百億財政資金為何賬上“長眠”

陳浩杰

“打醬油的錢不能買醋”，導(dǎo)致財政專項資金既用不了也不敢用。一方面是民生需求“嗷嗷待哺”，另一方面是大量資金“呼呼大睡”。

將生態(tài)搬遷、扶貧搬遷、農(nóng)村危房改造等5個專項資金45.1億元整合歸攏，實現(xiàn)“多個渠道進(jìn)水，一個池子蓄水，一個龍頭放水”，累計實現(xiàn)搬遷安置54.2萬人。重慶市高山生態(tài)扶貧搬遷的這一做法，雖然并非“專款專用”，但通過專項資金的統(tǒng)籌整合，提高了資金使用效率，得到了審計署的充分認(rèn)可。

去年以來，為更好發(fā)揮積極財政政策穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生作用。國務(wù)院常務(wù)會議明確推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用措施，多次召開會議部署資金存量盤活工作。李克強(qiáng)總理去年在國務(wù)院第三次廉政工作會議上強(qiáng)調(diào)，決不能一方面民生需求“嗷嗷待哺”，而另一方面大量資金又“呼呼大睡”。

項目資金“趴窩睡覺”，表明有錢卻花不出去，且這些錢大多涉及農(nóng)村扶貧、棚戶區(qū)改造、農(nóng)林基建等民生工程。

究其原因，片面地、教條地強(qiáng)調(diào)?？顚Ｓ茫蜥u油的錢不能用來打醋，造成“不能作為”。一些地方為了有所作為，只好“干真事情，做假手續(xù)”。

近日，審計署發(fā)布的今年第一季度貫徹落實國家重大政策措施跟蹤審計結(jié)果顯示，雖然相關(guān)部門和地方加大財政資金統(tǒng)籌和存量盤活力度，提高了資金使用效益，但一些單位和項目還有部分財政資金長期趴在賬上，未能發(fā)揮資金效益。

對1至2月份審計發(fā)現(xiàn)的影響財政資金統(tǒng)籌使用方面的78個問題、156.03億元資金，審計部門出具了整改建議函督促整改，截至一季度末，已整改74個問題、統(tǒng)籌盤活資金155.28億元，尚未整改到位和3月份審計發(fā)現(xiàn)未及時統(tǒng)籌使用資金97.08億元，審計部門正督促加快整改。

百億財政資金“趴窩”

一方面財政專項資金長期“趴窩”一方面大量民生工程因為缺錢而無法開展。

審計署公告顯示，有關(guān)部門和地區(qū)認(rèn)真落實國務(wù)院有關(guān)要求，進(jìn)一步優(yōu)化財政資金配置，盤活存量資金，推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用，及時整改審計發(fā)現(xiàn)的問題。但與此同時，一些現(xiàn)行部門規(guī)章制度已不適應(yīng)當(dāng)前實際情況，尚未及時清理修訂，使部分專項資金未能及時統(tǒng)籌或統(tǒng)籌后仍未及時使用，一些單位和項目還有部分財政資金長期趴在賬上，未能發(fā)揮資金效益。

第一，有94.28億元專項資金未及時安排使用發(fā)揮效益。一是部分項目實施過程發(fā)生調(diào)整變化或進(jìn)展緩慢，但資金未按規(guī)定統(tǒng)籌使用，具體包括財政扶貧資金、城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施項目資金和一些地方投資項目2013年以前結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等，涉及88.82億元;二是項目不具備實施條件或者已經(jīng)完成，但資金未按規(guī)定統(tǒng)籌使用，具體包括自然災(zāi)害生活救助資金、高校畢業(yè)生“三支一扶”中央補(bǔ)助資金、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金、全科醫(yī)生臨床培養(yǎng)基地中央專項資金、高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)苜蓿示范建設(shè)資金等，涉及3.66億元;三是1.8億元環(huán)保電價款未及時安排使用。

第二，有1.41億元專項資金統(tǒng)籌后仍未及時使用。一是對已按規(guī)定上繳統(tǒng)籌的存量資金又按原用途申請繼續(xù)使用，但有152.55萬元仍未及時形成支出;二是資金統(tǒng)籌后，仍有1.4億元未及時形成支出。

第三，財政資金統(tǒng)籌不到位，造成資金短缺和資金閑置并存。主要是未能有效統(tǒng)籌使用各類農(nóng)村住房搬遷專項資金，造成一方面1.39億元財政資金結(jié)存，另一方面一些項目因自籌資金不足而建設(shè)進(jìn)展緩慢。

