完善我國土壤污染治理責(zé)任制度的思考

王歡歡++蔡守秋

摘要：土壤污染治理已成為環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，亟須加強(qiáng)相關(guān)責(zé)任追究。我國有關(guān)土壤污染治理責(zé)任的法律規(guī)范零散地分布在相關(guān)法律、法規(guī)中；一些地方性立法對(duì)土壤污染治理作了專門規(guī)定，但各地立法對(duì)一些基礎(chǔ)性問題認(rèn)識(shí)不一，有關(guān)治理責(zé)任的規(guī)定缺乏系統(tǒng)性。立法不足導(dǎo)致司法和執(zhí)法中關(guān)于土壤污染治理的責(zé)任分配存在諸多問題。我國正在制定土壤環(huán)境保護(hù)法，應(yīng)將土壤污染治理責(zé)任制度作為該法的核心內(nèi)容，結(jié)合相關(guān)地方性立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從責(zé)任主體、責(zé)任范圍、歸責(zé)原則、減責(zé)免責(zé)規(guī)則、責(zé)任落實(shí)等方面構(gòu)建體系化的責(zé)任制度。

關(guān)鍵詞：土壤污染；責(zé)任制度；場(chǎng)地修復(fù)

中圖分類號(hào)：D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2016）05-0054-06

近年來，“鎘大米”“毒地開發(fā)”等公共危害事件頻發(fā)，土壤污染成為全社會(huì)關(guān)注的重大環(huán)境問題。2014年環(huán)境保護(hù)部、國土資源部發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，全國土壤總點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，調(diào)查所涉的重污染企業(yè)用地、工業(yè)廢棄地、工業(yè)園區(qū)等土壤超標(biāo)點(diǎn)位率皆為1/3左右。①我國土壤污染程度比較嚴(yán)重，已經(jīng)威脅到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、人居環(huán)境和生態(tài)安全。與其他污染相比，土壤污染具有較強(qiáng)的累積性、穩(wěn)定性、不可逆性，這決定了在采用預(yù)防性制度控制土壤污染風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，還應(yīng)設(shè)計(jì)系統(tǒng)的土壤污染治理制度體系。②土壤污染治理一般涉及三個(gè)層面的措施：（1）針對(duì)土壤污染的初步評(píng)價(jià)、污染場(chǎng)地調(diào)查、污染場(chǎng)地分級(jí)等活動(dòng)。（2）發(fā)現(xiàn)土壤污染后，為防止或控制污染進(jìn)一步擴(kuò)大而采取的應(yīng)急措施。（3）受污染土壤的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、修復(fù)方案確定、修復(fù)的開展、修復(fù)后的評(píng)估與管理等活動(dòng)。土壤污染治理責(zé)任的大小因具體的治理措施而不同。場(chǎng)地隔離、土地用途轉(zhuǎn)變等措施主要涉及大型污染源的清除（如地下危險(xiǎn)物質(zhì)儲(chǔ)存）、隔離工程的初期投入和后期管護(hù)等責(zé)任；生化措施主要涉及污染源的清除、土壤中污染物的減少或消除（污染物的異地處理等）、地下水中污染物的減少或消除等責(zé)任。一般而言，土壤污染責(zé)任包括預(yù)防責(zé)任、治理責(zé)任、侵權(quán)責(zé)任以及信息公開等程序性責(zé)任，本文重點(diǎn)研究土壤污染治理責(zé)任，即運(yùn)用工程、技術(shù)、政策等手段清除污染物，阻斷污染物的遷移轉(zhuǎn)化路徑，將受污染土壤修復(fù)到法律規(guī)定的清潔狀態(tài)，避免危害或風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大的責(zé)任。為了使論域更加集中、論述更加深入，本文中的土壤污染治理責(zé)任不包括政府部門為確保行為人履行治理義務(wù)而采取行政強(qiáng)制措施的責(zé)任，以及土壤污染引發(fā)的財(cái)產(chǎn)和人身損害賠償?shù)惹謾?quán)責(zé)任、信息公開等程序性責(zé)任。

一、我國有關(guān)土壤污染治理責(zé)任的法律規(guī)范

1.國家立法層面

我國有關(guān)土壤污染治理的法律規(guī)范散見于不同層級(jí)的國家立法中。我國《憲法》第10條規(guī)定，“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理利用土地”，這可以視為土壤污染治理責(zé)任的憲法依據(jù)。因?yàn)樵斐赏寥郎鷳B(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)功能降低甚至喪失的行為，是

作者簡(jiǎn)介：王歡歡，女，中山大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師（廣州510275）。

蔡守秋，男，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國環(huán)境與資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長（上海200433）。

