耕地占補(bǔ)平衡政策落實(shí)的現(xiàn)實(shí)困境與完善對策

陳美球++劉桃菊++吳萍

摘要：目前，以縣為單位落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策的途徑存在“占優(yōu)補(bǔ)劣”、過分依賴土地開發(fā)、補(bǔ)充耕地后期管護(hù)缺失、違背自然規(guī)律的過度開發(fā)、“易地占補(bǔ)”難以監(jiān)管等諸多現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)圍繞回歸建設(shè)用地單位的耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任主體和國土部門行使耕地保護(hù)監(jiān)管本位職能這一核心，以所占耕地產(chǎn)能為依據(jù)，按照階梯費(fèi)率形成的耕地復(fù)墾費(fèi)來倒逼用地單位加強(qiáng)耕地保護(hù)，同時，把土地整治作為耕地補(bǔ)充的實(shí)施平臺，通過加強(qiáng)對土地整治效果的監(jiān)督、確保耕地產(chǎn)能的占補(bǔ)平衡來體現(xiàn)國土部門對耕地占補(bǔ)平衡政策落實(shí)的監(jiān)管職能。

關(guān)鍵詞：耕地占補(bǔ)平衡；政策落實(shí)；現(xiàn)實(shí)困境；完善對策

中圖分類號：F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）05-0050-04

一、引言

面對人多地少的基本國情，確實(shí)保護(hù)耕地資源、保障糧食安全是我國的基本戰(zhàn)略需求，耕地占補(bǔ)平衡是落實(shí)耕地保護(hù)戰(zhàn)略的一個基本政策，自1997年中央首次提出實(shí)行占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤的政策后，該政策內(nèi)容在實(shí)施之中不斷得到完善，并由“先占后補(bǔ)”“邊占邊補(bǔ)”發(fā)展為現(xiàn)在的“先補(bǔ)后占、占水田補(bǔ)水田”，強(qiáng)調(diào)要在數(shù)量和質(zhì)量上實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。耕地占補(bǔ)平衡政策作為建設(shè)占用耕地的重要補(bǔ)救手段，在我國耕地保護(hù)中發(fā)揮出了不可替代的作用，不僅在一定程度上抑制了建設(shè)對耕地的占用，也作為我國土地管理上的一次深刻變革，在觀念上逐漸強(qiáng)化著人們的耕地保護(hù)意識?！叭终摺⑵叻致鋵?shí)”，目前耕地占補(bǔ)平衡在具體實(shí)施中卻發(fā)生了異化，主要以縣為單位落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施途徑，多停留在耕地數(shù)量上占補(bǔ)的平衡，“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象普遍，難以有效地抑制建設(shè)對優(yōu)質(zhì)耕地的占用，導(dǎo)致我國耕地總體質(zhì)量存在下降趨勢，完善耕地占補(bǔ)平衡政策及其實(shí)施途徑，切實(shí)落實(shí)“像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地”政策的社會呼聲日益高漲。因此，系統(tǒng)分析耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施中的種種現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而提出相應(yīng)的對策建議，對完善耕地占補(bǔ)平衡政策及其實(shí)現(xiàn)途徑具有積極意義。

二、耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施中的現(xiàn)實(shí)困境

耕地占補(bǔ)平衡政策的設(shè)計初衷是要通過增加占用耕地的建設(shè)成本，倒逼建設(shè)主體盡量不占或少占用耕地，但在實(shí)際落實(shí)中，建設(shè)用地單位并不直接承擔(dān)耕地的補(bǔ)充任務(wù)，而多是象征性地交納一定的復(fù)墾費(fèi)，具體耕地補(bǔ)充責(zé)任通常由縣級政府承擔(dān)，并最終落實(shí)到國土資源管理部門。耕地占補(bǔ)的責(zé)任主體的轉(zhuǎn)移，使占補(bǔ)平衡政策難以發(fā)揮出對用地單位占用耕地的約束作用。另外，地方國土資源管理部門既要負(fù)責(zé)耕地的補(bǔ)充，又要負(fù)責(zé)補(bǔ)充耕地的質(zhì)量監(jiān)管與驗(yàn)收，既是運(yùn)動員，又是裁判員，與規(guī)范管理相?！，F(xiàn)行以縣為單位落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施途徑，存在諸多困境，突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.多停留在耕地數(shù)量上的占補(bǔ)平衡，“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象非常普遍

