淺析工程建設強制性標準體系的建設

■ 張吉鑫 Zhang Jixin

淺析工程建設強制性標準體系的建設

■ 張吉鑫 Zhang Jixin

根據(jù)國務院《深化標準化工作改革方案》，我國在工程建設領域初步建立了工程建設強制性標準體系。文章介紹國內(nèi)外工程建設技術標準的管理現(xiàn)狀，分析我國工程建設強制性標準體系的構建情況。

工程建設標準；強制性；標準體系

0 引言

據(jù)統(tǒng)計，我國工程建設標準已從2009 年的4 789項發(fā)展到2013 年的6 717 項，標準數(shù)量大幅增長[1]。同時，工程建設標準也存在標準層級定位不清，標準與強制性條文之間內(nèi)容重復、交叉等問題，影響了使用者對標準及強制性條文的正確理解和準確執(zhí)行。2015年3月，國務院印發(fā)了《深化標準化工作改革方案》，提出“簡政放權、放管結合”及“借鑒發(fā)達國家標準化管理的先進經(jīng)驗和做法，結合我國發(fā)展實際，建立完善具有中國特色的標準體系和標準化管理體制”的標準化改革原則，明確了通過整合精簡強制性標準、優(yōu)化完善推薦性標準、培育發(fā)展團體標準、放開搞活企業(yè)標準等6個方面的改革措施，解決當前標準老化滯后、重復矛盾、標準體系不合理等突出問題。因此，加緊建設工程建設強制性標準體系，理清與現(xiàn)有強制性條文和推薦性標準之間的關系，是本次工程建設標準體系改革的重要任務。

2 國外工程建設技術法規(guī)體系現(xiàn)狀

2.1 英國

在英國，由英國標準學會（簡稱“BSI”）進行國家標準的管理。該學會于1930年成立，負責英國全國技術標準的編制和監(jiān)督管理工作。1942年，英國政府承認英國標準學會是國家標準（BS）發(fā)布的唯一組織，并代表英國政府參與國際標準化組織（ISO）、國際電工委員會（IEC）的活動。

目前，除了英國標準學會，在建筑領域中，部分協(xié)會和團體根據(jù)建筑法規(guī)及實際需求等制定相關的專業(yè)技術標準（如《住宅建筑標準》），雖然多數(shù)標準是推薦性的，但會員單位均被要求嚴格遵守。

2.1.1 使用原則

英國標準學會制定的標準均為自愿采用，使用者在工作中自愿采用或者在合同中約定采用。但如果標準的內(nèi)容被相關的技術準則引用，相關技術內(nèi)容就具有了與技術準則同樣的法律地位，也就具有了強制性。

2.1.2 運行機制

英國政府不直接管理建筑材料及施工質量，主要通過協(xié)會和標準化組織的推薦性標準來進行約束，由使用者自愿采用，然后通過市場進行選擇。英國標準學會對標準化工作一直十分重視，發(fā)布的標準均會開展系統(tǒng)的宣貫工作；同時，通過建立安全認證、質量認證和質量保證能力評定體系，來確保標準的貫徹實施。

2.2 日本

日本的技術性行政法規(guī)是按行業(yè)（道橋、給排水、燃氣等）分別制定的。以日本的“建筑技術法規(guī)”體系為例，該體系主要由《建筑標準法》 《建筑標準法施行令》，以及根據(jù)法規(guī)和施行令制訂的省令、告示構成（圖1），《建筑標準法》《建筑標準法施行令》主要規(guī)定功能性能目標，告示的技術內(nèi)容比較具體，可操作性強。

2.3 美國

美國建筑技術法規(guī)的制定工作起步比較早，在20世紀初期就陸續(xù)成立了編制技術法規(guī)的組織，包括成立于1915年的國際建筑官員與法規(guī)管理者聯(lián)合會（BOCA）、成立于1922年的國際建筑官員聯(lián)合會（ICBO）和成立于1941年的南方建筑法規(guī)國際聯(lián)合會（SBCCI）。這三個組織于1994年合并成立了ICC，集中力量編制沒有地區(qū)限制且適用于全美的模式規(guī)范。該組織屬于獨立的機構，不受政府的直接領導。

圖1 日本建筑技術法規(guī)體系構成

2012版的ICC模式規(guī)范達到15本，以其中的《國際建筑規(guī)范》為例，主要包括管理、技術要求和附錄三大部分。制訂該法規(guī)的原則是，通過對建筑環(huán)境引起的災害提出最低要求，達到保障工程安全、人體健康、環(huán)境保護和維護公眾利益的目的。ICC每3年更新一次。采用ICC模式規(guī)范的有聯(lián)邦機構、50個州、哥倫比亞特區(qū)、關島、美屬維爾京群島、波多黎各和北馬里亞納群島等，不同領域的規(guī)范采用情況不同。美國作為聯(lián)邦制國家，只有當“模式法規(guī)”被州政府采用(直接采用或結合州的具體情況作必要補充和修改后采用)后，才能成為正式立法文件被發(fā)布執(zhí)行。

