社會(huì)工作視域下的社會(huì)治理創(chuàng)新

包先康++朱士群

摘要：社會(huì)工作與創(chuàng)新社會(huì)治理關(guān)系密切。從某種意義上來說，社會(huì)工作體系是社會(huì)治理體制的重要組成部分。宏觀社會(huì)工作可以為社會(huì)治理宏觀目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供行動(dòng)、政策和理論支撐；微觀社會(huì)工作可以通過嵌入社會(huì)微生活而推進(jìn)社會(huì)治理中微觀目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。創(chuàng)新社會(huì)治理是為了解決長期以來存在的社會(huì)治理失靈問題，而造成社會(huì)治理失靈的主要原因是政府失靈、社區(qū)失靈和志愿失靈。要解決這些失靈問題，需要完善和發(fā)展社會(huì)工作體系，以宏觀社會(huì)工作應(yīng)對政府失靈問題，以微觀社會(huì)工作應(yīng)對社區(qū)失靈和志愿失靈問題。

關(guān)鍵詞：社會(huì)工作；社會(huì)治理；社會(huì)治理失靈

中圖分類號：C916文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）05-0084-06

一、社會(huì)工作與創(chuàng)新社會(huì)治理的關(guān)聯(lián)性

黨的十八屆三中全會(huì)提出了以“改進(jìn)社會(huì)治理方式”“激發(fā)社會(huì)組織活力”“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制”來創(chuàng)新社會(huì)治理的主張。黨的十八屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的新舉措，即完善社會(huì)治理新體制、推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化、構(gòu)建全民共享的社會(huì)治理格局；加強(qiáng)社會(huì)治理基礎(chǔ)制度建設(shè)，健全社會(huì)心理服務(wù)體系和疏導(dǎo)機(jī)制、危機(jī)干預(yù)機(jī)制等。由此看來，創(chuàng)新社會(huì)治理已成為我國政府治國理政的基本方略。

社會(huì)工作是在“助人自助、公平正義、以人為本”的專業(yè)價(jià)值觀指導(dǎo)下，秉承每個(gè)公民應(yīng)受到社會(huì)周到而公正的對待、享有社會(huì)權(quán)的原則，綜合運(yùn)用專業(yè)知識、技能和方法，“以處理生活中的危機(jī)、災(zāi)難和人類日常生活難題為己任”①的專業(yè)或職業(yè)以及社會(huì)技術(shù)。作為專業(yè)，它能讓社會(huì)成員享受專業(yè)的、周到的、無歧視的和有尊嚴(yán)的社會(huì)服務(wù)；作為職業(yè)，它能提倡并組織各種社會(huì)服務(wù)實(shí)踐幫助人、影響人和改變?nèi)?；作為社?huì)技術(shù)，它能公正合理地協(xié)調(diào)與配置社會(huì)資源和機(jī)會(huì)，借此改善弱勢群體的生活境遇，使之重拾生活信心，提高其自我發(fā)展的能力。

從某種意義上說，社會(huì)工作體系是社會(huì)治理體制的重要組成部分。宏觀社會(huì)工作可為社會(huì)治理宏觀目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供行動(dòng)、政策和理論支撐。社會(huì)行政通過積極行動(dòng)，做好頂層設(shè)計(jì)，保證既定的社會(huì)政策得以有效貫徹執(zhí)行；社會(huì)政策是對社會(huì)福利領(lǐng)域的干預(yù)，它能為人民幸福和社會(huì)和諧提供必要的政策支持，社會(huì)政策已經(jīng)成為國家或政府治理的基本工具；社會(huì)研究可借其研究成果為社會(huì)政策的制定提供理論依據(jù)并影響社會(huì)行政活動(dòng)。微觀社會(huì)工作可以通過嵌入社會(huì)微生活而推進(jìn)社會(huì)治理中微觀目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。社區(qū)工作可以有效促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展，推動(dòng)其參與社區(qū)建設(shè)，從而有效化解社區(qū)沖突；個(gè)案和小組社會(huì)工作可以通過對案主的心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、鼓勵(lì)有序的訴求表達(dá)等途徑，讓群眾問題能反映、矛盾能解決、權(quán)益有保障，建構(gòu)群眾幸福的“微生活”?？傊鐣?huì)工作嵌入社會(huì)治理之中，會(huì)有效促進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，克服社會(huì)治理失靈。

二、社會(huì)治理失靈的表現(xiàn)

現(xiàn)代社會(huì)治理的基本功能是實(shí)現(xiàn)社會(huì)良序，增進(jìn)社會(huì)福利。這兩大功能的實(shí)現(xiàn)，必須建立在良好的社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上。社會(huì)治理的本質(zhì)即治理主體通過利益、階層關(guān)系、價(jià)值觀等的調(diào)節(jié)來實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)與功能的協(xié)調(diào)過程。因此，當(dāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)劣化或失調(diào)時(shí)，即意味著社會(huì)治理出現(xiàn)了失靈。