現(xiàn)實(shí)中“重數(shù)量、輕質(zhì)量”的占補(bǔ)平衡現(xiàn)象普遍。為了減少“五通一平”的基礎(chǔ)建設(shè)成本，不少城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)選擇地勢平坦、交通便利，且土壤質(zhì)量高、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施比較齊全的優(yōu)質(zhì)耕地，而等量補(bǔ)充的耕地多地處偏遠(yuǎn)、耕作困難且產(chǎn)出率較低?！罢純?yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象也得到了不少學(xué)者的證實(shí)，如許麗麗等對2000—2010年耕地占補(bǔ)平衡政策效果進(jìn)行了評估，結(jié)果表明建設(shè)占用的耕地多適宜農(nóng)業(yè)耕作，而新增耕地只有不到一半適宜農(nóng)業(yè)耕作。李彥芳等的研究也表明，開墾0.2hm2以上的耕地才能彌補(bǔ)占用0.06hm2現(xiàn)有耕地的生產(chǎn)能力。仇大海指出若按照等級折算系數(shù)，福建省占好補(bǔ)差的比例是1∶2.29。

為了解決“重數(shù)量、輕質(zhì)量”的問題，2004年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中明確提出要實(shí)行補(bǔ)充耕地的數(shù)量、質(zhì)量按等級折算。為此，國土資源管理部門和農(nóng)業(yè)部門先后完成了農(nóng)用地分等定級和耕地地力評價，以期為按等級折算提供基礎(chǔ)支撐，但目前這兩項(xiàng)成果都沒有很好地運(yùn)用在耕地占補(bǔ)的按等級折算之中，主要是因?yàn)槌晒采w的是現(xiàn)有耕地，可用于評判占用耕地的質(zhì)量水平，而補(bǔ)充耕地質(zhì)量評價體系不健全，即使直接采用農(nóng)用地分等定級或耕地地力評價的指標(biāo)體系進(jìn)行評價也不合理。究其原因，新增耕地的質(zhì)量不單要看構(gòu)成耕地的土壤、地形、水文、氣候、排灌等條件，還應(yīng)考慮與居民點(diǎn)的距離、耕地的便利度以及地力培育的潛力、措施與效果，質(zhì)量表現(xiàn)存在一定的滯后性。

2.耕地補(bǔ)充過分依賴于土地開發(fā)，違背自然規(guī)律的過度開發(fā)難以避免

補(bǔ)充耕地有土地整治、復(fù)墾和開發(fā)三種渠道，其中我國土地整治的潛力比重最高，而實(shí)際在耕地占補(bǔ)平衡中，補(bǔ)充耕地多來自于土地開發(fā)，占到補(bǔ)充耕地的63%，土地整治只占20%。究其原因，一是與整治和復(fù)墾比較，土地開發(fā)的成本比較低；二是土地整治所新增耕地面積不多，而質(zhì)量的提升不容易得到認(rèn)可，難以體現(xiàn)補(bǔ)充的效果。

當(dāng)人們把土地開發(fā)作為耕地補(bǔ)充的主要途徑、視補(bǔ)充耕地等同于土地開發(fā)時，就不得不面對耕地后備資源日益枯竭的問題。耕地是稀缺資源，在人口密集的地區(qū)，人地矛盾一直比較突出，只剩下數(shù)量不多的比較偏遠(yuǎn)、耕作條件差的耕地后備資源，且多零星分布。一些地方為追求耕地面積數(shù)量上的平衡，忽視了土地開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響，“圍湖造田”“毀林造田”“侵占河床”的現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至在生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)和保護(hù)區(qū)開墾耕地，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，造成水土流失、洪澇災(zāi)害，導(dǎo)致新增耕地承受自然災(zāi)害的威脅，無法耕種。

3.補(bǔ)充耕地偏重于形式，后期管護(hù)基本缺失

現(xiàn)階段耕地生產(chǎn)經(jīng)營經(jīng)濟(jì)效益偏低的宏觀環(huán)境下，耕地的開墾并不被農(nóng)村社會所看好，新增耕地難以落實(shí)耕作主體，后期管護(hù)難度大，新增耕地大量拋荒的現(xiàn)象普遍。在國家的種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的具體實(shí)施中，多以2003年的計稅面積發(fā)放，這些耕地即使拋荒，也可得到補(bǔ)貼，而新增耕地很難計入補(bǔ)貼面積。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新增耕地的經(jīng)營權(quán)主要還是屬于原山地承包戶，但因農(nóng)戶不愿耕種，多由當(dāng)?shù)卮褰M管護(hù)。

