我國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管中的利益沖突與平衡

周文娟++徐黎明

摘要：農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中很容易出現(xiàn)“市場失靈”和“政府失靈”的狀況，要破解這一困局，必須運用利益沖突與平衡理論。我國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管中存在監(jiān)管機構(gòu)、農(nóng)業(yè)保險人、投保農(nóng)戶等多元利益主體，這些利益主體之間有著復雜的利益關(guān)系和激烈的利益沖突。為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中多元利益主體之間的合作、共贏，我國應當從利益產(chǎn)生、利益表達、利益激勵、利益保障等方面建立健全農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險；監(jiān)管；利益沖突；利益平衡

中圖分類號：C914文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）05-0090-03

監(jiān)管的有效與否直接影響農(nóng)業(yè)保險政策目標能否順利實現(xiàn)。單憑監(jiān)管機構(gòu)一己之力，難以對農(nóng)業(yè)保險進行充分、有效的監(jiān)管。因此，我國必須建立監(jiān)管機構(gòu)、投保農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)保險人合作監(jiān)管機制，而合作監(jiān)管機制的建立依賴于對各主體利益訴求的充分關(guān)注并實現(xiàn)各主體之間的利益平衡?；诖?，從利益視角審視我國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機制并提出進一步完善的建議，具有重要意義。

一、利益沖突與平衡理論在農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管中的引入

近年來，我國大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，實施了很多對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民有利的政策，農(nóng)業(yè)保險就是其一。這一政策能夠促使我國農(nóng)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，保障農(nóng)民安居樂業(yè)、收入增加。但是，伴隨著農(nóng)業(yè)保險實踐的開展，“市場失靈”、保險欺詐、理賠困難等問題不斷發(fā)生。這些問題導致很多農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險失去信心，嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。在這種情況下，政府運用“有形之手”強行干預農(nóng)業(yè)保險市場，進行有力的宏觀調(diào)控，以矯正不公平、無效率的市場機制導致的資源配置偏差，實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化。問題在于，政府機構(gòu)雖然代表公共利益，但在某些情況下也會為了自身的經(jīng)濟利益或政治利益而犧牲公共利益，出現(xiàn)“監(jiān)管失靈”問題。我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機制以“管制”為主要監(jiān)管方式，賦予了監(jiān)管機構(gòu)太大的權(quán)力，容易導致權(quán)力濫用，滋生權(quán)力尋租或創(chuàng)租現(xiàn)象，嚴重影響市場經(jīng)濟秩序，推高市場交易費用，損害社會公眾利益。

為了解決“監(jiān)管失靈”問題，需要以“監(jiān)管治理”理念構(gòu)建新的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機制。新機制不但要求政府監(jiān)管機構(gòu)干預市場、調(diào)節(jié)供求，而且要求防范政府機構(gòu)利用權(quán)力謀求自身利益、損害公眾利益，為此，要明確政府監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力邊界，通過立法嚴格規(guī)定政府監(jiān)管人員的行為類型和監(jiān)管程序，使政府部門對農(nóng)業(yè)保險給予財政補貼、稅收減免、融資支持等都在法律規(guī)定的范圍內(nèi)、按照法定程序進行，做到依法監(jiān)管。新機制還要求被監(jiān)管對象參與監(jiān)管，提高農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的透明度，減少農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管過程中專斷決策的發(fā)生概率，使農(nóng)業(yè)保險良性發(fā)展。

利益是人類一切行為的內(nèi)在驅(qū)動力。農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管很難單純依靠監(jiān)管機構(gòu)獨立完成，需要吸納更多主體合作共治。目前，我國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管中存在政府、農(nóng)業(yè)保險人和投保農(nóng)戶等多元主體。這些主體的角色功能和利益訴求各異，協(xié)調(diào)好其利益關(guān)系，兼顧個體利益保護與整體利益增進，是農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管取得實效進而可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。為此，需要引入利益平衡理論，構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險相關(guān)利益主體聯(lián)動機制，有效調(diào)動各利益主體的積極性，解決農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中的“市場失靈”“監(jiān)管失靈”問題。

二、我國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管中的利益沖突分析

我國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管中的利益主體主要包括保險監(jiān)督管理機構(gòu)（國家保監(jiān)會和地方保監(jiān)局）、農(nóng)業(yè)保險人、投保農(nóng)戶

