美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式選擇及對(duì)村民自治的啟示

王樂斌

摘要：村民自治從1982年憲法確定為基層群眾自治組織以來已經(jīng)經(jīng)歷了30多年的發(fā)展，2013年黨的十八屆三中全會(huì)以來，探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式成為村民自治研究的新熱點(diǎn)，有人認(rèn)為村民自治的單元應(yīng)該“下沉”，有人認(rèn)為應(yīng)該“上移”。筆者通過借鑒美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治三種模式的選擇，認(rèn)為探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式應(yīng)該注意效率與公平、普遍與特殊這兩個(gè)問題。

關(guān)鍵詞：村民自治；實(shí)現(xiàn)形式；“單元下沉”；美國；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

一、探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的背景

2014年中央1號(hào)文件在“改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”中，提出，“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)?！边@被理解為是村民自治“單元下沉”①的政策依據(jù)，至此村民自治的“單元”研究成為村民自治研究的熱點(diǎn)，與“單元下沉”想對(duì)應(yīng)的研究形成了“單元上移”。

二、關(guān)于村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的一些討論

村民委員會(huì)應(yīng)該設(shè)在哪一層級(jí)，目前學(xué)界關(guān)于村民委員會(huì)的建設(shè)層級(jí)主要聚焦在：“自然村”、“村民小組”、幾個(gè)“自然村”的聯(lián)合。有人主張?jiān)谧匀淮寤虼迕裥〗M建立村委會(huì)。這種意見認(rèn)為，在自然村層面選舉產(chǎn)生村委會(huì)的比建制村海選更有優(yōu)勢(shì)，更能適應(yīng)村莊治理的需要。[1]有人主張村委會(huì)仍然留在建制村，建制村設(shè)立村委會(huì)是現(xiàn)代國家建構(gòu)的主要內(nèi)容，關(guān)乎國家的治理。[2]有人主張村委會(huì)不一定是唯一的治理主體，自下而上的村民參與應(yīng)該與自上而下的國家治理相結(jié)合，倡導(dǎo)多層次、多類型、多樣式的村民自治實(shí)現(xiàn)形式。[3]

美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治從17實(shí)際中葉就已經(jīng)形成，美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治成了學(xué)界研究民主政治的典型，通過搜集大量的資料與研究，筆者發(fā)現(xiàn)美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治歷史上曾經(jīng)歷過三種模式的選擇，它山之石，可以攻玉，最終目的都是探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。

三、美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式選擇

鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式特指特定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部組織模式，美國有幾千萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其自治模式紛繁多樣、各具特色。美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式發(fā)展到現(xiàn)在主要有三種自治模式：鎮(zhèn)民大會(huì)制、鎮(zhèn)民代表大會(huì)制、鎮(zhèn)長(zhǎng)議會(huì)制。

（一）美國自治三種模式選擇的背景分析。美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自制模式從鎮(zhèn)民大會(huì)制到鎮(zhèn)民代表大會(huì)制再到鎮(zhèn)長(zhǎng)議會(huì)制的選擇是一個(gè)曲折而漫長(zhǎng)的過程。移居到新英格蘭地區(qū)的人們最初之所以選擇鎮(zhèn)民大會(huì)制主要是因?yàn)楫?dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口和地域都很小，便于鎮(zhèn)民直接參與。從鎮(zhèn)民大會(huì)發(fā)展為鎮(zhèn)民代表大會(huì)主要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口不斷增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的范圍不斷擴(kuò)大，原有的鎮(zhèn)民大會(huì)召集起來費(fèi)時(shí)、費(fèi)力。從鎮(zhèn)民代表大會(huì)制向鎮(zhèn)長(zhǎng)議會(huì)制的過渡伴隨著激烈的爭(zhēng)論與艱難的選擇，二戰(zhàn)結(jié)束后，美國成為頭號(hào)世界資本主義強(qiáng)國。隨著人口的增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模的增大，人們要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的衣、食、住、行等服務(wù)越來越多，傳統(tǒng)的“鎮(zhèn)民代表大會(huì)制”越來越?jīng)]有效率，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和選民為適應(yīng)新的發(fā)展要求，準(zhǔn)備對(duì)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式進(jìn)行改革，過渡到高效的現(xiàn)代政府管理模式——鎮(zhèn)長(zhǎng)議會(huì)制。

