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    警惕“農(nóng)民銀行”風(fēng)險(xiǎn)

    2016-06-03 14:58:33聶歐唐如鈺
    財(cái)經(jīng)國家周刊 2016年11期
    關(guān)鍵詞:銀監(jiān)互助社官員

    聶歐+唐如鈺

    遍地開花的“農(nóng)民銀行”風(fēng)險(xiǎn)敞口較大,亟待引起重視、明晰監(jiān)管權(quán)責(zé)。

    “農(nóng)村資金互助組織,風(fēng)險(xiǎn)不可小覷?!痹阢y監(jiān)系統(tǒng)工作近20年的一名官員表示,十多年來,銀監(jiān)系統(tǒng)下了大力氣監(jiān)管,但由于互聯(lián)網(wǎng)等新渠道的原因,加劇了對(duì)這類“農(nóng)民銀行”的監(jiān)管難度。

    今年5月初,江蘇徐州曝出消息,當(dāng)?shù)刭Z汪農(nóng)村資金互助合作社突然倒閉,致使235戶村民的1005萬元資金無法返還。這只是近年來大量同類事件的最新一例。

    從1990年代屢禁不止,到2004年前后“卷土重來”,再到近兩年風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā),農(nóng)村資金互助組織始終步履蹣跚,有的還游走于合法與非法之間。相比于有能力、有定力、有渠道化解不良貸款風(fēng)險(xiǎn)的商業(yè)銀行,遍及全國、扎根農(nóng)村的大量資金互助組織,容易出現(xiàn)異化為非法吸儲(chǔ)、非法集資的情況。

    一名沿海省份金融辦官員統(tǒng)計(jì),截至2015年底,該省各種農(nóng)村資金互助組織約為13萬家,成員出資超過2800億元。推及全國,加上更大規(guī)模的“非正規(guī)軍”,對(duì)金融系統(tǒng)穩(wěn)定的潛在影響不容小覷。

    全國首家農(nóng)村資金互助社——吉林省梨樹縣閆家村百信農(nóng)村資金互助社2004年成立、2007年獲得金融許可證。

    該官員介紹,全國銀監(jiān)系統(tǒng)早年批準(zhǔn)設(shè)立了一批資金互助社,現(xiàn)在不少省市政府要求當(dāng)?shù)亟鹑谵k也要建設(shè)一批、搞活一批資金互助會(huì),加之各地還有一批扶貧資金互助會(huì),三種機(jī)構(gòu)同類不同根,“省里讓我們拿出管理細(xì)則,可我們并無多少經(jīng)驗(yàn),怎么辦?”

    待理清的體系

    農(nóng)村資金互助組織,是指經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn),由自愿入股組成的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融業(yè)務(wù)。其模式,即農(nóng)民將“閑錢”湊到一起,構(gòu)成互幫互助的存貸型類金融平臺(tái)。

    《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者發(fā)現(xiàn),這類組織主要分為三類。第一類,是由銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)成立、在工商部門登記的農(nóng)村資金互助社。從全國首家農(nóng)村資金互助社——吉林省梨樹縣閆家村百信農(nóng)村資金互助社2004年成立、2007年獲得金融許可證至今,全國共有49家機(jī)構(gòu)獲牌。其監(jiān)管依據(jù),是銀監(jiān)會(huì)2007年頒布的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》。

    第二類機(jī)構(gòu)為農(nóng)村資金互助會(huì),與前者運(yùn)營模式差不多,“但是,互助會(huì)是各地政府自己搞的,通常登記在民政而非工商部門,屬于民間協(xié)會(huì)性質(zhì)?!鼻笆龅胤浇鹑谵k官員介紹,目前,各地尤其市縣政府正在擴(kuò)大這一工作。

    而數(shù)量龐大的第三類機(jī)構(gòu)——扶貧資金互助會(huì),多由各地農(nóng)辦、扶貧辦牽頭管理。與前兩類的最主要差別,在于除去農(nóng)民自身“閑錢”用于集資外,還有財(cái)政扶貧資金墊底。