對(duì)土地的不合理利用。我國《環(huán)境保護(hù)法》第32條規(guī)定，“國家加強(qiáng)對(duì)大氣、水、土壤等的保護(hù)，建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度”，這是法律層面對(duì)土壤污染治理的總則性規(guī)定。我國《水污染防治法》第51條規(guī)定，利用工業(yè)廢水和城市污水進(jìn)行灌溉，應(yīng)當(dāng)防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品；《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定，固體廢物實(shí)行從產(chǎn)生到處置的全過程控制，禁止向環(huán)境排放固體廢物，盡量減少固體廢物的產(chǎn)生量和危害性；國務(wù)院頒布的《土地復(fù)墾條例》第2條、第3條規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)毀損的土地，按照“誰毀損，誰復(fù)墾”的原則，由生產(chǎn)建設(shè)單位或者個(gè)人負(fù)責(zé)復(fù)墾，使其可供利用，由于歷史原因無法確定土地復(fù)墾義務(wù)人的，由縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)組織復(fù)墾。上述規(guī)定為確定和劃分土壤污染治理責(zé)任提供了直接依據(jù)。此外，一些法律、法規(guī)為土壤污染治理提供了間接依據(jù)。如我國《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》雖然不直接涉及土壤污染防治，但其中關(guān)于合理利用土地的規(guī)定可準(zhǔn)用于預(yù)防和治理土壤污染；國務(wù)院頒布的《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》從源頭控制的角度規(guī)范了可能造成土壤污染的危險(xiǎn)、有毒物質(zhì)的生產(chǎn)、使用和安全排放問題；《民法通則》第44條規(guī)定企業(yè)法人分立、合并的，其權(quán)利和義務(wù)由變更后的法人享有和承擔(dān)，《公司法》第175條、第177條規(guī)定公司合并或分立的，債權(quán)、債務(wù)由合并、分立后的公司承繼，這些規(guī)定可作為土壤污染治理責(zé)任人發(fā)生變更時(shí)確定責(zé)任主體的依據(jù)。

2.全國性規(guī)范性文件層面

近年來，環(huán)境保護(hù)部等部門陸續(xù)制定了一系列關(guān)于土壤污染防治的規(guī)范性文件，其中有的已經(jīng)頒布實(shí)施，有的正在提請(qǐng)國務(wù)院審議通過。2004年，原國家環(huán)境保護(hù)總局頒布了《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》，規(guī)定企業(yè)結(jié)束經(jīng)營、改變土地利用性質(zhì)時(shí)需經(jīng)相關(guān)部門對(duì)原址土地進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)并出具監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)報(bào)告，對(duì)于遺留污染物造成的土壤污染問題，由原生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)治理。不過，該通知沒有涉及污染者無法找到或沒有能力進(jìn)行土壤污染治理時(shí)的責(zé)任分配問題。2008年，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》，對(duì)全國土壤污染防治工作從宏觀上進(jìn)行了安排。2011年，環(huán)境保護(hù)部頒布的《污染場(chǎng)地土壤環(huán)境管理暫行辦法》明確規(guī)定造成土壤污染的責(zé)任人或土地使用權(quán)人應(yīng)承擔(dān)污染治理責(zé)任。2014年，環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)了關(guān)于場(chǎng)地環(huán)境保護(hù)的一系列標(biāo)準(zhǔn)如《場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》《場(chǎng)地環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)導(dǎo)則》《污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》《污染場(chǎng)地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》，這些標(biāo)準(zhǔn)為污染場(chǎng)地的調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、修復(fù)、修復(fù)后的監(jiān)測(cè)等活動(dòng)提供了技術(shù)規(guī)程和方法指導(dǎo)。由環(huán)境保護(hù)部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部等多部委共同制定的“土壤環(huán)境保護(hù)和污染治理行動(dòng)計(jì)劃”有望在2016年年內(nèi)實(shí)施，該計(jì)劃將作為土壤污染治理的綱領(lǐng)性文件，指導(dǎo)土壤污染治理實(shí)踐中的責(zé)任分配。③endprint

3.地方性立法層面

在全國范圍內(nèi)，湖北、福建兩省率先頒布了關(guān)于土壤污染治理的地方性法規(guī)或規(guī)章，明確了相關(guān)法律責(zé)任。2016年《湖北省土壤污染防治條例》將污染地塊分為控制地塊和修復(fù)地塊，規(guī)定受污染土壤的控制和修復(fù)責(zé)任以污染者負(fù)擔(dān)為基礎(chǔ)、政府負(fù)擔(dān)為補(bǔ)充。不過，該條例沒有界定污染修復(fù)與污染控制的含義，導(dǎo)致責(zé)任范圍難以明確。2016年福建省人民政府發(fā)布的《福建省土壤污染防治辦法》規(guī)定，受污染地塊的修復(fù)責(zé)任以污染者負(fù)擔(dān)為基礎(chǔ)、政府負(fù)擔(dān)為補(bǔ)充，控制污染擴(kuò)大的責(zé)任由污染者、受污染土地的權(quán)利人和政府共同承擔(dān)。