財政是國家治理的基礎(chǔ)和支柱，既要保證財政資金使用合規(guī)，也要提高財政資金使用績效。2013年至今，審計署組織審計機(jī)關(guān)連續(xù)7次開展財政存量資金審計，促進(jìn)有關(guān)專項資金統(tǒng)籌整合，提高效益。僅2015年，通過審計共促進(jìn)相關(guān)部門和地區(qū)加快下達(dá)財政資金5288.22億元，落實配套資金551.26億元，促進(jìn)收回結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金1144.25億元，整合和統(tǒng)籌使用專項資金732.1億元。

一項資金114個處分管

專項資金，被形象地稱為“戴著帽子下來”的錢，只能用于特定的項目。專款專用的規(guī)定初衷，在于確保資金落實到位，避免擠占挪用影響。然而，受制于?？顚Ｓ玫葪l框約束，大量財政資金因此閑置。

近年來，中央多次下發(fā)文件，要求推動專項資金整合，把分散的財政資金統(tǒng)籌起來使用，集中解決民生需求。但從審計情況來看，目前統(tǒng)籌使用阻力和難度并不小。

“財政資金分配、管理和使用中普遍存在散、小、亂問題?！睂徲嬍鹩嘘P(guān)負(fù)責(zé)人表示，如某農(nóng)林水專項，這個專項在分配時中央層級就有9個部門在管，而在這9個部門又分散到下屬的50個司局，這50個司局又分散到下屬的114個處，從分配渠道看非常散。

此外，碎片化、部門化、司處化現(xiàn)象在轉(zhuǎn)移支付分配中也比較突出。比如2014年財政部上報轉(zhuǎn)移支付項目是113個，但是在實際的執(zhí)行中，安排的明細(xì)專項是362個。審計抽查了其中343個明細(xì)專項，資金分配涉及到43個部門、123個司局、209個處室。由于專項資金分配碎片化、部門化、司處化現(xiàn)象存在，也造成了資金使用中效率不高。

此外，在延伸審計若干專項以后發(fā)現(xiàn)，一些專項不僅使用效率不高，在使用中也存在著不安全的問題。比如，有的專項由于分配的部門多，基層逐級審核上報、信息溝通不夠、審核監(jiān)管不到位等，弄虛作假問題比較突出。審計部門重點抽查了林業(yè)貸款貼息、成品油價格補(bǔ)助、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、中央基建投資、縣域金融涉農(nóng)貸款等專項，發(fā)現(xiàn)騙取比例達(dá)到37%。

據(jù)審計署有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，黨中央、國務(wù)院對解決專項資金管理散、小、亂問題高度重視，如黨的十八屆三中全會提出關(guān)于財稅體制改革很重要的一條就是推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革，尤其專項資金改革。文件明確要求，對專項轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理、整合、規(guī)范?！皬膶徲嫼驼{(diào)查情況看，現(xiàn)在的問題在于怎樣使改革的措施落實到位，使財政資金發(fā)揮效果，在穩(wěn)增長、惠民生、調(diào)結(jié)構(gòu)中切實發(fā)揮作用?！边@位負(fù)責(zé)人說。

近年來，審計機(jī)關(guān)一直著力于通過盤活存量財政資金、統(tǒng)籌整合財政資金，進(jìn)一步優(yōu)化財政資金支出結(jié)構(gòu)和提高財政資金使用績效。一方面，對于中央部門職能交叉、多頭管理等造成的專項資金“小散亂”，以及地方財政在資金統(tǒng)籌整合中推進(jìn)不力等問題，促進(jìn)相關(guān)地方和部門采取分類整合、加快下?lián)艿确绞郊哟髮ｍ椯Y金統(tǒng)籌整合力度，提高資金使用效益。另一方面，促進(jìn)清理影響資金統(tǒng)籌整合的制度障礙，目前，中央和有關(guān)地方根據(jù)審計建議已采取了多項清障措施。

基層有“三怕”