    《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者獲悉,截至2015年底,前述沿海省份累計(jì)組建扶貧資金互助會(huì)947家,入會(huì)農(nóng)戶5.74萬人,累計(jì)借款5.4億元。其資本金中,財(cái)政配套比例往往達(dá)6成以上。

    “個(gè)別市縣拿不出配套資金,就全部由中央財(cái)政支撐,因而管得也相對(duì)嚴(yán)格?!痹撌》菀晃晦r(nóng)辦負(fù)責(zé)人介紹,這類機(jī)構(gòu)既要落在符合標(biāo)準(zhǔn)的貧困村,又要遵守貸款總額度和單筆貸款額度的限制,每筆貸款多為三五萬元。其貸款利率,也多是在央行基準(zhǔn)利率上小額浮動(dòng),遠(yuǎn)低于其他放貸機(jī)構(gòu)。

    “本質(zhì)都是類銀行業(yè)務(wù),管理?xiàng)l線卻這么多,說不準(zhǔn)究竟誰是‘親娘?!鼻笆鼋鹑谵k官員說。

    “紅線”虛設(shè)

    “我們村235戶村民集資了1005萬元資金,全打了水漂?!毙熘葙Z汪農(nóng)村資金互助合作社一位顧姓農(nóng)民社員在電話中向記者說。

    記者在多省調(diào)研中發(fā)現(xiàn),類似情況不在少數(shù),尤其2013年、2014年前后,全國有一大批資金互助組織倒臺(tái),數(shù)億元資產(chǎn)憑空“蒸發(fā)”。

    “即便是銀監(jiān)系統(tǒng)的資金互助社,我們省的8家也倒閉了一家,清償工作至今未果?!鼻笆鼋鹑谵k官員說,判斷“農(nóng)民銀行”風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)繩在于——是否意在盈利賺錢?是否堅(jiān)持資金封閉運(yùn)行?

    “關(guān)門跑路的,多是斂不義之財(cái)?shù)姆欠Y?!鼻笆鲢y監(jiān)系統(tǒng)官員介紹,當(dāng)?shù)匾患铱h級(jí)市的資金互助社,最初由當(dāng)?shù)匾晃晦r(nóng)辦負(fù)責(zé)人操作籌建,為了從中獲利,他將資金分批次地借幾個(gè)互助社社員的名義投了進(jìn)去,并嚴(yán)重干擾互助社的正常運(yùn)營。不久,其行為暴露,銀監(jiān)部門清理查處,風(fēng)險(xiǎn)才得以避免。

    “一些股東還頗為不滿,稱別的互助社為何就能高息攬存、大額貸款?”該銀監(jiān)系統(tǒng)官員說,必須堅(jiān)持互助社的原來屬性,否則很難管得住。

    該銀監(jiān)系統(tǒng)官員解釋,清理股東主要是嚴(yán)格執(zhí)行所有存貸款均只能針對(duì)本社社員的要求,資金封閉管理且控制存貸規(guī)模,使得所有社員均知己知彼,即便有風(fēng)險(xiǎn),也能早預(yù)防。

    但這一道紅線,卻常被各種變通之法打破。

    “申請(qǐng)成為社員并不難,尤其跨村、跨鎮(zhèn)的互助組織?!鼻笆鼋鹑谵k官員介紹,鄰里鄉(xiāng)親、生意伙伴之間代為入股也很平常,地域限制日漸模糊。并且,盡管央行對(duì)小額信貸組織給出了“只貸不存”的嚴(yán)令,但在個(gè)別地區(qū),互助會(huì)以“入會(huì)金”、“資本金”等五花八門的說法替代了存款、貸款字樣,以規(guī)避監(jiān)管。