等。各主體之間有著復雜的利益博弈，利益沖突不可避免，如果不加以解決，將直接影響我國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的實效和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1.農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管中的多元利益

第一，監(jiān)管機構(gòu)的利益。農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)代表公共利益，這種公共利益具體表現(xiàn)在三個層面上。在宏觀上，農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的目的是保障農(nóng)業(yè)保險這一惠農(nóng)政策順利實施，實現(xiàn)農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。在中觀上，監(jiān)管機構(gòu)要對投保農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)保險人之間的合同行為以及農(nóng)業(yè)保險人之間的競爭行為進行規(guī)制，以維護公平、合理的市場交易秩序。在微觀上，監(jiān)管機構(gòu)將農(nóng)業(yè)保險作為補償投保農(nóng)戶的受災損失、穩(wěn)定農(nóng)戶生產(chǎn)生活、增加農(nóng)戶收入和福利的重要政策工具，但實踐中一些監(jiān)管機構(gòu)會憑借自身的信息優(yōu)勢和在資源配置上的職權(quán)，謀取部門利益或為少數(shù)人的特殊利益服務。

第二，農(nóng)業(yè)保險人的利益。農(nóng)業(yè)保險人是保險服務的提供者，其從事農(nóng)業(yè)保險的目的在于獲取保險經(jīng)營利潤，同時協(xié)助政府實施農(nóng)業(yè)保險政策。但是，農(nóng)業(yè)保險人畢竟是理性經(jīng)濟人，具有追求自身利益最大化的本能，往往憑借較強的經(jīng)濟力量和市場信息優(yōu)勢而侵害投保農(nóng)戶的利益，或者通過保險業(yè)協(xié)會等組織化力量影響農(nóng)業(yè)保險政策，由此難免與公共利益的實現(xiàn)發(fā)生沖突。

第三，投保農(nóng)戶的利益。投保農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)保險的需求方和受益方，其投保的目的是借助于農(nóng)業(yè)保險降低或轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風險，獲得災后補償。實踐中，投保農(nóng)戶常常出現(xiàn)超出法律框架追求個體利益的情形。如有的農(nóng)戶利用保險對象的地區(qū)差異、季節(jié)差異、生長周期差異、農(nóng)產(chǎn)品價格等方面信息，違背誠信原則，忽視風險防范，受災后不及時或者放棄采取措施以降低損失，或者故意不履行信息披露和告知義務，甚至故意制造保險事故，以騙取保險利益。

2.農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管中利益沖突的表現(xiàn)

第一，監(jiān)管機構(gòu)與農(nóng)業(yè)保險人之間的利益沖突。監(jiān)管機構(gòu)為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的政策目標，會要求保險公司承保農(nóng)業(yè)保險，而保險公司會因農(nóng)業(yè)保險回報率低等而不愿承保。為了防范農(nóng)業(yè)保險人濫保、濫賠或者與投保農(nóng)戶共謀騙取保險金等道德風險，監(jiān)管機構(gòu)會干預農(nóng)業(yè)保險人的市場行為，而過度干預如對農(nóng)業(yè)保險人的經(jīng)營決策進行不當指導等又會損害農(nóng)業(yè)保險人的利益。

第二，監(jiān)管機構(gòu)與投保農(nóng)戶之間的利益沖突。在法律政策宣傳不到位的情況下，政府一味強制農(nóng)戶投保會引起農(nóng)戶的極大反感，不利于農(nóng)業(yè)保險政策目標的實現(xiàn)。監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力尋租行為會造成投保農(nóng)戶利益受損。

第三，農(nóng)業(yè)保險人與投保農(nóng)戶之間的利益沖突。農(nóng)業(yè)保險人經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的目的在于營利，而農(nóng)戶投保的目的在于遇到自然災害或意外事故時獲得保險理賠，二者在利益目標上存在沖突。若缺乏監(jiān)管，農(nóng)業(yè)保險人會利用各種手段欺詐投保農(nóng)戶或者直接拒絕某些農(nóng)戶投保、強迫某些農(nóng)戶投保，從而損害投保農(nóng)戶利益；在農(nóng)業(yè)保險合同的履行過程中，有的農(nóng)業(yè)保險人通過“協(xié)議賠付”“封頂賠付”等方式侵害投保農(nóng)戶利益，甚至無理拒賠。一些投保農(nóng)戶也存在道德風險問題，會損害保險公司的利益。endprint