改革開放前，全部社會(huì)成員被固定于集體之中。單位制解決了“小市民的自由散漫”，使之成為“團(tuán)結(jié)的整體”；公社制解決了“小農(nóng)的一盤散沙”的痼疾。這種高度集體化的整體性社會(huì)，即固化的社會(huì)結(jié)構(gòu)，有效保證了“社會(huì)超常態(tài)的穩(wěn)定”和短缺經(jīng)濟(jì)下的“有效福利供給”，也體現(xiàn)出國家對社會(huì)的象征性的有效治理。但是，這種整體性社會(huì)更具“機(jī)械關(guān)聯(lián)社會(huì)”的特征，同時(shí)“有機(jī)關(guān)聯(lián)”不足又使社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)碎片化。實(shí)際上，國家權(quán)力分散于各部門和各單位之中，具有“分散的集權(quán)主義”②特征。那時(shí)，“即使人們對中國的基本印象是‘政策統(tǒng)一性，但在實(shí)際操作細(xì)節(jié)上，并不存在一個(gè)‘統(tǒng)一所有企業(yè)的公共政策，相反這些政策是高度差異的，在不同的企業(yè)可能完全不同。因而，企業(yè)事實(shí)上有相當(dāng)?shù)摹灾骺臻g，根據(jù)自己的實(shí)力確定政策，或者確定怎樣、是否延緩執(zhí)行上級‘文件精神”③?！懊總€(gè)單位都是一個(gè)自給自足的體系，整個(gè)國家似乎是由互不關(guān)聯(lián)的單位所組成?！雹苓@種社會(huì)結(jié)構(gòu)的碎片化，消解著國家對社會(huì)象征性的有效治理。

改革開放后“單位/公社”的解體使很多“個(gè)人”從“固化”的集體中逸出，成為“飄蕩于”“社會(huì)大氣層”中的“飄蕩人”。在市場經(jīng)濟(jì)背景下，“飄蕩人”變成“經(jīng)濟(jì)人”，他們把過去在集體中養(yǎng)成的“集體的個(gè)人主義”變成“個(gè)人的個(gè)人主義”，社會(huì)出現(xiàn)一定程度的斷裂。在市場經(jīng)濟(jì)背景下，當(dāng)“一部分人、一部分地區(qū)先富起來”成為主流意識形態(tài)時(shí)，“個(gè)人的個(gè)人主義”者很容易把“個(gè)人利益至上”視為行動(dòng)的準(zhǔn)則，這種行動(dòng)準(zhǔn)則在市場經(jīng)濟(jì)中具有一定的“合理性”；但當(dāng)其成為公共領(lǐng)域的行動(dòng)規(guī)則時(shí)，市場個(gè)體理性就會(huì)侵蝕公共理性，就有可能使公共領(lǐng)域失去公共理性而變得支離破碎，也將使社會(huì)變得無道德。公共的無理性和無道德會(huì)使社會(huì)結(jié)構(gòu)碎片化。同時(shí)，市場借助其強(qiáng)大的聚集力量以及政府政策的失當(dāng)，使公共資源的集聚呈現(xiàn)出“黑洞效應(yīng)”，社會(huì)結(jié)構(gòu)固化趨勢越發(fā)明顯。

第一，社會(huì)財(cái)富合理和不合理的集聚使得社會(huì)分化為強(qiáng)勢群體和弱勢群體。自1997年至2007年，勞動(dòng)者報(bào)酬占GDP的比重從53.4%下降至39.74%；企業(yè)盈余占GDP的比重從21.23%上升至31.29%，而在發(fā)達(dá)國家，勞動(dòng)者報(bào)酬占GDP比重大多在50%以上。⑤2012年，相關(guān)研究機(jī)構(gòu)披露：收入最高的10%的人群與收入最低的10%的人群的收入差距，已從1988年的7.3倍升至2007年的23倍。⑥2011年中國社會(huì)科學(xué)院相關(guān)機(jī)構(gòu)研究顯示：2010年我國城鄉(xiāng)差距之比是3.23∶1，中西部城鄉(xiāng)差距之比為4∶1，雖然城鄉(xiāng)差距較2009年收窄，但中國仍是世界上城鄉(xiāng)收入差距最大的國家之一。⑦瑞士信貸銀行2015年10月13日發(fā)布的《全球財(cái)富報(bào)告》顯示：中國中產(chǎn)階級人數(shù)達(dá)到1.09億，居世界之首；中國中產(chǎn)階級成年人所占比重僅為10.7%，低于全球平均水平（13.9%）；與此同時(shí)，中國中產(chǎn)階級擁有的財(cái)富占全國的32%，每一位中產(chǎn)階級成年人擁有超過全國平均水平3倍的財(cái)富，高于世界均值的2.32倍，而在歐洲僅為1.22倍。⑧上述數(shù)據(jù)表明，我國社會(huì)財(cái)富已過度集中于少數(shù)人手中，中產(chǎn)社會(huì)并未形成，一個(gè)龐大的弱勢群體業(yè)已形成。endprint

