農(nóng)地非農(nóng)化中決策主體博弈行為分析

摘要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城市急劇擴(kuò)張導(dǎo)致建設(shè)用地需求不斷增長(zhǎng)，過分強(qiáng)調(diào)土地利用經(jīng)濟(jì)效益的傾向?qū)е罗r(nóng)業(yè)用地快速向非農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移，各地在獲取巨額土地增值收益的同時(shí)也引發(fā)了關(guān)于糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定方面的擔(dān)憂。本文從非農(nóng)化活動(dòng)決策主體出發(fā)，運(yùn)用博弈理論對(duì)中央政府、地方政府、農(nóng)民三大決策主體的心理傾向和博弈行為進(jìn)行分析，以期緩解、均衡各方利益矛盾，實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化整體效益。結(jié)果表明：（1）現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)制度造成了農(nóng)民在博弈活動(dòng)中的弱勢(shì)，在不完全的市場(chǎng)中，農(nóng)民并沒有充分享受到土地非農(nóng)化的收益。（2）中央政府在制度供給層面應(yīng)加快創(chuàng)新，抑制地方政府過度非農(nóng)化心理傾向并嚴(yán)格監(jiān)督約束地方政府征地行為，落實(shí)耕地保護(hù)政策，確保糧食安全。（3）政府要加強(qiáng)自身治理能力，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，探索改進(jìn)土地使用制度，注重土地的生態(tài)效益和社會(huì)效益，提高土地利用效率，平衡好經(jīng)濟(jì)建設(shè)和耕地保護(hù)的矛盾。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地非農(nóng)化；利益主體；博弈論

1.引言

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，我國(guó)的土地利用結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大的變化，大量的土地從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)部門，這一方面支撐了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，另一方面卻造成了耕地資源的大量損失，即所謂的農(nóng)地非農(nóng)化趨勢(shì)[1]。土地是寶貴的自然資源和極具價(jià)值的資產(chǎn)。參考一些教科書可以把土地的主要功能歸納為負(fù)載、養(yǎng)育、倉(cāng)儲(chǔ)、景觀、儲(chǔ)蓄和增值等幾個(gè)方面[2]。土地是人類生活和生產(chǎn)活動(dòng)的基礎(chǔ)，是人類不能出讓的生存條件和生產(chǎn)條件。從這個(gè)意義上講，人類生產(chǎn)活動(dòng)的擴(kuò)展或者說是對(duì)于物質(zhì)文化需求的多樣化，是農(nóng)地非農(nóng)化的根本原因。土地作為一種不可替代的自然資源，作為生產(chǎn)要素參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，與之而來就會(huì)引發(fā)利益如何分配以及相關(guān)決策主體圍繞利益分配作出的行為選擇等問題。在農(nóng)地非農(nóng)化中，中央政府、地方政府、農(nóng)民既是決策主體又是利益主體，由于各自扮演的角色、價(jià)值取向的差異，很難采取統(tǒng)一的策略，于是圍繞三方利益分配的博弈機(jī)制形成。在博弈中，各決策主體要最大限度實(shí)現(xiàn)自身的利益偏好，必然會(huì)采取既合作又沖突的方式，本文從合作博弈模型的角度來分析各主體博弈行為，通過研究參與者的策略空間，挖掘各主體間的制約因素及其相互影響，為找到各方利益的平衡點(diǎn)提供具有可行性的政策建議。

2.非農(nóng)化博弈中決策主體的利益目標(biāo)

博弈是建立在相互猜測(cè)對(duì)方的決策過程基礎(chǔ)上的決策，成立的前提在于假設(shè)，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理性人是經(jīng)典博弈論中的基本假定[3]。在非農(nóng)化博弈中，我們假定決策主體都是理性的，為了追求自身利益最大化，中央政府作為國(guó)家的代理人代表的是國(guó)家利益，地方政府代表的是局部利益或者說是地區(qū)利益，農(nóng)民則代表的是個(gè)人利益。

2.1中央政府的主要目標(biāo)及其困境

農(nóng)業(yè)用地向經(jīng)濟(jì)價(jià)值高的行業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)，依據(jù)現(xiàn)行的土地政策，中央政府可以占有一定比例的土地出讓收益。中央政府是土地制度的供給者，既可以制定嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，又可以調(diào)整中央與地方收益分成比例以及土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一方面，中央與地方在收益分配上此消彼長(zhǎng)，雖然中央憑借其權(quán)威可以獲得更高的土地增值收益，但卻會(huì)打壓地方政府非農(nóng)化積極性，影響經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展。反之，如果中央在收益分配比例上做出讓步，讓利于地方，巨額利益的驅(qū)動(dòng)不利于地方保護(hù)耕地，引發(fā)糧食安全和生態(tài)壞境惡化等問題。另一方面，中央政府可以提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民獲得更多土地補(bǔ)償，約束地方政府，換取民眾的擁護(hù)和政治信任。反之，如果施行較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征地直接成本降低，地方政府收益提高，但是過低的補(bǔ)償將會(huì)招致民眾不滿，引發(fā)信任危機(jī)。

