宅基地退出與推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展問題探析

鄭鳳萍　陳涵　許淑芬

摘 要：該文著重介紹了金寨縣宅基地退出試點(diǎn)與推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的狀況，分析了農(nóng)村宅基地退出面臨的問題，以及如何借此機(jī)遇推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。

關(guān)鍵詞：宅基地退出；金寨縣；農(nóng)村發(fā)展

中圖分類號 F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）12-0009-03

如果合法取得的宅基地，用來建造住宅和生活等相關(guān)設(shè)施，它是屬于建設(shè)用地。我國第一次制定的關(guān)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地“一戶一宅，面積法定”的政策是在1998年修訂的《土地管理法》。但是隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)際施行的農(nóng)村土地政策已經(jīng)與現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不適應(yīng)，出現(xiàn)的問題也漸漸增多。從宅基地制度看，宅基地取得和保障制度不完善，“一戶一宅”制度在一些地方不可持續(xù)；在農(nóng)村很多的土地被無償使用，關(guān)于宅基地的獲得等相關(guān)制度都不是很完善，存在著一戶占據(jù)著幾個(gè)宅基地的問題。農(nóng)村宅基地承擔(dān)雙重功能：在農(nóng)村的生產(chǎn)和生活過程中，宅地基是非常重要的，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展很多的農(nóng)民無限制的擴(kuò)大宅基地，建設(shè)混亂，土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象多，在農(nóng)村宅基地的使用過程中，很多是無償?shù)模鎸Υ嬖诘囊幌盗惺虑?，改革是必須的。本文以金寨縣宅基地退出試點(diǎn)為例，通過對試點(diǎn)的調(diào)查，從中尋求解決宅基地閑置浪費(fèi)的問題的辦法，要提高農(nóng)村土地的使用率，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1 金寨縣宅基地利用現(xiàn)狀及宅基地制度改革試點(diǎn)

1.1 金寨縣宅基地利用現(xiàn)狀 金寨縣地處我國大別山腹地的皖西部山區(qū)，耕地資源非常少。金寨縣山區(qū)農(nóng)民居住較分散，地理位置造成人民居住在山上，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和滿足生活需要。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件改善，逐漸依路而居，住宅由山上轉(zhuǎn)向道路兩旁，山上的宅基地便閑置下來。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，導(dǎo)致很多人到城市務(wù)工，進(jìn)而安家，很多的農(nóng)村宅基地被閑置；另一部分農(nóng)民則拋棄破舊的房子，在村集體內(nèi)重新選址建起小樓房，然而破舊的住房卻并未拆除復(fù)墾。目前，農(nóng)村土地的浪費(fèi)問題越來越嚴(yán)重，宅基地的退出制度迫在眉睫。

1.2 金寨縣宅基地制度改革試點(diǎn) 《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》的政策在2014年得以頒布，金寨縣開始實(shí)施此項(xiàng)意見是在2016年初。前期進(jìn)行準(zhǔn)備工作，截至2017年初，金寨縣秉承創(chuàng)新的理念，結(jié)合實(shí)際，構(gòu)建“依法公正取得、自愿有償退出、節(jié)約集約土地、徹底有效復(fù)墾。”最新的政策，實(shí)施取得了不錯(cuò)的效果，得到許多民眾認(rèn)可。在金寨縣主動申請退出的有1.29萬戶，全縣退出的宅基地達(dá)到0.15萬hm2，新增耕地0.12萬hm2[1]。通過與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，對宅基地退出補(bǔ)償，危房改造，扶貧和移民等各種補(bǔ)貼政策得到落實(shí)。金寨縣是在這次改革33個(gè)國家級試點(diǎn)中唯一的國家級貧困縣，將改革和國家各種對農(nóng)村的優(yōu)惠政策相結(jié)合，使政策優(yōu)惠力度最大化，既保證宅基地試點(diǎn)工作順利進(jìn)行，又促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展，為百姓謀福利。

為促進(jìn)此項(xiàng)試點(diǎn)順利開展，各個(gè)基層組織都設(shè)立“宅改辦”部門，吸納人才，推進(jìn)宅基地試點(diǎn)工作全面進(jìn)行，并進(jìn)行最嚴(yán)格的退出以及復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)。金寨縣對退出的每一宗土地都進(jìn)行了嚴(yán)格的記錄，形成了完整的檔案，檔案包括退出申請表，戶主資料，房屋信息等各項(xiàng)信息。

2 金寨縣宅基地退出試點(diǎn)中面臨的問題

由國家發(fā)布的文件來看，目前宅基地退出只是一個(gè)試點(diǎn)，并不成熟，缺乏理論依據(jù)和實(shí)踐基礎(chǔ)，所以在試點(diǎn)中所遇到的問題都需要基層工作人員的探索，遇到的問題也多種多樣。