耕地占補(bǔ)的政策考核只負(fù)責(zé)至新增耕地驗(yàn)收這個環(huán)節(jié)，而新增耕地能否發(fā)揮出應(yīng)有的作用，缺乏有效的后續(xù)監(jiān)管。結(jié)果造成新增耕地的培肥與地力提升措施往往不能跟進(jìn)，特別是農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施日常維護(hù)與管理機(jī)制缺失，從而導(dǎo)致補(bǔ)充的耕地失管拋荒。endprint

4.不切實(shí)際的種種耕地補(bǔ)充行為，導(dǎo)致基層政府信譽(yù)受損

完成耕地補(bǔ)充任務(wù)，確保建設(shè)項(xiàng)目用地及時報批，已成為各地國土資源部門最艱難的一項(xiàng)工作。地方政府不僅要承擔(dān)本地經(jīng)濟(jì)建設(shè)的耕地補(bǔ)充任務(wù)，還要承擔(dān)國家建設(shè)項(xiàng)目途徑當(dāng)?shù)氐恼佳a(bǔ)任務(wù)。面對耕地占補(bǔ)平衡的硬性要求，不少基層“被迫”弄虛作假，導(dǎo)致政府的信譽(yù)大大受損，“一邊退耕還林，一邊毀林造田”就是一個典型：在同一個山坡上，低坡地帶列入了林業(yè)部門的退耕還林項(xiàng)目，在耕地上種樹，而相鄰的地帶卻被國土部門列入了耕地開發(fā)項(xiàng)目，樹木被砍去，開墾成耕地。

部分地區(qū)為了完成耕地補(bǔ)充任務(wù)“各顯神通”：一是利用地籍年度變更，增加未利用地，人為制造宜耕后備資源，甚至有極個別地方，有遠(yuǎn)見地在“二調(diào)”成果中就埋下了伏筆；二是有的地方不得不由政府出面協(xié)調(diào)林業(yè)、水利部門，為“造地”開綠燈，結(jié)果造成生態(tài)破壞，引發(fā)水土流失；三是為了實(shí)現(xiàn)“占水田補(bǔ)水田”的要求，創(chuàng)新地提出了“旱改水”工程。但實(shí)際上，并不是只要資金投入多，就能建設(shè)成水田，有些旱地，土質(zhì)就是沙壤土，保水性能差，也無法形成犁底層，不可能種植水稻，即使有些地段，通過泵站建設(shè)，抽取地下水來解決水源問題，但維持成本很高，最后投巨資建成的水源保障設(shè)施，只能是擺設(shè)，時間長了，泵站會不翼而飛。

5.“易地占補(bǔ)”效果不佳，補(bǔ)充耕地難以監(jiān)管

為了解決不同地區(qū)耕地后備資源不均的問題，國土資源部在2009年出臺了《關(guān)于全面實(shí)行耕地先補(bǔ)后占有關(guān)問題的通知》，允許有條件的地區(qū)可積極探索耕地占補(bǔ)平衡市場化運(yùn)作方式，即異地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的市場化交易政策。

但在“易地占補(bǔ)”中，交易雙方的動機(jī)都不是耕地保護(hù)，用地方關(guān)心占用耕地指標(biāo)，只管“出錢”，而供地方則關(guān)心轉(zhuǎn)讓指標(biāo)所得的收益，只管“收錢”，雙方?jīng)]有共同的動力保證補(bǔ)充耕地的質(zhì)量，難以實(shí)現(xiàn)對占補(bǔ)平衡的“補(bǔ)、備、核、考”全程監(jiān)管。另外，由于“易地占補(bǔ)”的交易條件、價格形成、政府監(jiān)管等方面存在諸多不規(guī)范之處，而新增耕地指標(biāo)日益緊缺，交易價格不斷上漲，造地成本又相對固定，交易過程中巨額利潤也成為了國土部門腐敗的一個重要誘因，近年來發(fā)生在國土部門的腐敗案例多與耕地“易地占補(bǔ)”有關(guān)。