總體而言，我國現(xiàn)有國家立法對(duì)土壤污染治理責(zé)任制度重視不夠，呈現(xiàn)出“有強(qiáng)制力的法律、法規(guī)未予關(guān)注或予以關(guān)注但不具有可操作性，已經(jīng)關(guān)注且具有可操作性的法律規(guī)范不具有強(qiáng)制力”的局面。由于缺乏統(tǒng)一的制度框架，地方性立法中關(guān)于土壤污染治理責(zé)任制度的規(guī)定不夠系統(tǒng)、協(xié)調(diào)，缺乏體系性。現(xiàn)有關(guān)于土壤污染治理的地方性立法將重心放在責(zé)任主體的甄別上，而對(duì)歸責(zé)原則、責(zé)任范圍、免責(zé)事由等問題沒有作出明確規(guī)定。不同地方的立法對(duì)土壤污染治理責(zé)任、污染場(chǎng)地、污染治理、污染控制等概念的基本內(nèi)涵尚未取得一致認(rèn)識(shí)。并且，不同地方的立法關(guān)于土壤污染治理責(zé)任分配的規(guī)定各異，有的地方性立法中關(guān)于責(zé)任主體與責(zé)任范圍的規(guī)定，其正當(dāng)性值得進(jìn)一步思考。

二、我國土壤污染治理實(shí)踐在治理責(zé)任分配方面存在的問題

隨著城市化進(jìn)程中土地功能轉(zhuǎn)換、房地產(chǎn)開發(fā)的推進(jìn)，各地不同程度地開展了土壤污染治理實(shí)踐。近年來，一些地方的突發(fā)性土壤污染事件直接推動(dòng)了當(dāng)?shù)赝寥牢廴局卫韺?shí)踐的發(fā)展?？傮w而言，目前我國土壤污染治理實(shí)踐以司法力量和行政力量為主導(dǎo)，在治理責(zé)任的認(rèn)定、分配、落實(shí)等方面取得了一定成效，但也存在諸多問題。

1.司法力量主導(dǎo)的土壤污染治理實(shí)踐中的治理責(zé)任分配

我國涉及土壤污染的司法案例大致可劃分為三種類型。（1）土地使用權(quán)人（主要是土地承包經(jīng)營權(quán)人）認(rèn)為工業(yè)有毒有害廢物傾倒或污水排放、畜禽養(yǎng)殖污染物排放等造成土地質(zhì)量下降，因而訴請(qǐng)作物種植經(jīng)濟(jì)損失等方面的民事賠償。（2）地方人民政府在突發(fā)性土壤污染事故中采取應(yīng)急措施和污染物清理措施所產(chǎn)生的費(fèi)用需要在事故處置后向污染者或保險(xiǎn)人追償，由此引發(fā)的民事訴訟。（3）環(huán)境保護(hù)組織針對(duì)危險(xiǎn)廢物的收購、處置、傾倒等嚴(yán)重污染環(huán)境的行為，訴請(qǐng)責(zé)任人整治、修復(fù)被破壞的土壤環(huán)境的公益訴訟。在第一類案例中，土地使用權(quán)人更多地關(guān)注因污染導(dǎo)致的土地財(cái)產(chǎn)收益減損，其損害賠償請(qǐng)求多以金錢賠償為主，賠償數(shù)額與土壤污染治理所需費(fèi)用相差甚遠(yuǎn)，因而嚴(yán)格地講，這類案例不屬于本文探討的追究土壤污染治理責(zé)任的實(shí)踐范圍。后兩類案例是典型的訴請(qǐng)司法機(jī)關(guān)追究土壤污染治理責(zé)任的實(shí)踐。

在后兩類案例中，污染行為與土壤受污染事實(shí)的發(fā)現(xiàn)、提起訴訟的間隔期較短，污染者相對(duì)明確，一旦侵權(quán)責(zé)任成立，污染治理的責(zé)任主體就可確定為工業(yè)企業(yè)和污染物的運(yùn)輸者、傾倒者、處置者等污染行為人。對(duì)于這兩類案例，由于我國尚未通過立法確認(rèn)土壤污染治理的行政責(zé)任，所以司法機(jī)關(guān)只能通過適用侵權(quán)責(zé)任法對(duì)受害人給予救濟(jì)。然而，土壤污染治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，在缺乏專門立法明確規(guī)定土壤污染治理責(zé)任的類型、范圍、承擔(dān)方式的前提下，司法機(jī)關(guān)適用侵權(quán)責(zé)任法處理上述案例，面臨責(zé)任邊界不清、責(zé)任劃分缺乏統(tǒng)一尺度的困境。④并且，在上述案件的判決執(zhí)行過程中，由于司法執(zhí)行人員配備不足及專業(yè)的有限性，導(dǎo)致土壤污染治理責(zé)任完成情況的驗(yàn)收等工作成效欠佳。