2.1 宅基地的退出模式和治理方式的缺陷 為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地有效利用，節(jié)約土地資源，保護(hù)農(nóng)村農(nóng)耕用地，必須對農(nóng)村宅基地實(shí)行退出措施，通過改革，進(jìn)行自愿退出和有償使用。金寨縣結(jié)合易地扶貧搬遷工作，加大了宅基地改革工作力度，但這一工作仍然存在著諸多問題，如部分宅基地是以土地復(fù)墾形式退出，農(nóng)民將廢棄、閑置宅基地開墾為耕地，政府給予部分錢款補(bǔ)助，其效果在復(fù)墾初期較為明顯，但金寨是山區(qū)，作為地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，部分復(fù)墾后的耕地在未來2—3a內(nèi)又慢慢棄置，造成一定程度上的資源浪費(fèi)。另一方面，在以宅基地改革、異地扶貧搬遷工作為主導(dǎo)下的農(nóng)村宅基地退出較為可行，農(nóng)民與政府和村集體簽訂協(xié)議，放棄自己原有的宅基地搬遷至自然村，中心村或集鎮(zhèn)之中，這一部分宅基地將收歸國家集體所有，將由政府和村集體統(tǒng)一規(guī)劃發(fā)展，一定程度上能減少土地資源的浪費(fèi)問題。但也存在一些問題：部分宅基地沒有相關(guān)的證書，產(chǎn)權(quán)不完整，對宅基地退出補(bǔ)償造成了一定的影響。此外，部分農(nóng)民為了得到更多的利益而引發(fā)亂占土地這一現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，既損害群眾利益又觸犯法律。

在實(shí)施農(nóng)村宅基地的退讓過程中，對農(nóng)民造成的影響包括：經(jīng)濟(jì)的影響，對宅基地的補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)問題。目前金寨縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)是按照縣宅基地改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的文件規(guī)定來進(jìn)行補(bǔ)償，這種補(bǔ)償方式與法律規(guī)定的補(bǔ)償方式比較彈性較大；鄉(xiāng)民難精準(zhǔn)把握政治影響，宅基地與農(nóng)民的生活息息相關(guān)，關(guān)系到農(nóng)民的生存保障，宅基地退出需要農(nóng)民的積極參與，依據(jù)政策，要保證農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，但在實(shí)踐時(shí)，有些地方政府為了保證宅基地試點(diǎn)順利進(jìn)行，強(qiáng)行干預(yù)農(nóng)民的意愿，導(dǎo)致群眾不滿，引起紛爭，從而影響社會的穩(wěn)定和諧。政府在面對這些糾紛之時(shí)，借助法律等工具的幫助，進(jìn)行糾紛的處理，這種解決方式往往達(dá)不到解決目的。此外，對于農(nóng)村宅基地退出過程中的拆遷、補(bǔ)償和安置政策的制定基本上取決于地方政府的決策，其中的規(guī)范性合理性都存在不同程度上的問題。

2.2 農(nóng)民傳統(tǒng)保守思想一定程度上阻礙了宅基地退出 在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，城市化速度逐漸加快，很多的農(nóng)村人口背井離鄉(xiāng)，在城市里生活，但對于農(nóng)村宅基地的處置還受到農(nóng)民保守思想的影響：（1）祖宗基業(yè)不可廢。傳統(tǒng)的農(nóng)村社會，通常是以姓氏宗族聚集組合成的社會。對于先祖留下的宅子，地基，是寄托了傳承的情懷，是給后代留下的財(cái)富，如果失去了往往遭人議論后代無用且不孝。（2）注重“風(fēng)水”。農(nóng)民生活在社會低層，為求翻身，特別看重“風(fēng)水”。認(rèn)為祖先遺留的房屋就是風(fēng)水好地，可以福佑后代。如果家庭出現(xiàn)什么變故時(shí)，在舊思想的指導(dǎo)下，就會改變房屋的格局。這種改變往往會浪費(fèi)大量的財(cái)力和物力，同時(shí)農(nóng)村之間的宅基地很多都是相互連在一起的，輕易地改變，就會引起鄰里糾紛。（3）虛榮心的滿足。農(nóng)村人在意居住的地方，上一輩人思想固化，覺得房屋建設(shè)越多、越華麗便是財(cái)富的象征，以此滿足虛榮心，使得農(nóng)村違法濫建現(xiàn)象嚴(yán)重，并且這一類宅基地退出時(shí)，受到村民各種阻撓，退出困難。

農(nóng)民的土地私有觀念根深蒂固。宅基地的來源大多是在土地改革確權(quán)后，在1960年后，國家將宅基地和農(nóng)民耕種的土地交由集體。對于農(nóng)民所使用的宅基地只是在相關(guān)的政策、法律規(guī)定中變?yōu)榧w土地，但實(shí)際生活中對宅基地?zé)o償、無限期的使用，使他們早已將宅基地視為私有財(cái)產(chǎn)看待，且宅基地受法律保護(hù)，閑置后對農(nóng)民并沒有多大影響，不到萬不得已并不會拆除。宅基地退出試點(diǎn)補(bǔ)償雖然已經(jīng)十分合理，但是比起政府征地進(jìn)行城市擴(kuò)張或基礎(chǔ)建設(shè)，仍然沒有征地補(bǔ)償力度大，一部分農(nóng)民想獲得更多利益，哪怕是舊宅已經(jīng)不能居住，也不愿意響應(yīng)宅基地退出這項(xiàng)政策，等待土地升值。