從以上分析可以看出，中央政府在制度供給的過程中將會(huì)面臨多重挑戰(zhàn)，中央政府的主要目標(biāo)在于確保國(guó)家整體效益的實(shí)現(xiàn)，這既包括直接的經(jīng)濟(jì)效益，又包括生態(tài)、社會(huì)綜合效益?；谖覈?guó)人多地少的國(guó)情，出于宏觀環(huán)境下的人口問題和糧食安全問題的考慮，中央政府具有較強(qiáng)的耕地保護(hù)意識(shí)，獲得較高的非農(nóng)化收益不是其主要目標(biāo)[4]。

2.2地方政府的主要目標(biāo)及困境

我國(guó)是個(gè)層級(jí)眾多的國(guó)家，有多級(jí)地方政府，為便于分析，本文將地方政府定義為具有直接土地監(jiān)管、調(diào)控職能的一級(jí)城市政府或縣區(qū)級(jí)政府。中央政府與地方政府在利益上既有一致性又有差異性。地方政府既代理中央政府，實(shí)施對(duì)區(qū)域內(nèi)土地資源的宏觀管理與調(diào)控，完成中央下達(dá)的任務(wù)；又代理區(qū)域非政府主體，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)本地區(qū)利益最大化[4]。自1994年分稅制改革以來，在財(cái)力劃分上，中央政府集中了60%的財(cái)政資源，地方政府僅占40%，在事權(quán)劃分上，中央承擔(dān)約20%，地方承擔(dān)近80%。事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配，造成地方政府財(cái)力嚴(yán)重不足[5]。農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于非農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，農(nóng)地非農(nóng)化所帶來的巨額的土地增值收益對(duì)于地方政府具有較強(qiáng)的吸引力，地方政府具有強(qiáng)烈的非農(nóng)化意愿并傾向以較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征用土地。一旦補(bǔ)償不能令農(nóng)民滿意，為維護(hù)自身利益，將會(huì)引發(fā)雙方?jīng)_突。

上述分析表明，地方政府為緩解財(cái)政收入與支出的矛盾，熱衷于非農(nóng)化的土地增值收益，加上長(zhǎng)期形成的威權(quán)意識(shí)和執(zhí)掌的行政權(quán)力，在信息不對(duì)稱的條件下，易于做出損害農(nóng)民利益的選擇。從中央與地方的博弈分析中，易知中央政府制定的高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、健全的監(jiān)督機(jī)制、嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策、農(nóng)民自身的反抗意愿都是過度非農(nóng)化的約束條件。

2.3農(nóng)民的主要目標(biāo)及困境

現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民個(gè)人并沒有所有權(quán)，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的體現(xiàn)并不充分。一方面，在土地的處置、出讓上被動(dòng)，另一方面，農(nóng)民又是土地的實(shí)際使用者，享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)。土地對(duì)于農(nóng)民是基本的保障，盡管隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，外出務(wù)工機(jī)會(huì)的增多，土地的社會(huì)保障功能在逐步的弱化，但由于知識(shí)素養(yǎng)、職業(yè)技能的缺失，失地農(nóng)民在城市生活背負(fù)著較高的生存成本。城鎮(zhèn)化的加快，城市向外擴(kuò)展，大量農(nóng)業(yè)用地劃歸建設(shè)用地，出于對(duì)未來的擔(dān)憂，農(nóng)民希望獲得更多的收益，充分享受非農(nóng)化的成果。地方政府作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的代表，出于發(fā)展的需要，個(gè)人政績(jī)、升遷的考量，也希望獲得更多利益，這種利益訴求與農(nóng)民是一致的，因而雙方不可避免的將會(huì)參與競(jìng)爭(zhēng)。按照政治學(xué)的表述，同一利益關(guān)系中的兩個(gè)利益主體對(duì)于同一利益客體都有要求，通常有兩種形式的表現(xiàn)：一種形式是某一利益主體對(duì)于另一利益主體既有利益的要求，這實(shí)際上是一種利益剝奪；另一種形式是兩個(gè)利益主體對(duì)于某種雙方均未獲得的利益都有利益要求，這往往表現(xiàn)為一種利益競(jìng)?cè)6]。