2.4 綜合分析

通常，經(jīng)濟發(fā)達國家和地區(qū)的建筑法規(guī)構架特點可概括為法律、建筑技術法規(guī)和法規(guī)的執(zhí)行指南（或各地區(qū)法規(guī)）“三層次”。法律是基本大法，是技術法規(guī)的立法基礎；建筑技術法規(guī)相對簡練，只提強制性規(guī)定；執(zhí)行指南與法規(guī)內(nèi)容一一對應，提供強制執(zhí)行的可供選擇的方法、途徑。

聯(lián)邦制國家如美國和加拿大，從“建筑技術法規(guī)”層級開始涉及技術性要求，共分為2個層次：第一個層次是供各地區(qū)選擇采用的一種模式規(guī)范；第二個層次是各地方根據(jù)模式法規(guī)和本地區(qū)情況調整、補充，形成在本地區(qū)施行的建筑技術法規(guī)。

日本從《建筑標準法》開始涉及技術性要求，具體可以劃分為3個層次：第一個層次由法律《建筑標準法》規(guī)定管理內(nèi)容和技術內(nèi)容；第二個層次由政令《建筑標準法施行令》對法律層次規(guī)定的性能要求在技術方面進行描述，確定具體標準，以便實施；第三個層次是省令《建筑標準法施行規(guī)則》和各項告示，省令規(guī)定具體的步驟和過程、不同階段填寫的表格、工程開工的審批手續(xù)等，告示則對《建筑標準法施行令》中的“建設大臣規(guī)定的數(shù)值”“建設大臣規(guī)定的標準”進行規(guī)定。

3 我國工程建設標準體系現(xiàn)狀

根據(jù)《中華人民共和國標準化法》的規(guī)定，目前，我國的標準化工作由政府直接管理，實行“統(tǒng)一管理、分工負責”的管理模式，即“國務院標準化行政主管部門統(tǒng)一管理全國標準化工作，國務院有關行政主管部門分工管理本部門、本行業(yè)的標準化工作”。

在工程建設標準化領域，國家標準、行業(yè)標準分為強制性標準和推薦性標準。強制性標準主要為保障人體健康、人身安全、財產(chǎn)安全及環(huán)境保護等，確保行業(yè)的健康發(fā)展，在標準中以強制性條文的形式進行規(guī)定；推薦性標準則不包含強制性條文，具有靈活性，更能適應市場的發(fā)展，推動科學技術的進步。

我國的工程建設標準化工作中，仍然存在著一些問題：①在新技術、新材料應用等技術領域的標準較為缺乏。②標準的更新速度較慢。工程建設標準每5年進行一次復審，但是仍有部分標準沒有達到這樣的要求，造成標準的技術內(nèi)容落后于市場發(fā)展。③標準的技術內(nèi)容存在交叉、重復。

因此，根據(jù)《深化標準化工作改革方案》，將通過改革，把政府單一供給的現(xiàn)行標準體系轉變?yōu)橛烧鲗е贫ǖ臉藴屎褪袌鲎灾髦贫ǖ臉藴使餐瑯嫵傻男滦蜆藴鼠w系，著力解決標準體系不完善、管理體制不順暢、與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展不適應問題。

4 工程建設強制性標準體系的構建

在工程建設標準體制改革的道路上，我國從未停止探索的步伐，期望通過改革適應國際接軌的需要和我國市場經(jīng)濟的發(fā)展。2003年，原建設部下達了房屋建筑、城鎮(zhèn)燃氣、城市軌道交通技術法規(guī)試編任務，并于2004年啟動；2005年，發(fā)布了全文強制性國家標準《住宅建筑規(guī)范》（GB 50368—2005）；此后，以該標準為基本模式，又陸續(xù)組織編制并發(fā)布了國家標準《城市軌道交通技術規(guī)范》（GB 50490—2009）、《城鎮(zhèn)給水排水技術規(guī)范》（GB 50788—2012）、《城鎮(zhèn)燃氣技術規(guī)范》（GB 50494—2009）等全文強制標準。2015年，由住房和城鄉(xiāng)建設部牽頭，建立了工程建設強制性標準體系，明確了強制性標準項目內(nèi)容，并納入到我國工程建設標準制修訂計劃中，開展了相關的研究和編制工作。