2.行政力量主導(dǎo)的土壤污染治理實(shí)踐中的治理責(zé)任分配

受房地產(chǎn)開發(fā)熱潮推動(dòng)，行政力量主導(dǎo)的土壤污染治理實(shí)踐在各地蓬勃開展，其中的責(zé)任分配方式呈現(xiàn)出多樣化的局面。（1）地方政府擔(dān)責(zé)、土地開發(fā)者實(shí)施的模式。在北京市紅獅涂料廠污染場(chǎng)地修復(fù)事例中，北京市土地出讓中心將土地污染狀況告知競(jìng)標(biāo)者，中標(biāo)的開發(fā)商將擬訂好的修復(fù)方案經(jīng)北京市環(huán)境保護(hù)局驗(yàn)收并進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批后予以實(shí)施。從表面上看，該事例中的責(zé)任分配方式屬于“開發(fā)者負(fù)擔(dān)”模式，但實(shí)質(zhì)上，真正的責(zé)任人是北京市人民政府。在信息完全公開和自由市場(chǎng)的情形下，開發(fā)商拍得受污染地塊與其他無污染地塊的收益并沒有變化，不過，政府犧牲了部分土地出讓金、承擔(dān)了治理成本，只是將具體的治理工作交由開發(fā)商完成而已。（2）地方政府擔(dān)責(zé)、土地開發(fā)中心實(shí)施的模式。在廣州市氮肥廠污染場(chǎng)地修復(fù)事例中，政府先將受污染地塊納入土地儲(chǔ)備，其中一部分出讓給石化企業(yè)，另一部分用于房地產(chǎn)開發(fā)。由于原廣州市氮肥廠已經(jīng)破產(chǎn)，所以修復(fù)成本由廣州市土地開發(fā)中心全額承擔(dān)。⑤在這一事例中，廣州市人民政府作為土地出讓收益的收取者是土壤污染治理責(zé)任人，具體的治理任務(wù)由廣州市土地開發(fā)中心出資委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)完成。（3）污染者、土地開發(fā)者、地方政府共同擔(dān)責(zé)模式。在杭州市西湖文化廣場(chǎng)污染場(chǎng)地修復(fù)事例中，污染治理責(zé)任在污染者和受益者（杭州市人民政府和房地產(chǎn)開發(fā)商）之間進(jìn)行分配，具體的責(zé)任份額由各方協(xié)商確定。

由于全國性的土壤污染防治立法缺失，在行政力量主導(dǎo)的土壤污染治理責(zé)任分配實(shí)踐中，確定治理責(zé)任的目標(biāo)定位模糊，治理責(zé)任的主體、范圍和承擔(dān)方式采取“個(gè)案式”“含混式”“協(xié)商式”等模式確定。在這些模式下，一方面，污染者負(fù)擔(dān)原則被忽視，污染治理主要依靠政府，巨大的污染成本轉(zhuǎn)嫁給了社會(huì)。另一方面，房地產(chǎn)市場(chǎng)對(duì)土壤污染治理責(zé)任分配及其成效產(chǎn)生了過大的影響?，F(xiàn)有行政力量主導(dǎo)的土壤污染治理實(shí)踐多以房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)，房地產(chǎn)開發(fā)中的市場(chǎng)性因素極大地影響了污染治理責(zé)任分配。受污染土壤能否修復(fù)取決于其所在區(qū)位和開發(fā)帶來的收益，污染治理責(zé)任主體的確定與房地產(chǎn)開發(fā)的類型息息相關(guān)，為了追求快速獲得最大的經(jīng)濟(jì)利益，房地產(chǎn)開發(fā)商對(duì)受污染土地的治理時(shí)間短、花費(fèi)低、以異地修復(fù)為主、邊建設(shè)邊修復(fù)，突出地存在治理過程缺乏有效監(jiān)督等問題。

三、我國土壤污染治理責(zé)任制度的目標(biāo)