三、完善耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施途徑的對策

改革現(xiàn)行以縣為單位落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施途徑，應(yīng)圍繞回歸建設(shè)用地單位的耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任主體和國土部門行使耕地保護(hù)監(jiān)管本位職能這一核心內(nèi)容，以所占耕地產(chǎn)能為依據(jù)，按照階梯費(fèi)率形成的耕地復(fù)墾費(fèi)來倒逼用地單位增強(qiáng)保護(hù)耕地的行為。同時，把土地整治作為耕地補(bǔ)充的實(shí)施平臺，通過加強(qiáng)對土地整治效果的監(jiān)督、確保耕地產(chǎn)能的占補(bǔ)平衡來體現(xiàn)國土部門的監(jiān)管職能。

1.堅持產(chǎn)能為核心，建立以占用耕地產(chǎn)能及耕地社會保護(hù)成本為依據(jù)的耕地補(bǔ)充費(fèi)核算機(jī)制

產(chǎn)能是維持耕地功能的根本，耕地占補(bǔ)平衡必須堅持產(chǎn)能這一核心。另外，要正視耕地的外部性，在國家層面實(shí)行耕地保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制。除了農(nóng)產(chǎn)品歸生產(chǎn)者所有具排他性外，耕地的產(chǎn)糧保障對社會穩(wěn)定的作用以及其他非生產(chǎn)性功能都被全社會共享，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的正外部性，且具有代內(nèi)外部性、代際外部性和空間區(qū)域延伸性的突出特征，耕地保護(hù)不只是農(nóng)村人的事，也不是某個職能部門的事，而是全社會的責(zé)任。由于耕地空間分布的不均衡性、耕地與非農(nóng)用地的比較利益差別等因素，導(dǎo)致傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)耕地保護(hù)越多、生產(chǎn)糧食越多，付出的耕地保護(hù)成本也就越高，因此，要保證耕地保護(hù)的公平性，就必須把責(zé)任上升到全國層面，由整個社會來分?jǐn)偝杀荆菩懈乇Ｗo(hù)的補(bǔ)償機(jī)制。

構(gòu)建科學(xué)的耕地占用調(diào)控機(jī)制。成本是建設(shè)用地單位在耕地占用決策中最重要的一個因素，目前簡單以數(shù)量決定建設(shè)占用耕地的成本，難以真實(shí)反映耕地被侵占的實(shí)際損失，無法發(fā)揮出占補(bǔ)政策對占用耕地產(chǎn)能的調(diào)控作用。應(yīng)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量、耕地社會保護(hù)平均成本來核算耕地復(fù)墾費(fèi)，使其占用耕地的成本，至少應(yīng)高于占用低丘緩坡等非耕地，通過經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目少占耕地。積極探索依所占耕地的數(shù)量、質(zhì)量實(shí)行階梯費(fèi)率，真正形成“不占或少占耕地、能占劣地不占好地”的經(jīng)濟(jì)倒逼機(jī)制。耕地復(fù)墾費(fèi)則在全國統(tǒng)籌下主要用于耕地開墾重點(diǎn)工程、耕地質(zhì)量提升工程和耕地保護(hù)補(bǔ)償。

2.以土地整治為載體，通過耕地產(chǎn)能提升實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡

土地整治作為改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化工程，無論是耕地數(shù)量的增加，還是耕地質(zhì)量的提升，都應(yīng)成為實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的最主要途徑，多年的土地整治實(shí)踐也已充分證明了其耕地產(chǎn)能提升的巨大能力。近年來，在加大支農(nóng)惠農(nóng)力度的宏觀背景下，與土地整治工作相關(guān)的部門眾多，但各部門是“渠道不亂，性質(zhì)不變，各投其資，各負(fù)其責(zé)，各司其職，各記其功”，部門間缺乏默契，常出現(xiàn)過程性浪費(fèi)，達(dá)不到1+1>2的效果。因此，應(yīng)創(chuàng)新土地整治機(jī)制，聚合各部門的項(xiàng)目資金，形成合力，并納入耕地占補(bǔ)平衡的體系之中，使土地整治成為耕地占補(bǔ)的落實(shí)手段。

加大農(nóng)村綜合整治力度，實(shí)現(xiàn)耕地補(bǔ)充與農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用的“共贏”。目前我國絕大部分地方的宜耕未利用地已近枯竭，而在城鎮(zhèn)化推進(jìn)中，伴隨著農(nóng)村居住人口的減少，農(nóng)村建設(shè)用地不減反增。以農(nóng)村土地綜合整治為抓手，把耕地占補(bǔ)平衡與農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平的提升融為一體，是一個很好的策略選擇。應(yīng)結(jié)合農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革，在嚴(yán)格“一戶一宅”的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地跨集體經(jīng)濟(jì)組織使用制度，探索農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制，加大“田、溝、路、林、渠、村”為一體的農(nóng)村綜合整治力度，在改善農(nóng)田生產(chǎn)條件、提升耕地質(zhì)量的同時，通過“空心村”等閑置或低效建設(shè)用地復(fù)墾，增加耕地面積，從而實(shí)現(xiàn)耕地產(chǎn)能提升與農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用的“共贏”。