目前建立的工程建設強制性標準體系中，強制性標準項目名稱統(tǒng)稱為“技術規(guī)范”，由政府制定和管理。“技術規(guī)范”分為項目建設類和通用技術類。其中，項目建設類技術規(guī)范，是以建設項目為對象，以總量規(guī)模、規(guī)劃布局，以及項目功能、性能和關鍵技術措施為主要內(nèi)容的強制性標準；通用技術類技術規(guī)范，是以技術專業(yè)為對象，以規(guī)劃、勘察、測量、設計、施工等技術要求為主要內(nèi)容的強制性標準。這兩類技術規(guī)范在目標、功能上是總和分的關系，即通用技術類技術規(guī)范是項目建設類技術規(guī)范的細化（圖2）。

圖2 項目建設類標準和通用技術類標準關系圖

強制性標準的規(guī)范對象、技術指標之間存在很強的耦合關系，容易帶來技術內(nèi)容交叉重復的問題。以建設項目為對象的項目建設類技術規(guī)范和以技術專業(yè)為基礎的通用技術類技術規(guī)范，既能夠全面、系統(tǒng)地覆蓋工程建設活動的各個領域，又能夠通過對內(nèi)容的合理分類解決交叉重復問題。項目建設類技術規(guī)范只側重于法律法規(guī)需要進一步細化的功能性能目標；當涉及到更為具體的技術措施時，則通過引用通用技術類技術規(guī)范，對操作過程提出要求。

工程建設強制性標準體系建立后，與推薦性標準、社團標準、地方標準形成強制性標準與自愿采用標準相結合的體制。工程建設強制性標準的范圍嚴格限定在安全、衛(wèi)生、環(huán)保、節(jié)能等方面，其他方面則通過推薦性標準、地方標準、社團標準等自愿采用標準來進行規(guī)定。

5 問題與建議

目前，雖然工程建設強制性標準體系已初步構建完成，各技術規(guī)范的研編工作也已啟動，但在今后的編制和實施過程中，依然存在著一些問題。

5.1 工程建設強制性標準的法律地位仍需進一步明確

根據(jù)《實施工程建設強制性標準監(jiān)督規(guī)定》（原建設部令第 81號）的要求，“在中華人民共和國境內(nèi)從事新建、擴建、改建等工程建設活動，必須執(zhí)行工程建設強制性標準。本規(guī)定所稱工程建設強制性標準是指直接涉及工程質量、安全、衛(wèi)生及環(huán)境保護等方面的工程建設標準強制性條文”。目前，工程建設強制性標準僅是全文為強制性條文的工程建設標準，與其他標準中強制性條文的法律地位是一致的。當工程建設強制性標準體系中的技術規(guī)范編制完成后，勢必與現(xiàn)有的強制性條文存在重復、交叉，甚至是矛盾，造成標準難以實施等問題。因此，在工程建設強制性標準研編的過程中，應對各技術規(guī)范所涉及的強制性標準進行整理和匯總，在其頒布實施前，厘清與現(xiàn)有強制性條文的關系，明確現(xiàn)有強制性標準的去留等問題，確保標準的實施應用。

5.2 工程建設強制性標準的編制深度應進一步明確

自我國首部全文強制性標準《住宅建筑規(guī)范》頒布以來，相繼批準發(fā)布了多部全文強制性標準，為工程建設強制性標準的編制積累了寶貴的經(jīng)驗，但目前對該標準的編制深度尚沒有統(tǒng)一的標準。由于工程建設強制性標準的特殊性，在編制原則、內(nèi)容范圍、體例等方面應予以明確，使體系內(nèi)的各技術規(guī)范能夠有機地聯(lián)系在一起。

6 結語

總的來說，工程建設強制性標準的編制應圍繞工程項目的安全、衛(wèi)生、環(huán)保、節(jié)能及其他公眾利益的基本要求。由于工程項目的整體目標和功能性能要求不會經(jīng)常變化，工程建設強制性標準將保持相對的穩(wěn)定，因此，建議標準的編制側重于工程項目的性能指標和技術要求，以保障工程項目的開展和后期使用，同時又不會限制工程技術的發(fā)展和應用。

[1]李曉陽等.我國建筑強制性標準體系研究[J].工程建設標準化,2015(10).

On the Construction of Mandatory Standard System of Engineering Construction

According to the Plan of Deepening the Standardization Reform Program issued by the State Council, our country has initially established the construction of the mandatory standard system in the fi eld of engineering construction. This paper introduces the present management situation of engineering construction technical standards at home and abroad, and analyzes the establishment of the mandatory standard system in china.

engineering construction standards, mandatory, standard system

2016-09-26）

張吉鑫，同濟大學在職研究生，上海市房地產(chǎn)科學研究院工程師。