    據(jù)悉,除去計(jì)劃單列市和金改試驗(yàn)區(qū)內(nèi)已有的幾十家互助會(huì)外,前述沿海省份今年將在全省27個(gè)縣推廣資金互助會(huì)試點(diǎn)57家,考慮摒棄以往跨村、跨鎮(zhèn)的做法,將互助會(huì)落到村級(jí)單位,嚴(yán)格構(gòu)建本村內(nèi)的資金閉環(huán),以村委會(huì)的行政管理和村民們的宗親、血緣關(guān)系,來強(qiáng)化監(jiān)管。

    “堅(jiān)持57家試點(diǎn)不盲目擴(kuò)張,堅(jiān)持小額,或能規(guī)避一些風(fēng)險(xiǎn)。”前述金融辦官員稱。

    四個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

    綜合多位受訪人士介紹,當(dāng)前資金互助組織需要防范的主要風(fēng)險(xiǎn)有四點(diǎn):

    其一是道德風(fēng)險(xiǎn),即互助組織的股東可能意在牟利,較易異化為非法集資,還可能出現(xiàn)自融。前述銀監(jiān)系統(tǒng)官員就認(rèn)為,與商業(yè)銀行類似,自融是大忌,自己辦銀行給自己貸款,一旦上了規(guī)模則后果嚴(yán)重。

    其二是法律風(fēng)險(xiǎn),即目前有關(guān)合作金融的立法處于缺失狀態(tài),農(nóng)民遭受損失往往投訴無門。

    這其中的法律問題頗多,例如:究竟何為互助資金?互助組織登記在民政部門和工商部門的差別何在?

    其三是監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn),即監(jiān)管多門且手段有限。地方農(nóng)辦、工商等部門往往不太懂金融,而地方金融辦往往缺乏實(shí)權(quán)。

    江蘇省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所研究員葛守昆認(rèn)為,很多問題都出在監(jiān)管上,政府缺乏對(duì)互助組織資金運(yùn)作、合伙人股權(quán)、投資去向的有效監(jiān)管,加之一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)低,不夠?qū)I(yè),急需國家在宏觀管理和頂層設(shè)計(jì)上將這類組織納入到監(jiān)管體系中來。

    其四是擴(kuò)張性、延伸性風(fēng)險(xiǎn)。資金互助組織在過去十年以各種形式在全國鄉(xiāng)發(fā)展、演變,但監(jiān)管層卻難以對(duì)其規(guī)模、數(shù)量做出精確統(tǒng)計(jì),無法全面度量其風(fēng)險(xiǎn)。

    根據(jù)前述沿海省份數(shù)據(jù)顯示,截至2015年底,該省擁有銀監(jiān)系統(tǒng)資金互助社7家,總體貸款規(guī)模1.4-2億元;全省27個(gè)縣和計(jì)劃單列市、金改試驗(yàn)區(qū)共設(shè)立資金互助會(huì)約110余家,借款規(guī)模約24億元。并且,該省還擁有扶貧資金互助會(huì)947家,累計(jì)借款5.4億元。因此,該省各類登記在冊(cè)的資金互助組織逾1000家,涉及借貸金額逾30億元。

    “這只是冰山一隅,更多風(fēng)險(xiǎn)還在于尚未登記在冊(cè)的‘非正規(guī)軍,其規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)或達(dá)‘正規(guī)軍的10、20倍以上?!鼻笆鼋鹑谵k官員統(tǒng)計(jì),截至2015年底,其所在省份的“非正規(guī)軍”約為13萬家,成員出資約2800億元。

    業(yè)內(nèi)人士估計(jì),我國各省份中各類資金互助組織的總體借貸規(guī)模,平均應(yīng)以百億元計(jì);全國規(guī)模,或高達(dá)萬億元以上。