3.強(qiáng)化土地整治的監(jiān)管，確保項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量

推行土地整治規(guī)劃設(shè)計方案的現(xiàn)場評審，加強(qiáng)耕地開墾適宜性論證。規(guī)劃設(shè)計是確保土地整治項(xiàng)目質(zhì)量的前提，直接影響項(xiàng)目的可操作性和實(shí)際效果，而“因地制宜”是土地整治的根本原則，必須緊密結(jié)合當(dāng)?shù)氐牡匦蔚孛才c現(xiàn)有的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，只有親臨現(xiàn)場，才能判斷其規(guī)劃設(shè)計是否合理，因此，應(yīng)改變室內(nèi)會議評審方式，推行規(guī)劃設(shè)計方案的現(xiàn)場評審制度。同時，要綜合考慮耕作區(qū)位條件、地質(zhì)基礎(chǔ)、生態(tài)脆弱特征等因素，建立適應(yīng)于當(dāng)?shù)氐母亻_墾適宜性評價指標(biāo)體系，增強(qiáng)適宜性論證專業(yè)人員的責(zé)任感和使命感，堅持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先原則，杜絕破壞生態(tài)環(huán)境的耕地開發(fā)。

重視新增耕地的質(zhì)量提升，加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)。一方面，要針對不同新增耕地特征，制定出切實(shí)可行的生物、化學(xué)等多種耕地地力培育措施，并監(jiān)督其付于實(shí)施；另一方面，要把新增耕地納入國家的系列惠農(nóng)政策之中，提高新增耕地耕種主體的積極性。同時，要積極探索我國家庭承包責(zé)任制下農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)機(jī)制，改變目前農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施缺乏日常維護(hù)與管理而功能難以發(fā)揮的現(xiàn)狀?？煽紤]通過加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，或利用中介服務(wù)組織來承擔(dān)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的日常維護(hù)與管理。

加強(qiáng)土地整治技術(shù)研發(fā)，提升土地整治成效。針對不同類型的中低產(chǎn)田改造、宜耕后備資源開發(fā)、農(nóng)村宅基地復(fù)墾、工礦廢棄地復(fù)墾等土地整治工程，研發(fā)相應(yīng)的工程手段，并逐步形成技術(shù)規(guī)范，為確保土地整治中耕地質(zhì)量提升和數(shù)量增加提供技術(shù)保障。特別是現(xiàn)階段各地為了滿足“占水田補(bǔ)水田”的剛性需求，紛紛提出“旱改水”工程，應(yīng)盡快制定科學(xué)的“旱改水”技術(shù)規(guī)范，規(guī)范“旱改水”行為。

參考文獻(xiàn)

[1]陳美球，等.我國耕地保護(hù)的效果與其提升對策探討[J].中州學(xué)刊，2012，（1）.

[2]陳美球.基于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的土地資源配置機(jī)制創(chuàng)新[J].江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013，（1）.

[3]仇大海.完善耕地占補(bǔ)平衡政策勢在必行[J].資源與人居環(huán)境，2015，（9）.

[4]方斌，祁欣欣，王慶日.國家耕地易地補(bǔ)充價值補(bǔ)償?shù)睦碚摽蚣芘c測算[J].中國土地科學(xué)，2013，（12）.

[5]李彥芳，張俠.耕地保護(hù)重在質(zhì)量——對耕地總量動態(tài)平衡政策的反思[J].經(jīng)濟(jì)論壇，2004，（14）.

[6]孫蕊，等.中國耕地占補(bǔ)平衡政策的成效與局限[J].中國人口·資源與環(huán)境，2014，（3）.

[7]許麗麗，等.2000—2010年中國耕地變化與耕地占補(bǔ)平衡政策效果分析[J].資源科學(xué)，2015，（8）.

[8]岳永兵，劉向敏.耕地占補(bǔ)平衡制度存在的問題及完善建議[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2013，（6）.

責(zé)任編輯：澍文endprint