三、我國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管中的利益平衡機制構(gòu)建

為了協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管中的利益關(guān)系，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，我們需要建立利益平衡機制，將農(nóng)業(yè)保險所涉各方利益進行優(yōu)化整合和理性平衡，最大限度地激發(fā)利益相關(guān)者加入合作監(jiān)管的積極性和主動性。

1.健全利益產(chǎn)生機制

國務院2012年公布的《農(nóng)業(yè)保險條例》關(guān)于農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的規(guī)定過于原則和抽象，缺乏具體操作細則，未來應針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點和規(guī)律，規(guī)定農(nóng)業(yè)保險合同的基本條款。具體而言，應當明確農(nóng)業(yè)保險的政策定位，對農(nóng)業(yè)保險的范圍、經(jīng)營方式、組織形式、保險費率的形成、保險金額等作出明確規(guī)定，對政府監(jiān)管部門的職權(quán)范圍和監(jiān)管程序、農(nóng)業(yè)保險政策的實施方式等予以明確。同時，我國要制定與《農(nóng)業(yè)保險條例》相配套的法規(guī)、規(guī)章和司法解釋，使農(nóng)業(yè)保險法律規(guī)范與其他法律規(guī)范相協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)一、完備、系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險法律體系，使農(nóng)業(yè)保險中的各方利益都依法產(chǎn)生。農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)應當強化對農(nóng)業(yè)保險合同的式樣、用語、主要條款等的監(jiān)管，防止農(nóng)業(yè)保險人通過格式合同加重投保農(nóng)戶的負擔。鑒于投保農(nóng)戶在專業(yè)知識和信息方面的相對劣勢地位，保險監(jiān)管機構(gòu)應當要求農(nóng)業(yè)保險人采用清晰、通俗、簡明扼要的語言起草合同，保證合同條款為投保農(nóng)戶所真正理解。

2.健全利益表達機制

在我國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管中，利益表達的組織化機制缺失，導致難以實現(xiàn)有效的合作治理。就農(nóng)業(yè)保險人而言，其雖然有保險行業(yè)協(xié)會等組織化機構(gòu)，但該類機構(gòu)常常具有半官方性質(zhì)，缺乏獨立性，以致在合作監(jiān)管中工作效率不高。鑒于此，政府應采取簡化登記準入程序、提供財政資助和專業(yè)指導等措施，支持保險行業(yè)協(xié)會發(fā)展壯大，保障其獨立性。就投保農(nóng)戶而言，其分布比較廣泛，保險意識和風險意識普遍不強且存在利益短視化現(xiàn)象，導致集體行動能力較弱，在合作監(jiān)管和利益博弈中無法與強勢的農(nóng)業(yè)保險人進行有效的平等協(xié)商。為了避免農(nóng)業(yè)保險人利益集團左右政府決策，政府應采取有效措施，強化處于弱勢地位的投保農(nóng)戶的利益表達能力，如以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營合作組織為依托，建立投保農(nóng)戶的利益表達機制和自主決策機制，為投保農(nóng)戶表達愿望、維護利益以及與政府合作治理提供制度化渠道。同時，政府監(jiān)管機構(gòu)應當為農(nóng)業(yè)保險人和投保農(nóng)戶提供民意調(diào)查、信息公開、聽證、協(xié)商、咨詢、檢舉等制度性平臺，便于雙方信息交流，增強其談判能力，降低其利益表達的組織成本。