我國在土壤環(huán)境保護(hù)立法方面尚處于起步階段，土壤污染治理責(zé)任制度的目標(biāo)選擇將影響相關(guān)立法的價(jià)值取向及其實(shí)施效果。土壤污染治理制度的先行者美國就遇到了類似問題。美國《綜合環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償與責(zé)任法》（又稱《超級(jí)基金法》）將土壤污染治理責(zé)任制度的目標(biāo)定位為：一方面，敦促危險(xiǎn)廢棄物持有者盡最大可能的注意義務(wù)；另一方面，建立處理危險(xiǎn)物質(zhì)排放的快速反應(yīng)機(jī)制和減輕或消除污染的資金機(jī)制，使與土壤污染有關(guān)的主體支付相應(yīng)的成本。⑥在上述目標(biāo)指導(dǎo)下，美國司法機(jī)關(guān)在處理土壤污染案件中將工作重心放在甄別盡可能多的責(zé)任人、集中盡可能多的資金上，這一做法因相關(guān)糾紛多發(fā)而廣受質(zhì)疑，以至于后來的立法和司法判例不得不修改了上述目標(biāo)。可見，目標(biāo)定位問題對(duì)于建立土壤污染治理責(zé)任制度至關(guān)重要，準(zhǔn)確的目標(biāo)定位可以強(qiáng)化制度實(shí)施成效，避免不必要地頻繁修法。結(jié)合我國土地制度、土地開發(fā)狀況與特點(diǎn)、政府與企業(yè)之間的關(guān)系等實(shí)際情況，我國土壤污染治理責(zé)任制度需要設(shè)定以下四個(gè)目標(biāo)。endprint

1.使土壤污染得到最大程度的治理

土壤污染無法自行消解，只有通過場(chǎng)地修復(fù)才能予以減輕或清除，因此，必須將最大程度地治理污染作為土壤污染治理責(zé)任制度的首要目標(biāo)。值得注意的是，土壤污染治理的核心任務(wù)是降低土壤中污染物向人體、動(dòng)植物等受體遷移、轉(zhuǎn)化的程度，而非完全去除土壤中留存的污染物，這意味著受污染土壤修復(fù)后的用途不同將影響修復(fù)的程度、成本與責(zé)任分配。因此，最大程度的治理是相對(duì)而言的，因受污染土地被修復(fù)后的用途不同而存在一定差異。

2.切實(shí)貫徹污染者負(fù)擔(dān)原則

污染者負(fù)擔(dān)原則是土壤污染治理責(zé)任制度的基本目標(biāo)。這一目標(biāo)有兩層含義：（1）讓污染者承擔(dān)在生產(chǎn)經(jīng)營等活動(dòng)中造成的土壤污染的修復(fù)成本。（2）與土壤污染無關(guān)或僅有微弱關(guān)聯(lián)的主體不承擔(dān)污染治理責(zé)任。因?yàn)閷?duì)于歷史上遺留下來的土壤污染問題而言，真正的污染者或原土地所有者、運(yùn)營者可能已經(jīng)不存在或者破產(chǎn)，要求現(xiàn)有土地所有者或運(yùn)營者承擔(dān)污染治理責(zé)任是不公平的。

3.使受害者得到充分救濟(jì)

對(duì)受害者的人身損害或財(cái)產(chǎn)損失予以救濟(jì)是土壤污染治理責(zé)任制度的一個(gè)重要目標(biāo)，這一目標(biāo)在實(shí)踐中常常被忽略。事實(shí)上，污染場(chǎng)地對(duì)周邊居民財(cái)產(chǎn)收益和人身健康的影響不僅是一個(gè)法律問題，還是一個(gè)嚴(yán)峻的社會(huì)問題，土壤污染治理責(zé)任制度如果忽視或刻意回避這一問題，將影響污染治理的進(jìn)行，也有悖環(huán)境正義原則。

4.激勵(lì)政府謹(jǐn)慎挑選土地使用者和運(yùn)營者

土壤污染治理責(zé)任制度不僅要解決污染治理問題，還要預(yù)防新的污染產(chǎn)生。土壤污染治理任務(wù)繁重，不能完全依靠作為土地供給者的政府來完成，房地產(chǎn)開發(fā)者以及其他土地使用者、經(jīng)營者都要提高使用土地的道德水準(zhǔn)和運(yùn)營能力。土地使用者和運(yùn)營者作為理性經(jīng)濟(jì)人一般不會(huì)主動(dòng)保護(hù)土壤環(huán)境，因此，土壤污染治理責(zé)任制度要激勵(lì)政府發(fā)揮威懾與指導(dǎo)作用，促使用地者安全、高效用地。

值得注意的是，上述目標(biāo)之間存在相互牽制的關(guān)系。譬如，如果單純強(qiáng)調(diào)使污染場(chǎng)地得到最大程度的治理，就會(huì)將土壤污染治理責(zé)任制度的重心放在挑選盡可能多的責(zé)任人、籌集盡可能多的資金上，由此導(dǎo)致涉及的責(zé)任主體眾多、交易成本過高，容易引發(fā)一系列低效、冗長、繁雜的訴訟。從貫徹污染者負(fù)擔(dān)原則的角度來看，土壤污染治理責(zé)任只應(yīng)由污染者承擔(dān)，而不應(yīng)牽涉其他無關(guān)或關(guān)聯(lián)不大的主體，否則有失公平。因此，我國在構(gòu)建土壤污染治理責(zé)任制度時(shí)，要將上述目標(biāo)綜合考慮，并依照一定的順位來平衡各目標(biāo)之間的關(guān)系。