第二，階層間區(qū)隔越來越清晰，社會(huì)流動(dòng)的阻尼系數(shù)增大，貧富階層的分化呈現(xiàn)出“代際傳遞”的趨勢。進(jìn)入“20世紀(jì)90年代中后期以來，經(jīng)濟(jì)資源、組織資源和文化資源（還有社會(huì)資源等）有向上集聚的趨勢，大量原本只擁有其中某一類或兩類資源的人，近幾年來基本上同時(shí)擁有這三種資源”⑨。而作為社會(huì)底層的體制外的工人、農(nóng)民等普通勞動(dòng)者，在各類資源的占有量上均處于弱勢地位，很難有機(jī)會(huì)流入優(yōu)勢階層⑩。社會(huì)流動(dòng)出現(xiàn)了不利于弱勢階層的現(xiàn)象：“1980年以來，在處于較為優(yōu)勢地位的國家和社會(huì)管理者、經(jīng)理人、專業(yè)技術(shù)人員等階層中，代際繼承性明顯增強(qiáng)，代內(nèi)流動(dòng)明顯減少，表現(xiàn)出多進(jìn)少出的趨勢；而處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)位置較低階層的子女，要進(jìn)入較高的階層，其門檻明顯增高，兩者間的社會(huì)流動(dòng)的障礙在強(qiáng)化?！盉11對處于劣勢階層的子女來說，“讀書改變命運(yùn)”似乎變得越來越渺茫。新近的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村貧困的代際風(fēng)險(xiǎn)加劇，農(nóng)村家庭的普通本科院校畢業(yè)生失業(yè)率高達(dá)30.5%B12。中下層社會(huì)成員向上流動(dòng)路徑大大收窄，階層固化愈加明顯，呈現(xiàn)出“X二代”代際傳遞的現(xiàn)象。

社會(huì)結(jié)構(gòu)碎片化使得社會(huì)治理不得不面對原子化的個(gè)人，社會(huì)很難組織有效的符合理性的、帶有正能量的集體行動(dòng)，相反，負(fù)能量的集體行動(dòng)增多；而社會(huì)結(jié)構(gòu)的固化，使得社會(huì)治理中利益的調(diào)節(jié)、社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)等變得十分困難，優(yōu)勢群體與弱勢群體之間的沖突加劇，并且極易放大為社會(huì)危機(jī)。

三、社會(huì)治理失靈的成因

1.政府失靈

就社會(huì)治理而言，政府承擔(dān)的主要社會(huì)職能包括兩個(gè)方面：一是調(diào)節(jié)社會(huì)再分配職能。即政府需運(yùn)用多種手段調(diào)節(jié)社會(huì)再分配，以縮小地區(qū)間發(fā)展差距和個(gè)人收入差距，促進(jìn)社會(huì)公正。二是建構(gòu)社會(huì)化服務(wù)體系職能。即政府通過制定法規(guī)、政策扶持等措施，建構(gòu)社會(huì)化服務(wù)平臺，完善社會(huì)服務(wù)體系，形成社會(huì)自治與政府治理的協(xié)同機(jī)制，提高社會(huì)化服務(wù)的水平。但在社會(huì)治理實(shí)踐中，政府往往不能很好地履行其職能而出現(xiàn)失靈。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，政府對社會(huì)的治理看似是有效的。新中國成立后，我國建立了公有制性質(zhì)的國家，以單位制/公社制作為其實(shí)現(xiàn)形式，通過對物質(zhì)資源的壟斷和平均分配，比較有效地解決了短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“有效供給”，最大限度地“保護(hù)了最廣大人民的根本利益”，有效化解了利益沖突；同時(shí)，國家通過統(tǒng)一的意識形態(tài)的灌輸，有效消解了價(jià)值沖突，實(shí)現(xiàn)了“社會(huì)安定有序”和單位中“社會(huì)福利”的供給。但是，這種治理也陷入了“普遍貧困”的陷阱。在社會(huì)化服務(wù)體系建構(gòu)方面，“全能國家”包攬了全部社會(huì)職能，建構(gòu)了缺少社會(huì)組織協(xié)同的行政化的社會(huì)治理方式。它雖然保證了全社會(huì)的“步調(diào)一致”，但建立在“城市本位”和“工業(yè)本位”之上的現(xiàn)代化模式，人為地將國家劃分為兩個(gè)不平等的社會(huì)共同體——城市和農(nóng)村，并在這兩個(gè)共同體中實(shí)行“一國兩政”，即在城市和農(nóng)村之間實(shí)行不同的政策，厚此薄彼，公平分配在這兩種共同體間以不同的方式進(jìn)行著，造成了城鄉(xiāng)分配的最大不公平。同時(shí)，這也造就了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)固化以及企事業(yè)單位間彼此封閉、行政機(jī)構(gòu)條塊分割等社會(huì)結(jié)構(gòu)碎片化的局面。