    比起農(nóng)民內(nèi)部的“非正規(guī)軍”,更為危險(xiǎn)的是大量假冒資金互助組織,常以“金融互助社區(qū)”、“金融互助平臺(tái)”、“金融互助理財(cái)”和“財(cái)富互助平臺(tái)”等名稱,依托網(wǎng)站、博客、微信等渠道,宣傳其投資門檻低、周期短、收益高等虛假信息,投資額常5萬元到50萬元不等,月息往往高達(dá)兩三分以上。一旦資金鏈斷裂,投資者將面臨嚴(yán)重?fù)p失。

    監(jiān)管章法

    “溫州只有一家農(nóng)村資金互助社?!闭憬刂葶y監(jiān)局局長趙秀樂告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》,在溫州40多家銀行機(jī)構(gòu)中,這家互助社貸款2300多萬元、存款規(guī)模1700多萬元、資本金500萬元,規(guī)模最小,卻是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的重中之重。

    趙秀樂介紹,溫州銀監(jiān)局對(duì)此有專門的監(jiān)管辦公室,并將辦事處落到了縣里,專人專事專辦,容不得一絲馬虎,“牽扯了我們很大的精力”。

    前述另一位銀監(jiān)系統(tǒng)官員也表達(dá)了類似觀點(diǎn),稱市級(jí)銀監(jiān)局等部門通常對(duì)此高度警惕,相關(guān)處室的主任基本每季度或每個(gè)月去調(diào)研一次,下設(shè)辦事處負(fù)責(zé)人則每兩周必須赴現(xiàn)場檢查一次,發(fā)現(xiàn)問題立即上報(bào)。

    “我們管轄的這家資金互助社,嚴(yán)格按照規(guī)定設(shè)立了理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等‘三會(huì)一層,從2011年成立至今,不良貸款為零。”趙秀樂說,“我們‘敲木魚般地給他們灌輸金融知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),時(shí)不時(shí)就召集開會(huì),監(jiān)管成本不低?!?/p>

    記者調(diào)研了其他城市的資金互助組織,發(fā)現(xiàn)他們遠(yuǎn)沒有如此“幸運(yùn)”——約1/5在開張三五年后倒閉,剩下約1/2處在虧損狀態(tài),不良率高企。

    中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授周立對(duì)此表示,資金互助組織的監(jiān)管有四類依據(jù):

    一是銀監(jiān)會(huì)的管理規(guī)定,只對(duì)銀監(jiān)會(huì)發(fā)牌的全國49家資金互助社有效;

    二是央行發(fā)布的小額信貸組織試點(diǎn)意見,目前亟待進(jìn)一步出臺(tái)放貸人條例,擴(kuò)大試點(diǎn)、加強(qiáng)規(guī)范;

    三是最高人民法院發(fā)布的關(guān)于高利貸的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),以及《關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》等條文,為監(jiān)管提供了相應(yīng)依據(jù),但尚缺乏對(duì)資金互助組織的針對(duì)性;

    四是中央“一號(hào)文件”等相關(guān)政策,提供了基本原則。但在操作層面,還需更多的實(shí)施細(xì)則。

    在周立看來,具體監(jiān)管態(tài)度還不明朗,監(jiān)管原則難以統(tǒng)一,使得監(jiān)管措施、監(jiān)管主體都很難落定。早年,銀監(jiān)會(huì)無疑是核心監(jiān)管主體,但這兩年地方政府或?qū)⒔哟酥厝巍?/p>

    “銀監(jiān)部門已不愿再接此‘燙手山芋?!鼻笆鼋鹑谵k官員表示,地方金融辦一直沒有監(jiān)管權(quán),但互助組織的治理絕不能無法無章,“金融監(jiān)管主要在國家‘一行三會(huì),自然也應(yīng)該從頂層先出個(gè)規(guī)章制度來?!?/p>

    多位受訪人士表示,合作金融立法缺失已久,亟待提上日程。還應(yīng)盡快整合銀監(jiān)部門、地方金融辦等監(jiān)管資源,不能再是審批和監(jiān)管“兩張皮”,并明確央地監(jiān)管權(quán)責(zé),防止風(fēng)險(xiǎn)坐大。

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