上述分析表明：雙方利益的競(jìng)?cè)A向以及力量對(duì)比失衡，在實(shí)踐中農(nóng)民傾向采取合作抱團(tuán)策略，集體應(yīng)對(duì)地方政府，逼迫地方嚴(yán)格執(zhí)行中央制定的耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并爭(zhēng)取最優(yōu)的安置政策，如不能達(dá)成，將以不合作的姿態(tài)，甚至采取上訪、抗拆等對(duì)抗性行動(dòng)維護(hù)自身利益。

3.非農(nóng)化主體博弈行為分析

博弈模型的戰(zhàn)略式表述：模型的組成部分G=定義：博弈局中人：N=﹛1，2…，n﹜n∈R； Si：每個(gè)局中人i有行動(dòng)集Si，行動(dòng)集包括其可選擇的所有行動(dòng)，i∈N；Ui：每個(gè)局中人有一個(gè)效用函數(shù)（支付函數(shù)）。中中央政府定義為A；地方政府定義為B；農(nóng)民定義為C，則博弈中參與人集合N={A，B，C}；Si={SA，SB，SC}；Ui={UA，UB，UC}。

3.1中央政府與地方政府博弈

中央政府是政策的供給者，在決定收益分成比例上主導(dǎo)，地方政府從屬，博弈矩陣分析見表1。

參與者分別為：A，B；中央政府定義為A，地方政府定義為B，則參與人集合為：{A，B}。行動(dòng)空間：中央政府定義為SA，SA={A1，A2}；地方政府定義為SB，SB={B1，B2}。A1定義為：多收取，A2定義為：少收??；B1定義為：多繳納，B2定義為：少繳納。相應(yīng)的支付函數(shù)組合為：SAXB={（A1，B1），（A2，B1），（A1，B2），（A2，B2）}。

當(dāng)選擇S={A1，B1}={多收取，多繳納}策略時(shí)，UB={地方政府收益低，對(duì)非農(nóng)化的積極性不高，可能造成地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯，并且不利于土地的集約利用}；UA={中央政府收益與監(jiān)督地方嚴(yán)格執(zhí)行土地政策的成本都高}。當(dāng)選擇S={A2，B1}={少收取，多繳納}策略時(shí)，UB={地方政府收益低，非農(nóng)化消極}；UA={中央政府收益與監(jiān)督成本都低}。這種策略不符合實(shí)際，出于策略組合的完整性加以分析，經(jīng)濟(jì)人總是理性的，追求自身利益最大化，中央和地方都不會(huì)選擇這種策略。當(dāng)選擇S={A1，B2}={多收取，少繳納}策略時(shí)，UB={地方政府收益高，為更多的享受非農(nóng)化的收益，向上級(jí)造假瞞報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)增大}；UA={中央政府收益與監(jiān)督成本都增加}，為保證收益，必選嚴(yán)格的監(jiān)督地方政府。當(dāng)選擇S={A2，B2}={少收取，少繳納}策略時(shí)，UB={地方政府收益高，非農(nóng)化積極性高，瞞報(bào)風(fēng)險(xiǎn)小}；UA={中央政府收益與監(jiān)督成本都低}。

從上述分析可以得出如下結(jié)論：地方政府與中央政府圍繞非農(nóng)化收益分配上的博弈是長(zhǎng)期的，中央政府更注重的是全社會(huì)的整體效益，因此更傾向采取少收取的策略，換取地方政府嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家節(jié)約集約用地、保護(hù)耕地等土地政策；地方政府則宜更多享受非農(nóng)化的收益，除強(qiáng)化自身的政策執(zhí)行動(dòng)力外，可獲得更大的財(cái)政自主權(quán)，對(duì)加速地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也具有積極地意義。

3.2地方政府和農(nóng)民

參與者分別為B、C；地方政府定義為B，農(nóng)民定義為C，則參與人集合為：{B，C}，行動(dòng)空間：地方政府定義為SB，SB={B1，B2}；農(nóng)民定義為SC，SC={C1，C2}。B1定義為：低補(bǔ)償，B2定義為高補(bǔ)償；C1定義為：合作，C2定義為：對(duì)抗。相應(yīng)的支付策略組合：SBXC={（B1，C1），（B1，C2）（，B2，C1），（B2，C2）}。