改革開放初期，政府一度放松了社會(huì)管控，由于社會(huì)自治能力缺乏，社會(huì)曾一度出現(xiàn)了較嚴(yán)重的失序狀態(tài)。為改變這種現(xiàn)狀，政府延續(xù)了傳統(tǒng)的行政化社會(huì)管控方式，開展了多次運(yùn)動(dòng)動(dòng)員式的“嚴(yán)打”，并于20世紀(jì)90年代在農(nóng)村實(shí)施村民自治制度、在城市推進(jìn)社區(qū)自治制度，取得了一定的效果。但自治制度特別是村民自治制度的“重政治，輕社會(huì)”取向，雖然有利于恢復(fù)農(nóng)村社區(qū)秩序，卻未能有效增進(jìn)農(nóng)村社區(qū)福利，出現(xiàn)了“制度性微效”。20世紀(jì)90年代中后期，政府為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對傳統(tǒng)的社會(huì)福利體制嘗試進(jìn)行“社會(huì)化”改造，結(jié)果是：在城市，形成了“體制內(nèi)”與“體制外”的不同福利待遇；在農(nóng)村，傳統(tǒng)的合作醫(yī)療和“五?！敝贫炔辉倨鹱饔茫幌喈?dāng)一部分人福利水平下降或變得無福利。這種制度的區(qū)隔與碎片化，再次造成了新的社會(huì)結(jié)構(gòu)的碎片化。同時(shí)，政府推進(jìn)的“城市本位”“市場化取向”的改革，使得資源和財(cái)富越來越向城市集中、向資本集中，不僅拉大了城鄉(xiāng)差距、貧富差距，社會(huì)固化也越來越突出。在此過程中，政府未能很好地承擔(dān)起社會(huì)財(cái)富公正分配的功能，出臺的一系列基于改革的公共政策反而造成了政策屏蔽，在城鄉(xiāng)區(qū)隔的基礎(chǔ)上又導(dǎo)致城市內(nèi)部的區(qū)隔。各個(gè)不同的群體被一層層制度的鐵甲包裹著，堅(jiān)不可摧，從而把民眾逼入一個(gè)自我設(shè)置的“鋼屋”B13狀態(tài)，產(chǎn)生錯(cuò)誤承認(rèn)B14。一旦錯(cuò)誤承認(rèn)產(chǎn)生，各個(gè)群體的固化和整個(gè)社會(huì)的碎片化也就同時(shí)存在著。

2.社區(qū)失靈

社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元，也是社會(huì)治理的基礎(chǔ)。因此，社區(qū)失靈將造成社會(huì)治理失靈。改革開放以來，中國的社區(qū)逐步由行政型社區(qū)向社會(huì)型社區(qū)轉(zhuǎn)變。行政型社區(qū)可以借助國家的力量實(shí)現(xiàn)社區(qū)秩序，提供福利，無須社會(huì)參與；而社會(huì)型社區(qū)秩序的滿足、公共利益的增進(jìn)，需要多主體的參與。社會(huì)型社區(qū)的基本職能體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是通過自治與政府的合作實(shí)現(xiàn)社區(qū)秩序；二是提供社區(qū)公共品。目前，這種轉(zhuǎn)變?nèi)晕赐瓿?，社區(qū)功能難以彰顯。

改革開放后，隨著社會(huì)流動(dòng)性的增強(qiáng)，社區(qū)異質(zhì)性增強(qiáng)，這有利于新的治理主體的出現(xiàn)和成長，優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，但在良性結(jié)構(gòu)形成之前，很容易造成社區(qū)的碎片化，帶來主體間沖突的多樣化、常態(tài)化。第一，個(gè)體間會(huì)因日常生活中的“老大難”問題（如社區(qū)環(huán)境惡化、鄰里糾紛等）而沖突不斷，消耗了社區(qū)有限的治理資源。第二，群體間會(huì)因社區(qū)的“去本地化”而加劇群體間的沖突。第三，社區(qū)組織間會(huì)因其組織結(jié)構(gòu)的日趨多元化、復(fù)雜化而導(dǎo)致其功能分化不足，造成各組織內(nèi)外結(jié)構(gòu)和功能的沖突。實(shí)踐中，當(dāng)社區(qū)居民的合理需求與政府下達(dá)的任務(wù)發(fā)生沖突時(shí)，社區(qū)居委會(huì)往往成為“鉆進(jìn)風(fēng)箱里的老鼠”而兩頭受氣。在國家力量十分強(qiáng)大的情況下，社區(qū)居委會(huì)很容易出現(xiàn)行政化傾向，從而出現(xiàn)社區(qū)自治組織、社區(qū)權(quán)力關(guān)系“內(nèi)卷化”B15，造成社區(qū)組織自治能動(dòng)性不足，社區(qū)出現(xiàn)不同程度的失序。