（二）美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式選擇中爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。圍繞“鎮(zhèn)民代表大會(huì)制”和“鎮(zhèn)長(zhǎng)議會(huì)制”的選擇選民展開了激烈的討論，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)主要聚焦在兩個(gè)方面：

1、效率與公平。支持“鎮(zhèn)長(zhǎng)議會(huì)制”的人認(rèn)為“鎮(zhèn)民代表大會(huì)制”辦事效率太低，鎮(zhèn)理事會(huì)會(huì)議太多，處理問題太仔細(xì)，好多事都是泛泛而談，結(jié)果“議而未決”，導(dǎo)致問題不能及時(shí)處理。支持“鎮(zhèn)民代表大會(huì)制”的人認(rèn)為“鎮(zhèn)長(zhǎng)議會(huì)制”下只用十幾個(gè)人代表全鎮(zhèn)居民的意志，代表性不強(qiáng)，沒有兼顧到少數(shù)人的利益，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些居民來說是不公平的。

2、權(quán)力集中與權(quán)力制衡。支持“鎮(zhèn)長(zhǎng)議會(huì)制”的人認(rèn)為“鎮(zhèn)民代表大會(huì)制”下鎮(zhèn)民代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，鎮(zhèn)民代表大會(huì)委員過多，權(quán)力過于分散，沒有真正的權(quán)力中心。支持“鎮(zhèn)民代表大會(huì)制”的人認(rèn)為“鎮(zhèn)長(zhǎng)議會(huì)制”下權(quán)力容易集中到鎮(zhèn)長(zhǎng)一個(gè)人手中，鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力不斷擴(kuò)大和加強(qiáng)，容易形成官僚主義和部門利益，同時(shí)權(quán)力高度集中容易產(chǎn)生腐敗。

四、美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式選擇對(duì)探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的啟示

借鑒美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式選擇中效率與公平以及權(quán)力集中與權(quán)力制衡的探討，探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式也應(yīng)該注意兩個(gè)問題：

（一）效率與公平。從行政效率的角度分析，村委會(huì)建立在村民小組這一級(jí)應(yīng)該是最好的，因?yàn)樽灾蔚膯挝辉叫?，成本越低，村民越有可能參與到村莊的管理中，村民與村干部溝通越暢通，公民的基本權(quán)利越容易實(shí)現(xiàn)。從實(shí)現(xiàn)公平的角度分析，參與村莊事務(wù)的公民越多，民主的程度就越高，就越能實(shí)現(xiàn)公平，村委會(huì)建立在“自然村”或“幾個(gè)自然村的聯(lián)合”是最好的。1998年《組織法》規(guī)定村委會(huì)設(shè)在建制村，實(shí)行建制村之后由于人口擴(kuò)大村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉不得不采用“海選”的方式，這一做法與1990年代的民主潮流高度吻合，被視之為社會(huì)主義基層民主的重要內(nèi)容。[4]從1998年之后村民自治被歷次的黨代會(huì)納入基層民主的范疇，目標(biāo)都是進(jìn)一步擴(kuò)大基層民主。

（二）普遍與特殊。在村民自治“單元下沉”或“單元上移”問題上一定要注意普遍與特殊、一般與個(gè)別的辯證關(guān)系，一定要在中央政策指導(dǎo)的同時(shí)結(jié)合地方實(shí)際。在村民居住較為分散，每個(gè)村民小組都有自己特色產(chǎn)業(yè)、有自己集體經(jīng)濟(jì)的村將村民自治“單元下沉”到村民小組，在人口規(guī)模較大而且居住較為集中的村，村民自治的單元就沒必要“下沉”，在這種情況下附近的村子還可以聯(lián)合。村民自治甚至可以“單元上移”。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄭銓史：《自然村設(shè)置村委會(huì)切莫一哄而上》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》，2014年第3期

[2]唐鳴、陳榮卓：《論探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式》，《當(dāng)代世界社會(huì)主義問題》，2014年第2期

[3]徐勇、趙德?。骸墩一刈灾危簩?duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的探索》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，第53卷第4期

[4]徐勇、趙德?。骸墩一刈灾危簩?duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的探索》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，第53卷第4期

注解：

①“單元下沉”是指將原來“建制村”的村委會(huì)以及自治職能下移到村民小組、自然村以及幾個(gè)自然村的聯(lián)合等比“建制村”更小的單元。與“單元下沉”相對(duì)應(yīng)形成“單元上移”，倡導(dǎo)自治單元上移到幾個(gè)“建制村”的聯(lián)合甚至提倡“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。