3 金寨縣宅基地退出機(jī)制與推進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展

3.1 金寨縣宅基地退出機(jī)制 金寨縣實(shí)施宅基地退出措施的核心思想是“扶貧攻堅(jiān)”。把補(bǔ)償政策和其他扶貧政策結(jié)合起來，對宅基地進(jìn)行規(guī)劃和節(jié)約集約，規(guī)定審批管理，改善貧困戶和移民戶的居住條件，拆除危房，改善農(nóng)戶居住條件，與美好鄉(xiāng)村建設(shè)掛鉤，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)發(fā)展。

在騰退宅基地推進(jìn)試點(diǎn)前期，國家和安徽省國土部門投入了專項(xiàng)資金進(jìn)行扶持。國土資源部專門出臺了新政策，支持金寨縣宅基地試點(diǎn)工作，即在省域范圍內(nèi)，優(yōu)先將宅基地騰退結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)，進(jìn)行調(diào)劑使用，通過掛牌轉(zhuǎn)讓已籌集大批資金，足夠滿足宅基地退出試點(diǎn)的花費(fèi)。

金寨縣實(shí)施了“1+X”計(jì)劃，具體描述就是在1個(gè)行政村中有1個(gè)中心村莊，且自然村不超過了3個(gè)。在金寨縣的實(shí)施過程中中心村莊規(guī)劃了有183個(gè)，自然村莊有307個(gè)，并且對每一份宅基地都要進(jìn)行詳細(xì)的登記記錄。

3.2 宅基地退出試點(diǎn)與農(nóng)村發(fā)展（1）宅基地退出試點(diǎn)的工作目前已取得極大成效。試點(diǎn)地區(qū)自愿申請退出宅基地的12900多戶，占80%以上的是貧困戶和移民戶，解決了地災(zāi)隱患引起的房屋坍塌，拆除了年久失修的房屋，給人民的生活帶來安全保障和便利。群眾喬遷新居，構(gòu)建新型農(nóng)村，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧政策，可以有效的促進(jìn)金寨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)早日擺脫貧窮的目標(biāo)。

（2）金寨縣充分利用國家給予的優(yōu)惠政策和現(xiàn)有的資金優(yōu)勢，引導(dǎo)和激勵(lì)農(nóng)民騰退閑置宅基地，在我國的宅基地制度上尋求了一個(gè)突破點(diǎn)，充分利用集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)級規(guī)劃的管控作用，聽取群眾的意見，形成一套完備的基層管理機(jī)制，誠邀農(nóng)民參與、管理以及解決，構(gòu)建一個(gè)新型的社會主義基層管理組織，實(shí)現(xiàn)了公開、公正、嚴(yán)明，有利于社會和諧。宅基地退出試點(diǎn)并不僅僅是保護(hù)耕地，脫貧致富，而且促進(jìn)社會整體風(fēng)貌的提升。

（3）試點(diǎn)取得騰退的宅基地，大部分已經(jīng)復(fù)墾，由專門人員進(jìn)行驗(yàn)收，對于不合格的實(shí)施懲罰機(jī)制。騰退的宅基地雖然小并且分散，但是質(zhì)量高，地理位置好。根據(jù)“宜耕則耕、宜園則園、宜林則林”的原則，[2]將騰退的土地交由土地原所有者使用，有利于保護(hù)山區(qū)的生態(tài)建設(shè)，減少滑坡，泥石流的風(fēng)險(xiǎn)，也保證了糧食安全，為農(nóng)民增加了收益。生態(tài)的建設(shè)能夠吸引旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推進(jìn)金寨縣第三產(chǎn)業(yè)，有利于金寨縣脫貧。

4 結(jié)語

金寨縣宅基地試點(diǎn)的成功，為其他地區(qū)的發(fā)展起到了一個(gè)代表性示范作用。試點(diǎn)的可行性、有利于全國開展宅基地退出，為我國目前面臨的宅基地問題改善和解決提供參考。金寨縣試點(diǎn)的成功雖然不可復(fù)制，但是可以供其他地區(qū)借鑒。

參考文獻(xiàn)

[1]王曉易.安徽省金寨縣農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)調(diào)查[N].中國國土資源報(bào)，2017-3-27.

[2]李文濤.基于生態(tài)—經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向華鎣市礦業(yè)廢棄地復(fù)墾模式研究[D].成都：成都理工大學(xué)，2015. （責(zé)編：徐煥斗）