同時(shí)，社區(qū)公共品有效供給不足。社區(qū)公共品是指在社區(qū)范圍內(nèi)用于滿足社區(qū)居民工作生活的各種公共需要的社會(huì)產(chǎn)品，它包括與居民日常生活密切相關(guān)的社區(qū)的服務(wù)提供、環(huán)境衛(wèi)生整治、安全保障、綠化、公共設(shè)施維護(hù)與維修等?！斑@樣的物品和服務(wù)，它的消費(fèi)包含了某些‘公共性，在那里適度的分享團(tuán)體多于一個(gè)人或一家人，但小于一個(gè)無限的數(shù)目?！驳姆秶怯邢薜摹盉16，其主要受益對象是社區(qū)內(nèi)成員。所以，社區(qū)公共品供給是基于利益攸關(guān)者的集體選擇，并通過合作互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)。利益攸關(guān)者包括政府、社區(qū)社會(huì)組織、市場組織、自治組織、社區(qū)居民等。公共品供給過程中利益攸關(guān)者的偏好是不同的：政府偏好社會(huì)發(fā)展的整體績效，居民偏好個(gè)人利益，企業(yè)偏好利潤，社會(huì)組織偏好社區(qū)公益。因此，不同主體獨(dú)自提供公共品時(shí)皆會(huì)失靈。由政府獨(dú)自提供社區(qū)公共品時(shí)，會(huì)偏重于滿足社會(huì)整體需要，忽視社區(qū)特殊需要和居民個(gè)體化需求；由私人供給社區(qū)公共品時(shí)，很容易出現(xiàn)“公地悲劇”“集體行動(dòng)邏輯”中的“理性不足”；由市場直接提供社區(qū)公共品時(shí)，其“商品化”特征必然導(dǎo)致提供公共品動(dòng)力不足；從理論上講，社會(huì)組織是社區(qū)公共品的最佳提供者，但其非營利性使之在提供公共品時(shí)力不從心。因而，由任何單一主體提供社區(qū)公共品時(shí)，都會(huì)導(dǎo)致公共品不足。公共品有效供給不足，已成為制約社區(qū)治理的重要因素。endprint

3.志愿失靈

在現(xiàn)代社會(huì)，志愿服務(wù)在促進(jìn)公民參與、改善社會(huì)治理等方面發(fā)揮著市場和政府無法替代的作用。但從世界范圍內(nèi)的志愿服務(wù)實(shí)踐看，恰如市場失靈和政府失靈，志愿組織在現(xiàn)代社會(huì)治理實(shí)踐中同樣也存在著“志愿失靈”。志愿失靈不僅會(huì)引發(fā)其“目標(biāo)扭曲”“自主性喪失”“財(cái)政不穩(wěn)定”等潛在威脅B17，在其進(jìn)行社會(huì)治理實(shí)踐中也可能存在志愿組織的各種行為失范。

最早提出“志愿失靈”理論的是美國學(xué)者薩拉蒙，他通過西方社會(huì)福利國家志愿實(shí)踐的考察，將其概括為慈善的能力不足、特殊主義、父權(quán)主義和業(yè)余主義B18。而我國志愿服務(wù)發(fā)展遠(yuǎn)滯后于西方世界，志愿失靈表現(xiàn)得更加突出。第一，社會(huì)組織吸引力不足，從而導(dǎo)致慈善能力不足。社會(huì)組織成員主要由兼職人員、志愿者和專職人員組成，兼職和專職人員待遇低且難以獲得基本的社會(huì)福利，通常也不能參加體制內(nèi)制度化職稱評定等活動(dòng)，這無法吸引社會(huì)上的優(yōu)秀人才進(jìn)入社會(huì)組織就業(yè)B19。第二，社會(huì)組織中的成員大多是沒有經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練的離退休人員、政府或事業(yè)單位退居二線的工作人員，其業(yè)余主義特征十足，且?guī)в忻黠@的中國式“科層制組織”的父權(quán)主義特征。第三，中國社會(huì)組織資源對政府的依賴性，使得它們在開展慈善活動(dòng)時(shí)附加了特定的政府偏好，慈善的特殊主義表現(xiàn)十分突出。

四、社會(huì)工作視角下社會(huì)治理創(chuàng)新的基本策略

1.建構(gòu)完善的社會(huì)政策體系，促進(jìn)社會(huì)融合

促進(jìn)社會(huì)融合是社會(huì)治理創(chuàng)新的基本目標(biāo)?，F(xiàn)代社會(huì)政策因能實(shí)現(xiàn)資源和機(jī)會(huì)再配置、解決社會(huì)問題、滿足個(gè)人和社會(huì)需要、促進(jìn)社會(huì)公正，而有利于社會(huì)治理創(chuàng)新目標(biāo)的達(dá)成。

