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    空港經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃與建設(shè)的探索——以潮汕機場為例

    2015-03-07 05:15:22黃儀榮
    上海城市規(guī)劃 2015年5期
    關(guān)鍵詞:都市區(qū)揭陽空港

    黃儀榮 邱 彬

    0 引言

    在全球化、信息化浪潮的影響下,現(xiàn)代意義的機場已不僅僅是單純的旅客交通和貨物運輸設(shè)施了[1],Van den Berg等(1996年)研究表明,機場所在區(qū)域已經(jīng)成為越來越具有吸引力的經(jīng)濟區(qū)域,成為潛在的經(jīng)濟增長中心[2]。隨著機場規(guī)模擴大、客貨運量快速增長和航線網(wǎng)絡(luò)化,機場逐漸與區(qū)域融合,機場的聚集效應(yīng)、擴散效應(yīng)對周邊土地的影響不斷加強,機場周邊地區(qū)的臨空經(jīng)濟高度集中,開發(fā)潛力大大提高,機場地區(qū)正從普通的空港逐漸變成具有多元化功能的空港城[3]。

    地緣相近的揭陽、汕頭、潮州三市構(gòu)成的潮汕都市區(qū)是粵東地區(qū)的核心區(qū)域,隨著珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃的頒布、海西經(jīng)濟區(qū)國家戰(zhàn)略和廣東“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略的實施,粵東地區(qū)的區(qū)域地位逐步提升,潮汕都市區(qū)的協(xié)作發(fā)展得到了實質(zhì)性的推進,眾多大型交通基礎(chǔ)設(shè)施項目相繼落位。潮汕機場位于潮汕都市區(qū)中心位置(揭陽市揭東縣登崗鎮(zhèn)),是國家干線機場,距揭陽、汕頭、潮州均為20km左右(圖1)。2009年6月,潮汕機場開工建設(shè)。2011年12月,潮汕機場正式投入使用。2013年,潮汕機場旅客吞吐量突破270萬人次,在“汕潮揭”同城化發(fā)展的區(qū)域協(xié)作背景下,潮汕機場將對與機場周邊地區(qū)發(fā)展乃至揭陽、汕頭、潮州的同城化產(chǎn)生巨大的推進作用。

    圖1 潮汕機場位置

    圖2 潮汕都市區(qū)“成長三角”空間格局

    1 以潮汕機場作為區(qū)域融合的觸媒

    揭陽、汕頭、潮州三市相隔均僅40—50km,但是空間上的緊湊并未帶來功能上的融合,潮汕三市之間呈現(xiàn)“鄰近而疏遠”的趨勢。區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)群體之間更多地表現(xiàn)為孤立發(fā)展,城鎮(zhèn)間內(nèi)在的相互關(guān)系薄弱,區(qū)域發(fā)展方向也呈現(xiàn)離心化,三市缺乏融合發(fā)展的動力因素,無法實現(xiàn)區(qū)域一體化的發(fā)展。潮汕機場的建成,其交通優(yōu)勢及位于三市中心點的地理位置優(yōu)勢,無疑會產(chǎn)生巨大的向心作用,將促使汕頭與潮州市加強向這個方向發(fā)展,潮汕三市將呈現(xiàn)出明顯的向心特征,三個城市在機場地區(qū)實現(xiàn)融城發(fā)展是遠期的發(fā)展趨勢。

    在“汕潮揭”同城化發(fā)展的趨勢下,潮汕機場位于潮汕都市區(qū)“成長三角”①“成長三角”(Grow th Triangle)是一種新型合作形式和經(jīng)濟地域類型,一般認為,成長三角是指由幾個地理上比較接近的地區(qū)組成的小范圍的經(jīng)濟合作形式,它通過這一地區(qū)的特殊政策,充分發(fā)揮經(jīng)濟上的互補性和地域上的便利,建立起綜合性經(jīng)濟區(qū)(李秀敏,2003)[4]。的中心位置,是實現(xiàn)空港地區(qū)“成長三角”的觸媒和催化劑,空港經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)與發(fā)展承載著空港地區(qū)“成長三角”的經(jīng)濟引擎。擁有機場的空港地區(qū)將崛起為開發(fā)熱點地區(qū),有力地支撐起潮州、汕頭、揭陽“成長三角”的發(fā)展格局,空港地區(qū)未來將形成以機場地區(qū)為核心、潮汕三市城區(qū)為中心的“一核、三中心”空間節(jié)點形態(tài),并以此構(gòu)建“三邊、十字軸”為骨架的網(wǎng)絡(luò)狀空間結(jié)構(gòu)(圖2)?!俺砷L三角”更重要的意義在于它的可擴展性,即以“成長三角”為基點,聯(lián)結(jié)區(qū)域內(nèi)部的市場和資源,形成聯(lián)結(jié)各區(qū)市場以至于都市區(qū)市場的樞紐點,帶動周邊地區(qū)發(fā)展,將“成長三角”運用到更大的區(qū)域范圍內(nèi)[5]。因此,潮汕空港地區(qū)的“成長三角”是可擴展的,由空港地區(qū)逐步輻射至周邊地區(qū),形成多個成長三角組成的潮汕都市區(qū)空間發(fā)展網(wǎng)絡(luò),推進揭、汕、潮三市融合發(fā)展。

