾、企業(yè)訴求隨時隨地反映、及時受理、限時辦結(jié)，并對辦理情況進(jìn)行評價。

隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，建立電子政務(wù)平臺在技術(shù)上已無難關(guān)，真正困難的是各部門間打破信息壁壘，實現(xiàn)信息的統(tǒng)一收集、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用。比如質(zhì)監(jiān)局公共行政服務(wù)中心有自己的電子設(shè)備監(jiān)察系統(tǒng)和受理程序，省局有自己的網(wǎng)絡(luò)平臺，一項許可事項要上兩個系統(tǒng)。在推行網(wǎng)上審批的過程中，可以分步推廣，但是最終目標(biāo)仍應(yīng)當(dāng)是根據(jù)統(tǒng)一的電子標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一的服務(wù)平臺，避免各部門各自為政，分散辦公。

（1）構(gòu)建網(wǎng)上審批基礎(chǔ)工程建設(shè)

加強硬件系統(tǒng)建設(shè)，完善網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、安全管理、信息資源建設(shè)和績效管理等技術(shù)層面的內(nèi)容，以及行政管理體制與具體業(yè)務(wù)類型之間的關(guān)系，進(jìn)行總體、全面的層級設(shè)計，并加快網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)基礎(chǔ)性土程建設(shè)。

（2）要持續(xù)推進(jìn)“三級聯(lián)網(wǎng)”建設(shè)

建立具備同級事項審批、下級上報事項審批、本級不能審批事項上報和接受回復(fù)事項等三級行政審批功能，進(jìn)一步解決制約網(wǎng)上行政審批范圍擴(kuò)展的技術(shù)瓶頸。

（3）優(yōu)化再造網(wǎng)上并聯(lián)審批流程

以公眾為中心，根據(jù)審批流程的性質(zhì)、目的和活動要求，跨越職能部門的現(xiàn)有邊界，通過重新排列審批職責(zé)和審批過程，利用計算機網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)重組后的審批流程自動化與網(wǎng)絡(luò)化，建立以解決問題為目標(biāo)的并行化、部門集成化、電子化的審批流程模式。

改革沒有完成時，簡政放權(quán)也沒有終點。對于深化行政審批制度改革這篇大文章，我們應(yīng)按照“講政治、顧大局、用智慧、靠創(chuàng)新、敢擔(dān)當(dāng)”的要求，進(jìn)一步強化法治、公平、責(zé)任意識，在統(tǒng)籌把握簡政放權(quán)的速度、力度和溫度上持續(xù)發(fā)力，進(jìn)一步提高了簡政放權(quán)的“含金量”，積極穩(wěn)妥推進(jìn)行政審批制度改革向縱深發(fā)展，加快轉(zhuǎn)變政府職能，更多地激發(fā)市場活力，更多地激發(fā)社會創(chuàng)造力，更好地服務(wù)人民群眾。

作品簡介：

該作品榮獲第十三屆遼寧法治論壇暨第九屆沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)法治論壇二等獎。

作者簡介：

孫建民，國家二級律師，撫順市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局公職律師，對相關(guān)法律問題和行政執(zhí)法案件進(jìn)行指導(dǎo)；

梁曉麗，遼寧大學(xué)法學(xué)碩士，在撫順市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局從事法律相關(guān)工作；

馮迪，遼寧大學(xué)法學(xué)碩士，在撫順市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局從事法律相關(guān)工作。