一個(gè)國家或地區(qū)最基本的結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)，如何實(shí)現(xiàn)兩者和諧共振，關(guān)乎國家的發(fā)展。當(dāng)前我國社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型中，這兩個(gè)結(jié)構(gòu)各自內(nèi)部和結(jié)構(gòu)之間皆存在結(jié)構(gòu)性緊張與沖突。為克服這些緊張和沖突，需要實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。其中，社會(huì)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)容。社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵目標(biāo)是調(diào)整和優(yōu)化社會(huì)結(jié)構(gòu)，使之與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)，因?yàn)椴缓侠淼纳鐣?huì)結(jié)構(gòu)會(huì)阻礙社會(huì)的合理流動(dòng)、資源的合理配置、機(jī)會(huì)的平等分配，加劇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。李強(qiáng)等人對“五普資料”和“六普資料”的分析發(fā)現(xiàn)，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)正在由“倒丁字型結(jié)構(gòu)”向“土字型結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變。從社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化看，“中產(chǎn)階層的某些群體有所擴(kuò)大，但整體社會(huì)結(jié)構(gòu)并未根本改觀，中產(chǎn)階層在全社會(huì)中仍然比例較小”B20，致使我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展得不到強(qiáng)有力的、合理的社會(huì)結(jié)構(gòu)支持。所以，陸學(xué)藝把推進(jìn)社會(huì)體制改革、調(diào)整和優(yōu)化社會(huì)結(jié)構(gòu)、構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)視為社會(huì)建設(shè)的核心任務(wù)。B21根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)代國家正是借助社會(huì)政策來完成這一使命的。然而，我國目前的社會(huì)政策，一方面呈現(xiàn)出“碎片化”特征，難以發(fā)揮托底經(jīng)濟(jì)政策的功能，容易引發(fā)民生困境，降低社會(huì)認(rèn)同；另一方面具有財(cái)富再分配功能的稅收制度、捐贈(zèng)制度還有待完善，針對底層民眾的社會(huì)保障制度還存在諸多缺陷，社會(huì)貧富差距較大，階層結(jié)構(gòu)失衡，增加了社會(huì)融合的難度。因此，加快完善社會(huì)政策體系是社會(huì)治理創(chuàng)新的必然選擇。

2.以專業(yè)化的社會(huì)工作促進(jìn)社區(qū)共同體建構(gòu)，創(chuàng)新社會(huì)治理

解決社區(qū)失靈，關(guān)鍵是建構(gòu)社區(qū)共同體。社區(qū)共同體即人們自愿加入的各種各樣的社區(qū)自治組織，并在參與組織活動(dòng)中形成熟人關(guān)系，增進(jìn)彼此信任，獲得共同體意識和公民身份。“社區(qū)共同體的形成過程即社區(qū)成員由散落的珍珠變成有機(jī)聯(lián)系的項(xiàng)鏈的過程，就是社區(qū)成員由個(gè)體行為轉(zhuǎn)變?yōu)榧w行動(dòng)的過程。共同體形成的關(guān)鍵是社區(qū)社會(huì)組織的生長和發(fā)展，沒有社區(qū)社會(huì)組織的存在和發(fā)展，就沒有社區(qū)共同體的存在和發(fā)展?！盉22因此，建構(gòu)社區(qū)共同體，創(chuàng)新社會(huì)治理，關(guān)鍵是促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展并激發(fā)其活力。

在現(xiàn)代治理理論中，社會(huì)組織的作用受到高度重視。第一，社會(huì)組織是治理多元中重要的一元，被賦予克服政府失靈和市場失靈的職能，可以通過承接政府或企事業(yè)單位事項(xiàng)的委托，與之建立良好的合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)協(xié)同治理，優(yōu)化公共服務(wù)。第二，社會(huì)組織可以促進(jìn)社會(huì)治理價(jià)值理念從“維穩(wěn)為本”向“維權(quán)為本”轉(zhuǎn)變?！靶鲁B(tài)”下的社會(huì)治理要求重構(gòu)維穩(wěn)與維權(quán)的關(guān)系（維穩(wěn)是手段，維權(quán)是目的），主張實(shí)現(xiàn)由“治民”向“治權(quán)”的轉(zhuǎn)變。在國家與社會(huì)的關(guān)系中，社會(huì)組織與政府的合作不僅體現(xiàn)在協(xié)同，還體現(xiàn)在它對政府權(quán)力的有效監(jiān)督。這種監(jiān)督不僅有利于政府克服官僚主義和效率低下的弊病，促使其依法行政，還有利于建構(gòu)政府與公民之間的良好關(guān)系。第三，社會(huì)組織的發(fā)展可以使公民“再組織化”。社會(huì)組織的社會(huì)性特征，決定了它能夠有效整合公眾碎片化的利益訴求，暢通民意表達(dá)渠道，使民眾“再組織化”?！霸俳M織化”的民眾的維權(quán)行為將會(huì)更加理性化、有序化。而社會(huì)組織具有貼近群眾、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的特征，這種特征又使之能有效協(xié)調(diào)利益沖突、化解社會(huì)矛盾，成為保護(hù)公眾權(quán)益、彌合社會(huì)分歧的角色。因此，要解決社區(qū)失靈問題，關(guān)鍵之一在于培育社區(qū)社會(huì)組織，并激發(fā)其活力。由于社區(qū)治理是解決和處理與每個(gè)社區(qū)成員利益攸關(guān)的“微問題”“微事情”、滿足他們的“微心愿”，這就要求社區(qū)社會(huì)組織成員具有做細(xì)致的人的工作的科學(xué)方法和精細(xì)技術(shù)。根據(jù)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，這些科學(xué)方法和精細(xì)技術(shù)主要通過專業(yè)化的社會(huì)工作教育與實(shí)踐來實(shí)現(xiàn)。政府可以通過政策調(diào)整與落實(shí)，通過高質(zhì)量的專業(yè)化社會(huì)工作教育，為社區(qū)社會(huì)組織培育社會(huì)工作者隊(duì)伍，并通過社會(huì)工作者的嵌入激發(fā)社會(huì)組織的活力，改進(jìn)社區(qū)治理方式，有效克服社區(qū)失靈。