四、我國土壤污染治理責(zé)任制度的構(gòu)建

在全球范圍內(nèi)，多數(shù)國家將土壤污染治理責(zé)任規(guī)定為公法上的責(zé)任，從責(zé)任主體、歸責(zé)原則、責(zé)任范圍、免責(zé)事由、責(zé)任落實(shí)等多方面構(gòu)建了體系化的土壤污染治理責(zé)任制度。借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)我國既有地方性立法和相關(guān)司法實(shí)踐的成效及不足，我國應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)土壤環(huán)境保護(hù)法，在該法中從以下四個(gè)方面系統(tǒng)地構(gòu)建土壤污染治理責(zé)任制度。

1.確定土壤污染治理責(zé)任的主體與范圍

從行為與土壤污染的關(guān)聯(lián)度的角度，可以將土壤污染治理的潛在責(zé)任人劃分為肇因者和非肇因者。所謂肇因者，是指直接造成土壤污染的污染物產(chǎn)生者、運(yùn)輸者、處置者等，其產(chǎn)生、運(yùn)輸、排放、處置污染物的行為是土壤污染的根源。為了使土壤污染得到充分治理，無論肇因者的污染行為發(fā)生在何時(shí)，土壤環(huán)境保護(hù)法都應(yīng)要求其承擔(dān)污染場(chǎng)地調(diào)查、污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制、污染場(chǎng)地修復(fù)及后續(xù)管理等責(zé)任。對(duì)于歷史上遺留下來的土壤污染問題，土壤環(huán)境保護(hù)法應(yīng)當(dāng)規(guī)定溯及既往的責(zé)任原則，追究肇因者的污染責(zé)任。否則，污染者負(fù)擔(dān)原則將成為空談，巨額的污染治理資金將無人承擔(dān)，最終轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)。⑦所謂非肇因者，是指不屬于肇因者的現(xiàn)有土地所有權(quán)人、使用權(quán)人及土地的實(shí)際控制者、使用者和管理者。土地權(quán)利人基于對(duì)土地的事實(shí)管理或掌控行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)土壤污染治理責(zé)任，這種責(zé)任是基于財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)化而產(chǎn)生的責(zé)任。當(dāng)非肇因者明知肇因者的行為會(huì)造成土壤污染卻仍予以允許、協(xié)助，或者對(duì)肇因者的污染行為存在重大監(jiān)管疏忽時(shí)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的土壤污染治理責(zé)任。

值得注意的是，各國對(duì)非肇因者承擔(dān)土壤污染治理責(zé)任的范圍有不同規(guī)定。根據(jù)美國《超級(jí)基金法》第107條，土地權(quán)利人或土地使用者、管理者等非肇因者要承擔(dān)全部的土壤污染治理責(zé)任，不過，這是一種不真正連帶責(zé)任，非肇因者在承擔(dān)責(zé)任后有權(quán)向肇因者追償。我國臺(tái)灣地區(qū)《土壤與地下水整治法》第15條、第25條、第17條規(guī)定，土地關(guān)系人（土地被公告為污染場(chǎng)地時(shí)不屬于污染行為人的土地使用者、管理者或所有者）僅在發(fā)現(xiàn)有污染之虞時(shí)，才有采取緊急措施以防止污染擴(kuò)大的義務(wù)，盡此義務(wù)者不承擔(dān)污染治理責(zé)任。根據(jù)英國《環(huán)境保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定，土壤污染責(zé)任人是造成污染或明知有污染行為卻予以允許者（A類責(zé)任人），如果沒有A類責(zé)任人或此類責(zé)任人無法尋找到，現(xiàn)有的土地所有者或占有者（B類責(zé)任人）應(yīng)承擔(dān)污染治理責(zé)任。事實(shí)上，非肇因者承擔(dān)責(zé)任范圍的大小在很大程度上取決于各國污染場(chǎng)地的數(shù)量、治理成本、政府財(cái)力等因素，而非其行為的可歸責(zé)性。我國土壤環(huán)境保護(hù)法有必要界定非肇因者承擔(dān)污染治理責(zé)任的范圍，同時(shí)規(guī)定其治理污染的前期費(fèi)用以及因采取補(bǔ)救措施而發(fā)生的費(fèi)用，得向肇因者追償，肇因者不存在、無法找到或無能力承擔(dān)治理費(fèi)用時(shí)，治理費(fèi)用由非肇因者自行承擔(dān)。