    2 面向?qū)嵤┑目崭劢?jīng)濟區(qū)規(guī)劃建設(shè)

    2.1 統(tǒng)籌超前的規(guī)劃戰(zhàn)略

    為了充分發(fā)揮潮汕機場對廣闊腹地區(qū)域經(jīng)濟的帶動作用和“成長三角”觸媒作用,發(fā)揮好空港的產(chǎn)業(yè)集聚、資源整合和輻射帶動效應(yīng),推動進“汕潮揭”同城化發(fā)展,揭陽市以“規(guī)劃先行”的理念開展空港經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃編制工作,建設(shè)揭陽空港經(jīng)濟區(qū)。揭陽市自2006年就開展了空港經(jīng)濟研究及戰(zhàn)略規(guī)劃工作,基本確定空港經(jīng)濟區(qū)的戰(zhàn)略定位。在空港戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)上,揭陽市相繼組織編制揭陽空港經(jīng)濟區(qū)總體規(guī)劃(2011—2030年)、潮汕空港經(jīng)濟區(qū)城市設(shè)計等規(guī)劃。空港經(jīng)濟區(qū)總體規(guī)劃確定空港經(jīng)濟區(qū)范圍包含緊鄰機場的揭東登崗、炮臺、地都三鎮(zhèn)和一個省級開發(fā)區(qū)——揭陽經(jīng)濟開發(fā)試驗區(qū),規(guī)劃總面積234km2,把空港經(jīng)濟區(qū)建設(shè)為“粵東國際門戶、區(qū)域物流樞紐、現(xiàn)代服務(wù)高地、高新產(chǎn)業(yè)基地和山水宜居新城”,并對空港經(jīng)濟區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通組織、土地利用、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面做出了規(guī)劃指引,以前瞻性的規(guī)劃策略指導(dǎo)空港經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)[6](圖3)。

    2.2 區(qū)域融合的產(chǎn)業(yè)布局

    空港經(jīng)濟區(qū)是由機場為基礎(chǔ)的空港城和空港相關(guān)產(chǎn)業(yè)集聚的周邊區(qū)域共同組成的區(qū)域,它并非行政上的概念,而是一個城市功能實體[7]。針對機場對區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)活動的輻射影響,可以將空港地區(qū)定義為與機場相關(guān)的4個圈層:機場(空港區(qū))、機場毗鄰地區(qū)(臨空港區(qū))、機場鄰近地區(qū)或到機場具有良好可達性的走廊地區(qū)(空港交通走廊沿線地區(qū))、都會區(qū)或區(qū)域中的其他地區(qū)(外圍輻射區(qū))[8]。

    基于潮汕機場對于區(qū)域融合的觸媒作用,機場核心地區(qū)的發(fā)展將對周邊腹地產(chǎn)生巨大的輻射力,帶動外圍區(qū)域聯(lián)動發(fā)展。潮汕機場對潮汕都市區(qū)的核心輻射帶動也將具有圈層特征,以機場為核心,炮臺、地都、登崗三鎮(zhèn)組成的空港經(jīng)濟區(qū)為核心圈層,揭東、潮安、潮陽、金平四區(qū)為外圍圈層,汕頭、潮州、揭陽三市為腹地圈層(圖4)。核心圈層以空港經(jīng)濟區(qū)為增長極,依托空港經(jīng)濟區(qū)形成以臨空港產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的潮汕空港新城。外圍圈層是與空港經(jīng)濟區(qū)緊密相連,為空港經(jīng)濟區(qū)提供各種生產(chǎn)、生活服務(wù)的新興城區(qū)。腹地圈層是在機場的輻射帶動作用下,實現(xiàn)區(qū)域資源優(yōu)化重組的潮汕都市區(qū)。在空港經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上,通過汕、潮、揭三市區(qū)域合作,逐漸使汕頭、潮州、揭陽三市建成區(qū)在空港經(jīng)濟區(qū)實現(xiàn)對接、融合,最終形成空間連續(xù)化、職能一體化的潮汕都市區(qū)。