如果說社區(qū)社會(huì)組織是社區(qū)共同體的物質(zhì)基礎(chǔ)，那么社區(qū)居民的公共理性就是社區(qū)共同體的精神保障。公共理性意味著具有獨(dú)立性和自主性的個(gè)體關(guān)心公共利益、實(shí)踐社會(huì)公德、參與公共事務(wù)治理?，F(xiàn)代社會(huì)工作具有雙重使命：一是對需要幫助的個(gè)人和群體提供具體的服務(wù)和幫助；二是幫助他們提高自我解決問題的能力。相較于前者，后者更為重要。在西方，社會(huì)工作者被譽(yù)為“使能者”，即其責(zé)任就是要運(yùn)用自己的知識和技能幫助居民發(fā)現(xiàn)和發(fā)揮自身的潛能，達(dá)到助人自助的目標(biāo)。因此，教育和培訓(xùn)居民也就成為社會(huì)工作對社區(qū)介入的著力點(diǎn)。即是說，社會(huì)工作者是一個(gè)教育者。第一，他們不僅要教會(huì)居民解決好自己的問題，還要教會(huì)他們動(dòng)員社區(qū)資源通過互助解決好社區(qū)“微問題”，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自我滿足。第二，以教育居民自助和互助為起點(diǎn)，強(qiáng)化社區(qū)居民社會(huì)公德教育。社會(huì)工作者可以運(yùn)用個(gè)案和小組工作方法，引導(dǎo)社區(qū)居民逐步認(rèn)識到個(gè)人失德不僅會(huì)影響本人或家庭的聲譽(yù)，任何失德的行為都具有廣泛的社會(huì)影響性，都是對公德的損害，以此逐步養(yǎng)成居民踐行公德的習(xí)慣。第三，向居民傳授參與公共事務(wù)治理的專業(yè)知識、方法和技巧，最終將他們訓(xùn)練成為公共事務(wù)治理的自覺參與者。具有公共精神的居民參與的社會(huì)組織，將是充滿活力的。endprint

3.以專業(yè)化的社會(huì)工作推動(dòng)公民參與，創(chuàng)新社會(huì)治理

志愿失靈根源于公民參與不足。參與是國際社區(qū)運(yùn)動(dòng)和國內(nèi)社區(qū)建設(shè)共同的成功經(jīng)驗(yàn)，參與既標(biāo)志著居民對社區(qū)的認(rèn)同和關(guān)愛，也標(biāo)志著居民可以共享社區(qū)內(nèi)的利益，更體現(xiàn)了居民對社區(qū)的責(zé)任。居民參與是社會(huì)治理創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力。