此外，政府作為土地出讓、劃撥的受益者和公共服務(wù)提供者，應(yīng)當(dāng)就國有企業(yè)在改制前的排污活動(dòng)與排污活動(dòng)的控制者、受益者一起承擔(dān)連帶責(zé)任，成為真正責(zé)任人無法承擔(dān)責(zé)任或無法承擔(dān)全部責(zé)任時(shí)的補(bǔ)充責(zé)任人。結(jié)合我國行政管理體制，土壤污染治理責(zé)任宜由污染場(chǎng)地所在地的縣級(jí)人民政府承擔(dān)，所需資金由各級(jí)財(cái)政作一定比例的列支。與單純的土壤污染治理責(zé)任人不同，政府兼具污染治理監(jiān)管者的身份，因此，土壤環(huán)境保護(hù)法應(yīng)當(dāng)規(guī)定，政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門依據(jù)污染場(chǎng)地名錄，承擔(dān)相應(yīng)等級(jí)的污染治理監(jiān)管職責(zé)。

2.明確土壤污染治理責(zé)任的歸責(zé)原則endprint

土壤環(huán)境保護(hù)法應(yīng)將土壤污染治理責(zé)任確立為一種行政義務(wù)，并對(duì)設(shè)立該義務(wù)的正當(dāng)性作出說明，特別是對(duì)該義務(wù)的歸責(zé)原則作出規(guī)定。與一般行政責(zé)任適用過錯(cuò)責(zé)任原則不同，土壤污染治理責(zé)任應(yīng)采用以無過錯(cuò)責(zé)任為主的歸責(zé)原則。對(duì)于污染者而言，其不得以自己生產(chǎn)或處置污染物的行為與標(biāo)準(zhǔn)的工業(yè)流程、工藝相一致或者沒有預(yù)測(cè)到排放行為將造成土壤污染等事由而免責(zé)。因?yàn)橥寥拉h(huán)境保護(hù)法設(shè)置土壤污染治理責(zé)任制度的背景是，多年來政府為追求經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展而采用了比較寬松的環(huán)境管制思路，由此造成諸多不利的環(huán)境后果包括土壤污染，基于此，土壤污染治理責(zé)任制度不僅要對(duì)土壤污染的肇因者和非肇因者進(jìn)行懲罰，還要將環(huán)境責(zé)任在土地利益相關(guān)方之間進(jìn)行分配，如果不采用無過錯(cuò)責(zé)任原則，就會(huì)導(dǎo)致一些污染者難以被追究責(zé)任。為了使無過錯(cuò)責(zé)任原則更加合理，相關(guān)規(guī)范可以規(guī)定：如果土壤污染行為發(fā)生在土壤環(huán)境保護(hù)法生效之前，且行為人沒有任何違犯當(dāng)時(shí)的環(huán)境法律的行為，可以適當(dāng)減輕其污染治理責(zé)任。此外，土壤環(huán)境保護(hù)法可以在無過錯(cuò)責(zé)任原則中設(shè)定污染者的責(zé)任限額。對(duì)于非肇因者而言，其承擔(dān)土壤污染治理責(zé)任以存在過錯(cuò)為前提，即主觀上明知或應(yīng)當(dāng)知道有污染行為卻放任其發(fā)生或自以為可以避免土壤污染后果發(fā)生甚至有意協(xié)助污染行為。在肇因者暫未找到時(shí)，非肇因者由于對(duì)土地具有直接管控能力，所以應(yīng)基于無過錯(cuò)責(zé)任原則，查明土壤污染狀況，防止土壤污染進(jìn)一步擴(kuò)大，由此產(chǎn)生的費(fèi)用可基于不真正連帶責(zé)任規(guī)則而向肇因者追償。若肇因者不存在、無法尋找到或無能力承擔(dān)治理費(fèi)用，則該類治理費(fèi)用由非肇因者承擔(dān)，因?yàn)橐坏┦芪廴就恋乇恍迯?fù)，非肇因者將獲得土壤質(zhì)量改善所帶來的利益。