    核心圈層以空港經(jīng)濟區(qū)為核心,按照航空指向型高端制造業(yè)和臨空現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路,圍繞機場、高鐵站點交通樞紐布局構(gòu)建以臨空高科技產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造、倉儲物流、商務(wù)休閑為4大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的新型產(chǎn)業(yè)體系??崭劢?jīng)濟區(qū)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)布局圍繞機場也形成4個層級,分別為以空港服務(wù)業(yè)為主的空港核心層,以商務(wù)會展、保稅物流、企業(yè)總部為主的緊鄰空港層,以研發(fā)、文化創(chuàng)意、居住、休閑旅游為主的外圍空港城,以先進制造業(yè)、生態(tài)為主的輻射帶動層(圖5)。

    外圍圈層以商貿(mào)商務(wù)、現(xiàn)代物流、先進制造業(yè)、休閑旅游等相關(guān)生產(chǎn)、生活服務(wù)業(yè)為主,主要產(chǎn)業(yè)組團包括中心商貿(mào)城(金平區(qū))、潮汕濱海科技新城(潮陽區(qū))、沙溪高鐵新城和潮安特色工業(yè)城(潮安縣)、揭東高新開發(fā)區(qū)(揭東縣)等。

    腹地圈層三市結(jié)合自身發(fā)展優(yōu)勢和在區(qū)域中的定位,依托潮汕機場的輻射帶動發(fā)展特色產(chǎn)業(yè),汕頭發(fā)展臨港工業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè);潮州發(fā)展文化旅游、地方特色工藝制造業(yè)、先進制造業(yè);揭陽發(fā)展先進制造業(yè)、特色輕工業(yè)和商貿(mào)服務(wù)業(yè)(表1)。

    圖3 空港經(jīng)濟區(qū)土地利用規(guī)劃

    2.3 區(qū)域一體化的交通網(wǎng)絡(luò)

    廈深高鐵于2013年12月正式開通運行,高鐵潮汕站位于廣東潮州市潮安縣沙溪鎮(zhèn),距離潮汕機場7km,距離“汕潮揭”三市城區(qū)都在19 km左右。潮汕機場、廈深高鐵站在“汕潮揭”三市中心地區(qū)的集中布局,將大大改善“汕潮揭”三市區(qū)域的可達性,同時未來機場、高鐵、城際軌道、高速公路的多式聯(lián)運系統(tǒng)的建立,將打造潮汕地區(qū)最重要的綜合交通樞紐,也將增強空港經(jīng)濟區(qū)的極化過程,吸引新的產(chǎn)業(yè)活動在該地區(qū)的集聚,形成新的增長極。

    首先是潮汕都市區(qū)層面交通網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建,包括高速公路、城際軌道、快速路、普通鐵路的建設(shè),形成區(qū)域?qū)用娴慕煌w系(圖6)。在區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的基礎(chǔ)上,通過潮汕機場和廈深高鐵實現(xiàn)空鐵聯(lián)運,推動空港—高鐵樞紐地區(qū)交通一體化,近期建設(shè)機場和高鐵站之間的快速聯(lián)系通道,方便旅客進行換乘,遠期重點推進揭陽—空港—高鐵—汕頭(潮州)城際輕軌建設(shè),實現(xiàn)航空—輕軌—高鐵三者的無縫換乘。其次是空港綜合交通樞紐的建設(shè),空港交通樞紐內(nèi)應(yīng)結(jié)合機場航站樓的建設(shè),與長途客運站、城際軌道樞紐、公交車站等其他交通樞紐的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè),保證將來的一體化運營,高鐵綜合交通樞紐同樣應(yīng)結(jié)合高鐵站的建設(shè),實現(xiàn)與長途客運站、城際軌道樞紐、公交車站等其他交通樞紐的對接。

    表1 潮汕三市產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)

    3 面向管理的空港經(jīng)濟區(qū)行動方案

    3.1 設(shè)立空港管理機構(gòu)