就財政專項資金統(tǒng)籌整合具體操作而言，審計部門發(fā)現(xiàn)，也面臨著諸多挑戰(zhàn)。

首先，制度規(guī)章與政策要求不銜接，難整合。

以扶貧資金為例，涉及扶貧資金分配使用的具體制度規(guī)定未及時修改完善，特別是相關(guān)部門“?？顚Ｓ谩?、“打醬油的錢不能買醋”等規(guī)定依然在執(zhí)行，地方政府很難突破這些規(guī)定進(jìn)行有效整合，造成“不能作為”。一些基層干部坦言，為了有效利用資金，只能“干真事情、做假手續(xù)”。

此外，財政專項資金的管理者與使用者不合拍，怕整合。

審計調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層有“三怕”：第一怕失去專項支持不敢整合。錢是按照條條框框來的，逐個部門落下來，拿到資金以后可能有多種原因沒有辦法使用，但要調(diào)整到其他部門統(tǒng)籌安排，這個擔(dān)心就有了，怕整合出去的資金往往第二年上級就不再安排了。第二個擔(dān)心，把資金整合出去，把上級部門得罪了。第三個擔(dān)心，很多資金跟著政策走，有考核目標(biāo)，地方根據(jù)實際對資金進(jìn)行了整合，事還在，年底考核責(zé)任沒完成，影響政績?；鶎恿餍幸痪湓捫稳菡喜煌块T資金的困難，“今年你整（合）我，明年我整（沒）你”。

最后，是財政專項資金監(jiān)管力量與管理使用狀況不適用，亂整合。當(dāng)前，扶貧資金分配環(huán)節(jié)多、管理鏈條長，但基層監(jiān)管力量薄弱，個別縣級部門存在整個各項扶貧資金用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等非扶貧領(lǐng)域的情況，有的甚至將扶貧資金用于彌補(bǔ)單位業(yè)務(wù)費(fèi)、車輛維修加油等行政經(jīng)費(fèi)不足，與扶貧攻堅的目標(biāo)相悖。

“利益驅(qū)動也使得各級政府和有關(guān)部門盤活和整合專項資金的積極性比較低，甚至存在抵觸情緒?！蹦暇徲嫶髮W(xué)副校長裴育表示，任何一項專項資金都會涉及到部門和官員的權(quán)力，沉淀的資金已經(jīng)成為了一些地區(qū)政府和部門的既得利益。對于專項資金進(jìn)行盤活和整合，必然會損害其既得利益。

如何把錢花出去

“很多資金趴在賬上，說明推動改革的落實還要進(jìn)一步加大力度?！睂徲嬍鹩嘘P(guān)負(fù)責(zé)人表示，對于專項資金統(tǒng)籌整合，審計部門建議從政策上權(quán)威、規(guī)劃上銜接、制度上修訂、整合上規(guī)范、獎懲上分明、審計上跟進(jìn)等方面做好落實，堅決查處以“打醬油的錢不能買醋”等為借口拒絕資金統(tǒng)籌整合等行為。

“很多專項資金的整合，只是把原來部門管理的多項在名稱上合并成一項，但還是按照原來的體制機(jī)制在運(yùn)作。真正的整合是財政部門統(tǒng)籌管理?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君表示，真正的整合是提前一年到三年，資金直接下達(dá)到縣級政府。這是重心所在。

全國工商聯(lián)辦公廳副主任姜建靜認(rèn)為，對于專項資金整合，首先要從源頭上清理資金。把合理的必要的專項保留，同時加強(qiáng)監(jiān)管。沒有必要設(shè)立的專項資金，可以砍掉一部分?，F(xiàn)在都在強(qiáng)調(diào)利用市場機(jī)制，凡是涉及投資的，比如社區(qū)醫(yī)療點、基層醫(yī)療衛(wèi)生、體育設(shè)施等，都可以通過市場運(yùn)作、通過招標(biāo)等方式引導(dǎo)社會資金來辦。另外，專項一旦定了，分配管理機(jī)制方法也很重要，有些專項錢不知道怎么分，眉毛胡子一把抓，不夠精準(zhǔn)。

裴育建議，應(yīng)進(jìn)一步促進(jìn)財稅體制完善和改革創(chuàng)新，以法律形式明確各級政府事權(quán)和財政收支范圍，實現(xiàn)有效壓縮和整合財政專項。專項資金領(lǐng)域的簡政放權(quán)改革也應(yīng)加速推進(jìn)，簡化審批程序，促進(jìn)專項資金的管理由重申報向重管理轉(zhuǎn)變，監(jiān)督由財政合規(guī)向財政績效轉(zhuǎn)變。