當(dāng)選擇S={B1，C1}={低補(bǔ)償，合作}策略時(shí)，UB={地方政府征地成本低，征地積極}；UC={農(nóng)民收益低，合法利益被侵占}。當(dāng)選擇S={B1，C2}={低補(bǔ)償，對(duì)抗}策略時(shí)，UB={地方政府收益與征地成本都高}；UC={農(nóng)民收益低，抵制征地并且易引發(fā)群體性事件和上訪}，雙方顯然要竭力避免采取這種策略。當(dāng)選擇S={B2，C1}={高補(bǔ)償，合作}策略時(shí)，UB={地方政府征地成本高，群眾支持度也高}；UC={農(nóng)民收益較高，保護(hù)耕地的積極性高}。當(dāng)選擇S={B2，C2}={高補(bǔ)償，對(duì)抗}策略時(shí)，UB={地方政府收益低，征地成本高，對(duì)非農(nóng)化具有抑制作用}；UC={農(nóng)民收益低，放棄了較高的非農(nóng)化收益}。這種策略組合也不符合實(shí)踐，雙方都不會(huì)主動(dòng)割舍自身利益。

從上述分析中可得出結(jié)論：農(nóng)民行動(dòng)策略主要取決于地方政府給予的征地補(bǔ)償強(qiáng)度，政府給予農(nóng)民的補(bǔ)償越多，農(nóng)民越傾向采取合作的態(tài)度，反之，則傾向于不合作甚至是對(duì)抗。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)提高，政府出于緩解社會(huì)矛盾和社會(huì)穩(wěn)定方面的考慮，將會(huì)逐步采取高補(bǔ)償換取農(nóng)民合作策略，這也符合當(dāng)前各地的實(shí)踐。

地方政府與農(nóng)民博弈矩陣分析見表2：

4.結(jié)論

當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)主要還是依靠高投入、高消耗、高增長(zhǎng)這樣的發(fā)展方式，對(duì)自然資源具有極大的依賴性，因而農(nóng)地非農(nóng)化是不可避免的。在各個(gè)不同的歷史時(shí)期，非農(nóng)化的活躍程度是不相同的，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的調(diào)整，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，對(duì)資源資源的依賴將會(huì)逐步的降低。非農(nóng)化有利于土地資源的配置效率，當(dāng)前主要是要防止過度非農(nóng)化，從決策主體的角度出發(fā)，分析各方博弈行為，易發(fā)現(xiàn)博弈的焦點(diǎn)最終將會(huì)集中到非農(nóng)化利益分配上，為實(shí)現(xiàn)各自的利益期望，各方將會(huì)按照博弈合作的方式選擇最優(yōu)策略。通過分析，可以得出以下以下結(jié)論：

（1）政府應(yīng)該推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，在不違反國(guó)家政策法規(guī)前提下，農(nóng)地的處置權(quán)、收益權(quán)應(yīng)是充分的、獨(dú)立的、具有排他性的，農(nóng)地可以自由上市流通，農(nóng)民可以獲得正常的土地產(chǎn)權(quán)收益，政府不應(yīng)該繼續(xù)對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行侵犯[7]。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，完善土地補(bǔ)償機(jī)制，同步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，充分保障農(nóng)民權(quán)益。在實(shí)踐中，農(nóng)民通常不會(huì)主動(dòng)要求政府征收自己的土地，更多的是被動(dòng)響應(yīng)，因此，完善利益保障機(jī)制也是政府的責(zé)任。

（2）通過分析非農(nóng)化的約束因素，中央政府應(yīng)加快制度創(chuàng)新，在現(xiàn)有土地政策的基礎(chǔ)上，通過嚴(yán)格土地督察執(zhí)法同時(shí)輔以保護(hù)耕地獎(jiǎng)勵(lì)來限制過度非農(nóng)化，確保土地資源的可持續(xù)。通過上文分析，執(zhí)法監(jiān)督強(qiáng)度和分成比例是影響地方非農(nóng)化應(yīng)對(duì)策略的先決條件，在保證經(jīng)濟(jì)適度增長(zhǎng)的前提下，要有計(jì)劃、有節(jié)制的占用土地資源，防止農(nóng)地的過度非農(nóng)化，堅(jiān)守18億畝耕地紅線，確保糧食安全。

（3）政府應(yīng)該提高自身的治理能力，逐步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)方式，盤活存量土地資源，在提高現(xiàn)有土地利用率及效率方面做文章。這樣不僅可以在一定程度上緩解經(jīng)濟(jì)建設(shè)與土地供給之間的矛盾，而且可以有效的保護(hù)后備的耕地資源，實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：林興林（1987-）， 男， 漢族 ，湖北黃岡人，碩士研究生，中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院 ，研究方向：土地利用與管理。