    自2006年來,揭陽市政府專門成立空港經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃和管理領(lǐng)導(dǎo)小組,推進空港經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃建設(shè)。自2009年潮汕機場開工建設(shè)以來,揭陽市成立機場建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,負責(zé)潮汕機場的建設(shè)工作,并積極爭取省委省政府支持揭陽空港經(jīng)濟區(qū)成立管理機構(gòu),盡快批準設(shè)立揭陽空港經(jīng)濟區(qū)管委會,并進一步規(guī)劃建設(shè)出口加工園、綜合保稅區(qū)等功能區(qū)。在管委會設(shè)立之前,揭陽市成立空港經(jīng)濟區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組,由市委市政府主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長,負責(zé)對空港經(jīng)濟區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào);同時利用揭陽試驗區(qū)管理機構(gòu)調(diào)整成為新區(qū)過渡管委會,對該地區(qū)進行嚴格管理和控制。

    2013年3月,結(jié)合揭陽市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整,揭陽空港經(jīng)濟區(qū)正式掛牌成立,管轄地都鎮(zhèn)、炮臺鎮(zhèn)、登崗鎮(zhèn)、漁湖鎮(zhèn)、鳳美辦事處、京岡辦事處、溪南辦事處,戶籍人口42.72萬。區(qū)委、區(qū)管委實行大部制機構(gòu)設(shè)置,綜合設(shè)立職能部門14個??崭劢?jīng)濟區(qū)采用合并成為大管委會的準政府管委會加行政直屬分局的模式,管理機構(gòu)包括籌建空港經(jīng)濟區(qū)大管委、按照政府行政構(gòu)成設(shè)置各直屬分局,精簡揭陽試驗區(qū)管委會和完善空港產(chǎn)業(yè)區(qū)管委會,并規(guī)劃進一步創(chuàng)新發(fā)展開發(fā)總公司(圖7)。從機場籌建之前、機場建設(shè)期間的臨時管理機構(gòu),到空港經(jīng)濟區(qū)行政機構(gòu)的正式成立,揭陽市政府對于空港管理機構(gòu)的設(shè)立極其重視,使得機場建設(shè)順利開展、空港經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃管理有序推進。

    3.2 調(diào)整市區(qū)行政區(qū)劃

    揭陽建市20年來,至2013年僅有榕城區(qū)一個市轄區(qū),市區(qū)面積僅181km2,發(fā)展空間過小,土地資源緊缺已成為制約城市進一步發(fā)展的瓶頸,長期以來“小馬拉大車”的狀況使城市中心區(qū)的輻射帶動功能弱化,無法更好地發(fā)揮拉動輻射作用。

    隨著潮汕機場的通航和空港經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的推動,揭陽市城市擴容提質(zhì)迎來新的契機。為了發(fā)揮揭陽中心城區(qū)的輻射能力,推動空港經(jīng)濟發(fā)展,加快“汕潮揭”同城化進程,揭陽市積極尋求市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整。2013年3月,經(jīng)省政府同意、國務(wù)院批準,揭陽市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整方案得到批準,調(diào)整后揭陽市區(qū)由榕城區(qū)、揭東區(qū)、藍城區(qū)、空港經(jīng)濟區(qū)4個市轄區(qū)組成,面積從181km2擴大到1 031km2,人口從70萬增加到約200萬(表2)。行政區(qū)劃調(diào)整之后,揭陽市區(qū)正式“擴容”, 大大提升了中心城市的區(qū)域輻射能力,空港經(jīng)濟區(qū)納入市區(qū)范圍,有利于發(fā)揮機場的輻射帶動作用,促進空港經(jīng)濟區(qū)未來的健康運行和有序管理。

    3.3 探索區(qū)域協(xié)調(diào)機制

    潮汕機場將汕頭、揭陽、潮州緊密聯(lián)系,空港經(jīng)濟區(qū)成為“汕潮揭”一體化發(fā)展的觸媒,潮汕都市區(qū)的區(qū)域融合發(fā)展要求汕、潮、揭三市依托空港經(jīng)濟區(qū)的建設(shè),逐步建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制。首先是汕、潮、揭設(shè)立三市政府部門共同組成區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu),建立三市城市聯(lián)盟聯(lián)席會議制度和日常執(zhí)行機構(gòu),建立產(chǎn)業(yè)協(xié)作小組、協(xié)調(diào)規(guī)劃編制小組、交通一體化小組等協(xié)調(diào)機構(gòu),共同解決需要協(xié)調(diào)和銜接的問題。其次是探索空港地區(qū)經(jīng)濟合作開發(fā)模式。空港經(jīng)濟區(qū)是“汕潮揭”三市區(qū)域合作的樞紐節(jié)點,應(yīng)實現(xiàn)體制創(chuàng)新,成立“汕潮揭”經(jīng)濟合作區(qū),合作區(qū)的發(fā)展和運作可采取多種方式。通過政府參與,發(fā)揮政府的職責(zé)、權(quán)威和規(guī)劃的功能,與私營機構(gòu)開展合作,建立區(qū)域共同發(fā)展基金,用于統(tǒng)籌區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè),平衡區(qū)域發(fā)展。