3.建立利益激勵機制

作為一種準公共物品，農(nóng)業(yè)保險具有微利性，這導致部分農(nóng)業(yè)保險人的從業(yè)積極性不高，甚至出現(xiàn)道德風險和逆向選擇問題；投保農(nóng)戶整體上支付能力較弱，加上風險意識和保險意識不強，投保的積極性也不高。在這種情況下，如果缺乏科學的利益激勵機制，農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的法律政策目的就會落空。因此，農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)應當實行激勵性監(jiān)管，引導相關(guān)主體自愿參與農(nóng)業(yè)保險合作監(jiān)管。具體而言，農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)可以通過保費補貼、農(nóng)產(chǎn)品價格補貼、農(nóng)業(yè)信貸等措施，降低農(nóng)戶投保成本，使投保農(nóng)戶有穩(wěn)定的心理預期，增強其農(nóng)業(yè)風險意識和對農(nóng)業(yè)保險的認同感，激發(fā)其加入農(nóng)業(yè)保險合作監(jiān)管的積極性。對于農(nóng)業(yè)保險人，保險監(jiān)管機構(gòu)可以采取稅收減免、保費打折、貸款優(yōu)惠、再保險、財政補貼等措施，扶持、引導其承辦農(nóng)業(yè)保險，加大保險產(chǎn)品和服務的供給。此外，保險監(jiān)管機構(gòu)應當明確保險公司對農(nóng)業(yè)保險剩余的控制權(quán)和索取權(quán)，包括基金剩余的分配和超額賠款的分擔，尤其是在政府和保險公司之間通過再保險形成收益共享、損失共擔機制，以激勵保險公司努力經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，降低其道德風險，并實現(xiàn)對保險公司的長期激勵。保險監(jiān)管機構(gòu)還可以通過信譽機制激勵保險公司開展農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營，使其基于信譽考慮而避免伴隨道德風險的短期行為。有學者認為，政府對農(nóng)業(yè)保險人和投保農(nóng)戶的補貼會加重財政負擔。筆者認為，從長遠來看，這種補貼有利于增加投保農(nóng)戶的收入和福利，避免政府在農(nóng)業(yè)災害中支出大額救災費用，并且與政府的公共利益代表者身份和農(nóng)業(yè)保險立法的宗旨相一致，因而值得肯定。

4.建立利益保障機制

第一，建立信息公開與共享機制。農(nóng)業(yè)保險中實行信息公開與共享是解決信息不對稱問題，防止出現(xiàn)暗箱操作或權(quán)力尋租現(xiàn)象，實現(xiàn)各方利益平衡的有效措施。就農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)而言，其應強化監(jiān)管透明度，將法律政策規(guī)定的監(jiān)管范圍、權(quán)限、程序及農(nóng)戶投保、保險機構(gòu)運營、政府財政扶持等方面信息予以公開，并通過聽證、申訴、檢舉等制度保障投保農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)保險人的知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)等程序性權(quán)利。就農(nóng)業(yè)保險人而言，其應切實做到經(jīng)營狀況、財務狀況、承保情況、理賠結(jié)果、服務標準、償付能力額度、高管信用等方面信息公開。就投保農(nóng)戶而言，其應將自己的生產(chǎn)經(jīng)營情況、保險對象、個人信用等信息予以公開，或接受保險監(jiān)管機構(gòu)及農(nóng)業(yè)保險人的隨機查詢。需要注意的是，農(nóng)業(yè)保險信息公開與共享機制對于信息公開的范圍和程序應有合理的限制，涉及商業(yè)秘密、個人隱私或其他不宜公開的信息應依法予以保密，需要公開的信息應依照法定程序進行發(fā)布。

第二，建立責任追究機制。與利益保障和利益平衡相對應的是責任追究。只有對損害其他主體利益的違法行為追究相應的法律責任，使守法者的損失得以彌補，才能保持利益平衡狀態(tài)。為此，要建立農(nóng)業(yè)保險責任追究機制。該機制的內(nèi)容主要包括兩個方面：（1）將監(jiān)管績效與監(jiān)管部門及個人收益掛鉤。在責任承擔上，農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)與農(nóng)業(yè)保險人、投保農(nóng)戶處于平等地位。監(jiān)管機構(gòu)及其工作人員要定期接受監(jiān)管績效評估，如果存在行政不作為、濫用職權(quán)、徇私舞弊等違法違規(guī)行為，應依法接受問責，并根據(jù)具體情況承擔民事責任、行政責任和刑事責任。（2）建立誠信檔案和“黑名單”。對于投保農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)保險人等非政府主體的違法行為，除了依法使其承擔民事責任、行政責任和刑事責任，還應及時向社會公布其信用情況，對其失信行為予以懲戒。通過建立和實施嚴格的責任追究機制，可以增強相關(guān)主體的合作效益，減少甚至避免違規(guī)收益，促使各主體在合作與博弈中實現(xiàn)穩(wěn)定、高效的監(jiān)管。

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責任編輯：林墨endprint