社區(qū)層面的社會(huì)工作主要有兩種基本職能：一是整合社區(qū)資源，二是倡導(dǎo)居民參與。由于歷史原因，我國社區(qū)的“社會(huì)化”程度嚴(yán)重不足，社區(qū)資源仍不同程度地被條塊分割。如何協(xié)調(diào)和調(diào)動(dòng)社區(qū)豐富的資源，是社會(huì)工作必須破解的一道難題。社會(huì)工作者可以運(yùn)用專業(yè)化的方法和技術(shù)，協(xié)調(diào)條塊間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源最大限度的整合，使社區(qū)利益最大化。同時(shí)，一般意義上，社區(qū)的本質(zhì)特征——自治性——決定了社區(qū)工作離不開社區(qū)居民的參與；特殊意義上，中國社區(qū)工作的計(jì)劃性也十分重視居民參與。所以，當(dāng)居民自主參與不足時(shí)，政府主導(dǎo)下的動(dòng)員式的社區(qū)居民參與就成為社區(qū)工作的傳統(tǒng)。但是，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的深度轉(zhuǎn)型，社區(qū)結(jié)構(gòu)也日益分化與復(fù)雜化，傳統(tǒng)的化約式政府動(dòng)員式的居民參與失靈越來越明顯，發(fā)展志愿服務(wù)就成為不二之選。而志愿服務(wù)自愿性的特征決定了居民志愿服務(wù)的提供不能依靠政府強(qiáng)制，這就需要有別于政府的社工機(jī)構(gòu)承擔(dān)起這項(xiàng)責(zé)任。社會(huì)工作者的使命并不局限于親自為需要幫助的對象提供專業(yè)服務(wù)——發(fā)揮助人的功能，更重要的是發(fā)揮支持者和倡導(dǎo)者的作用。這種作用體現(xiàn)在運(yùn)用社會(huì)工作者的技巧和智慧服務(wù)、引導(dǎo)、組織、培育等諸手段，讓居民廣泛參與到社區(qū)公共事務(wù)、公益事業(yè)、公共生活中來，幫助他們在協(xié)同參與中行使權(quán)利、履行義務(wù)、分享成果；讓他們在具體參與中建立聯(lián)系、加深了解、增進(jìn)互助合作，通過協(xié)商對話解決遇到的問題——讓他們在參與中學(xué)會(huì)自助。由此，實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作者的使命即“今天的介入，是為了明天的退出”。費(fèi)斯金小組的著名實(shí)驗(yàn)揭示：“當(dāng)小組活動(dòng)能鼓勵(lì)討論、獎(jiǎng)勵(lì)參與時(shí)，人們也就提高了公民性，從‘不想改為‘我想?！盉23個(gè)案工作和社區(qū)工作也能達(dá)到這樣的效果。

注釋

①[英]馬爾科姆·派恩：《現(xiàn)代社會(huì)工作理論》（第三版），馮亞麗等譯，中國人民大學(xué)出版社，2008年，第3頁。

②[美]李侃如：《治理中國：從革命到改革》，胡國成等譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2010年，第189—190、209頁。

③張靜：《利益組織化單位：企業(yè)職代會(huì)案例研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2001年，第5—6頁。

④孫立平：《向市場經(jīng)濟(jì)過渡過程中的國家自主性問題》，《戰(zhàn)略與管理》1996年第4期。

⑤⑦從亞平、李長久：《中國基尼系數(shù)已超過0.5，可能導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)亂》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2015年5月21日。

⑥轉(zhuǎn)引自李迎生：《加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理：社會(huì)工作的視角》，《社會(huì)科學(xué)研究》2014年第1期。

⑧JamesDavies，RodrigoLluberasandAnthonyShorrocks.CreditSuisseGlobalWealthReport2015.http：//www.huffingtonpost.ca/news/global-wealth-report-credit-suisse-2015/.

⑨⑩B11陸學(xué)藝：《當(dāng)代中國社會(huì)流動(dòng)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年，第14、92—96、176—179頁。

B12何勇：《農(nóng)村大學(xué)生的未來在哪？應(yīng)當(dāng)阻斷貧困的代際傳遞》，南方網(wǎng)，http：//news.southcn.com/community/content/2015-10/19/content_135078623.htm，2015年10月19日。

B13[德]馬克斯·韋伯：《新教倫理與資本主義精神》，于曉等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1987年，第143頁。

B14[美]南茜·弗雷澤、[德]阿克塞爾·霍耐特：《再分配，還是承認(rèn)？——一個(gè)政治哲學(xué)對話》，周穗明譯，上海人民出版社，2009年，第13頁。

B15何艷玲、蔡禾：《中國城市基層自治組織的“內(nèi)卷化”及其成因》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2005年第5期。

B16[美]詹姆斯·M.布坎南：《公共財(cái)政》，趙錫軍等譯，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1991年，第21頁。

B17[美]喬·B.史蒂文斯：《集體選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)》，楊曉維等譯，上海三聯(lián)書店，1999年，第161頁。

B18[美]萊斯特·M.薩拉蒙：《公共服務(wù)中的伙伴：現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》，田凱譯，商務(wù)印書館，2008年，第47頁。

B19林凇、周恩毅：《我國NPO志愿失靈的有效治理——兼論與“第四域”的融合》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2009年第3期。

B20李強(qiáng)：《我國正在形成“土字型結(jié)構(gòu)”》，《北京日報(bào)》2015年5月25日。

B21陸學(xué)藝：《社會(huì)建設(shè)的核心任務(wù)是調(diào)整和優(yōu)化社會(huì)結(jié)構(gòu)》，《光明日報(bào)》2011年3月1日。

B22陳偉東等：《中國和諧社區(qū)——江漢模式》，中國社會(huì)出版社，2010年，第188頁。

B23JamesS.Fishkin.TheVoiceofPeople：PublicOpinionandDemocracy.NewHaven&London：YaleUniversityPress.1995，pp.177—181.

責(zé)任編輯：海玉endprint