    2012年6月,推進“汕潮揭”同城化聯(lián)席會議在汕頭市舉行,會議通過《推進汕潮揭同城化工作方案》,按照“汕潮揭”三市同城化方案,成立推進“汕潮揭”同城化協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組,并設(shè)立“汕潮揭”同城化聯(lián)席會議?!吧浅苯摇比泻献黜椖恐鸩絾?,包括潮汕都市區(qū)城際軌道交通規(guī)劃建設(shè)、公共交通服務(wù)對接、車輛通行便利化、高速公路網(wǎng)的融合對接、通信同網(wǎng)同費、廣播電視互相落地播出,醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)結(jié)算收費、城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)等。在一系列區(qū)域合作計劃的推動下,潮汕都市區(qū)逐步走向一體化發(fā)展。

    3.4 打造區(qū)域生態(tài)環(huán)境

    潮汕空港經(jīng)濟區(qū)緊鄰榕江、桑浦山,為保障空港經(jīng)濟區(qū)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展,需加強使用功能和開發(fā)強度的管制,劃定生態(tài)保護區(qū)域,維護區(qū)域生態(tài)安全,阻止城市建設(shè)無序蔓延。基于區(qū)域生態(tài)現(xiàn)狀格局及生態(tài)要素,控制空港經(jīng)濟區(qū)的開發(fā)建設(shè),保障空港經(jīng)濟區(qū)優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境,嚴格保護桑浦山自然保護區(qū),嚴禁采石采礦等嚴重破壞山體活動;保護榕江、楓江等水系,近期將建設(shè)新區(qū)污水處理廠,提高污水處理率。完善升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),對現(xiàn)狀高污染、高能耗企業(yè)進行外遷,嚴格監(jiān)督工業(yè)排污,排除工業(yè)污染源。

    表2 揭陽市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整

    同時,依托良好的生態(tài)資源,高標準建設(shè)生態(tài)新區(qū),建設(shè)桑浦山區(qū)域綠心,沿榕江、楓江建設(shè)濱河綠色長廊,形成揭陽環(huán)城區(qū)域綠地和建設(shè)新城綠道,建設(shè)新區(qū)中央公園和公園綠地,形成完善的生態(tài)綠地系統(tǒng),提高新區(qū)的整體生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境。加強桑浦山自然保護區(qū)生態(tài)保育,在其山腳區(qū)域適當(dāng)發(fā)展旅游休閑,引進跳石、滑草、馬會、攀巖等休閑游樂項目,重點打造桑浦山慢行系統(tǒng),與機場地區(qū)的濱水慢行道對接,打造山水一體的綠道體系(圖8)。自2011年潮汕機場通航以來,空港經(jīng)濟區(qū)采取的生態(tài)保育和環(huán)境治理措施取得了較好的成效,為機場地區(qū)營造了良好的區(qū)域生態(tài)環(huán)境。

    4 結(jié)語

    在潮汕都市區(qū)區(qū)域一體化的背景下,潮汕機場的建設(shè)和運行成為促進汕頭、潮州、揭陽三城融合發(fā)展的觸媒。在潮汕機場建設(shè)之前,揭陽市以“規(guī)劃先行”的理念謀劃空港經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃戰(zhàn)略,以戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃、城市設(shè)計等規(guī)劃手段指導(dǎo)空港經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃建設(shè),較好地指引了空港經(jīng)濟區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通網(wǎng)絡(luò)等建設(shè)。自潮汕機場開工建設(shè)以來,空港經(jīng)濟區(qū)的運行管理得到重視,一系列面向管理的行動方案逐步實施,包括設(shè)立管理機構(gòu)、行政區(qū)劃調(diào)整、區(qū)域協(xié)調(diào)機制及生態(tài)環(huán)境治理等多個方面。在前瞻性規(guī)劃戰(zhàn)略和操作性行動計劃的雙層調(diào)控手段下,潮汕空港經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃建設(shè)得到快速推進,空港經(jīng)濟區(qū)在“汕潮揭”區(qū)域融合發(fā)展中的催化劑效果明顯,空港經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)和管理健康有序,區(qū)域地位和作用得到提升,潮汕空港經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃與建設(shè)的模式對于國內(nèi)空港地區(qū)的規(guī)劃與建設(shè)具有積極的借鑒意義。

    References

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