3.設(shè)定土壤污染治理責(zé)任的減責(zé)免責(zé)規(guī)則

土壤污染治理責(zé)任制度中有必要設(shè)定一些減責(zé)免責(zé)條款。治理土壤污染關(guān)涉公共利益，因而需要嚴(yán)格追責(zé)，但在實(shí)現(xiàn)公共利益時(shí)，責(zé)任人的信賴?yán)嫱瑯又档帽Ｗo(hù)，這關(guān)乎土壤污染治理責(zé)任制度的正當(dāng)性及其實(shí)施效果。我國土壤環(huán)境保護(hù)法中的減責(zé)免責(zé)條款可以包括但不限于四個(gè)方面的內(nèi)容：（1）城市居住用地的土地使用權(quán)人和使用人、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人、使用他人享有承包經(jīng)營權(quán)的土地且用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者、農(nóng)村居住類建設(shè)用地的權(quán)利人及使用人等主體，基于其分散性的土地使用狀況和比較弱勢(shì)地位，不承擔(dān)土壤污染治理的前期費(fèi)用和補(bǔ)救措施費(fèi)用。但如果上述主體明知所使用土地是受污染土地卻隱瞞不報(bào)或拒絕披露相關(guān)信息，則承擔(dān)相關(guān)侵權(quán)責(zé)任。（2）土地受讓人不知道或沒有理由知道所使用的土地是污染場(chǎng)地且實(shí)施了一定的污染調(diào)查活動(dòng)的，由于已盡到謹(jǐn)慎注意義務(wù)而不承擔(dān)土壤污染治理責(zé)任。（3）污染者的排放活動(dòng)雖與土壤污染有直接關(guān)聯(lián)，但如果這種排放是輕微的，就得以免除或減輕治理責(zé)任。（4）土壤污染治理責(zé)任人之外的主體自愿治理土壤污染，在遵守相關(guān)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上完成修復(fù)并經(jīng)驗(yàn)收通過的，免于承擔(dān)任何潛在的法律責(zé)任。

4.明確土壤污染治理責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方式

我國土壤環(huán)境保護(hù)法有必要設(shè)置兩種主要的土壤污染治理責(zé)任實(shí)現(xiàn)方式。（1）環(huán)保部門發(fā)布命令的方式。環(huán)保部門在依法明確土壤污染責(zé)任主體與責(zé)任范圍后，有權(quán)發(fā)布命令，要求責(zé)任人盡快開展治理，否則要受到行政處罰。（2）司法判決的方式。司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以“一案一議”為準(zhǔn)則，在遵循法定的土壤污染治理歸責(zé)原則的前提下，以受理環(huán)境公益訴訟為主要途徑，使土壤污染得到快速、適當(dāng)?shù)男迯?fù)。另外，司法機(jī)關(guān)可以鼓勵(lì)土壤污染相關(guān)責(zé)任人或非責(zé)任人通過協(xié)議的方式，在遵循相關(guān)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上治理土壤污染并獲得相應(yīng)的收益。不論是通過行政命令還是司法判決的方式治理土壤污染，在落實(shí)具體治理責(zé)任的問題上，都要依賴行政機(jī)關(guān)在土壤污染調(diào)查、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、污染場(chǎng)地修復(fù)及后續(xù)管理中監(jiān)督管理作用的發(fā)揮，因此，土壤環(huán)境保護(hù)法應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)污染場(chǎng)地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、確定修復(fù)目標(biāo)和修復(fù)方案、進(jìn)行修復(fù)后驗(yàn)收等事項(xiàng)作出明確規(guī)定。在這方面，一些地方性立法將土壤污染的調(diào)查、評(píng)估、修復(fù)和驗(yàn)收事項(xiàng)完全委托第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施并向行政機(jī)關(guān)備案的規(guī)定，將導(dǎo)致土壤污染治理責(zé)任制度的目的落空，應(yīng)當(dāng)引以為戒。

五、結(jié)語

土壤污染治理責(zé)任制度是土壤污染防治制度體系的重要組成部分，本文只是搭建了該制度的大體框架，更深入的研究有賴于對(duì)“國家主權(quán)豁免與政府責(zé)任”“土壤污染修復(fù)基金的法律地位及其運(yùn)作”“土壤污染者與土地承繼者之間的責(zé)任分擔(dān)”等重要的理論問題予以探討。

注釋

①《環(huán)境保護(hù)部和國土資源部發(fā)布全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》，國土資源部網(wǎng)站，http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201404/t20140417_1312998.htm，2014年4月17日。

②參見王樹義：《關(guān)于制定〈中華人民共和國土壤污染防治法〉的幾點(diǎn)思考》，《法學(xué)評(píng)論》2008年第3期。

③《土壤環(huán)境保護(hù)和污染治理行動(dòng)計(jì)劃即將實(shí)施》，國土資源部網(wǎng)站，http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201603/t20160313_1398880.htm，2016年3月13日。

④參見李摯萍：《環(huán)境修復(fù)的司法裁量》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第4期。

⑤參見孫婷婷：《廣氮9000m3“毒土”變水泥污染地塊建經(jīng)適房》，《信息時(shí)報(bào)》2011年8月18日。

⑥ThomasC.L.Roberts，AllocationofLiabilityUnderCERCLA：ACarrotandStickFormula，14EcologyL.Q.601，1987.

⑦參見王歡歡：《城市歷史遺留污染場(chǎng)地治理責(zé)任主體之探討》，《法學(xué)評(píng)論》2013年第4期。

責(zé)任編輯：鄧林endprint