供電企業(yè)的法律風(fēng)險(xiǎn)及法律指引

施曉蓉

摘 要：供電企業(yè)經(jīng)常收到政府相關(guān)文件，要求對(duì)污染企業(yè)、被強(qiáng)拆單位、違章施工以及存在其他違法行為的單位或個(gè)人用戶等進(jìn)行停電、銷戶處理，但地方政府往往只是出臺(tái)一個(gè)整治方案或僅向供電企業(yè)發(fā)通知就要求供電企業(yè)配合停電，供電企業(yè)處于被動(dòng)接受的地位，無(wú)權(quán)審查具體行政行為的合法性亦無(wú)法拒絕，同時(shí)又受與用戶所簽訂的供用電合同的約束，在停與不停之間處于兩難的尷尬處境，文章通過(guò)實(shí)際案件，探討供電企業(yè)應(yīng)行政部門(mén)要求協(xié)助停電存在的法律風(fēng)險(xiǎn)與指引，供大家參考借鑒。

關(guān)鍵詞：供電企業(yè)；行政部門(mén)；停電；法律風(fēng)險(xiǎn)；指引

前言

2014年，某供電企業(yè)發(fā)生了一起因協(xié)助行政執(zhí)法局執(zhí)法對(duì)用戶實(shí)施停電而引發(fā)的供用電合同糾紛，從該糾紛案件的發(fā)生、處理及結(jié)果來(lái)看，供電企業(yè)作為行政執(zhí)法部門(mén)的協(xié)助單位，實(shí)施協(xié)助停電行為存在一定法律風(fēng)險(xiǎn)，為了防范相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)，我們有必要對(duì)在案件處理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)梳理，并提出法律指引。

一、案件簡(jiǎn)介

2014年初，行政執(zhí)法局向供電企業(yè)發(fā)函，要求協(xié)助對(duì)用戶A實(shí)施停供施工用電，供電企業(yè)收到函件后按該函件的要求對(duì)該用戶實(shí)施了停電措施，但未按《供電營(yíng)業(yè)規(guī)則》的規(guī)定提前通知用戶。該用戶起訴供電企業(yè)，要求恢復(fù)供電并賠償停電期間的損失。供電企業(yè)在收到應(yīng)訴材料后當(dāng)即對(duì)該用戶恢復(fù)了供電。

法院經(jīng)審理，認(rèn)定供電企業(yè)實(shí)施的停電措施只是對(duì)該具體行政行為的輔助實(shí)施行為，其性質(zhì)仍屬于具體行政行為的一部分，不屬于平等主體之間的民事行為，不存在違約之說(shuō)。如果行政執(zhí)法部門(mén)的具體行政行為以及輔助的停電措施終被認(rèn)為存在瑕疵或違法而導(dǎo)致原告產(chǎn)生損失，原告尋求救濟(jì)的對(duì)象也應(yīng)是作出該決定或提出輔助措施要求的行政機(jī)關(guān)，而非依法提供輔助義務(wù)的供電企業(yè)。駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。原告不服提起上訴，終審法院維持原判。

二、供電企業(yè)應(yīng)行政部門(mén)要求協(xié)助停電存在的法律風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)案件分析可知，供電企業(yè)按照行政部門(mén)要求對(duì)用戶實(shí)施停電中存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)和相關(guān)問(wèn)題，主要有：

1.配合停電行為涉嫌違法的風(fēng)險(xiǎn)

《電力法》對(duì)停電的條件和程序做了相關(guān)規(guī)定，而且《行政強(qiáng)制法》第四十三條明確規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定”。但是當(dāng)行政部門(mén)要求供電企業(yè)協(xié)助對(duì)用戶實(shí)施停電措施時(shí)，供電企業(yè)對(duì)行政部門(mén)的具體行政行為是否合法既無(wú)審查的權(quán)利，也無(wú)拒絕執(zhí)行的權(quán)利，若行政部門(mén)作出的具體行政行為不符合《電力法》及《行政強(qiáng)制法》等法律規(guī)定，則供電企業(yè)作出的配合停電行為就會(huì)構(gòu)成違法。并且，如供電企業(yè)在執(zhí)行停電措施時(shí)，如果沒(méi)有按國(guó)家有前規(guī)定事先規(guī)定通知用戶，也存在違反有關(guān)電力法規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.配合停電行為存在違約的風(fēng)險(xiǎn)

供電企業(yè)與用戶之間存在獨(dú)立的供用電合同關(guān)系。根據(jù)《電力法》的規(guī)定和《供用電合同》的約定，在電力系統(tǒng)正常運(yùn)行和用電方依法用電的情況下，供電方應(yīng)向用電方連續(xù)供電。除法定情形外，供電企業(yè)不得擅自對(duì)用電方停電。因此，合同約定供電企業(yè)有持續(xù)供電的義務(wù)，但未約定協(xié)助行政部門(mén)停電時(shí)的免責(zé)條款，在用戶對(duì)供電企業(yè)沒(méi)有任何違約行為的情況下，供電企業(yè)配合行政部門(mén)實(shí)施的停電行為也可能會(huì)構(gòu)成違約。

3.供電企業(yè)工作人員在履行協(xié)助停電時(shí)存在的問(wèn)題

在上述案件中，供電企業(yè)工作人員在工作中存在一定失誤：按照法律規(guī)定及《供用電合同》的約定，供電企業(yè)在對(duì)用戶實(shí)施停電前應(yīng)按規(guī)定的期限提前向用戶發(fā)出停電通知，但供電企業(yè)并未履行通知義務(wù)；第二（此處省略）。上述問(wèn)題表明供電企業(yè)在協(xié)助停電行為中存在一定過(guò)錯(cuò)，可能因此導(dǎo)致用戶的停電損失進(jìn)一步擴(kuò)大，因而需對(duì)用戶的擴(kuò)大損失承擔(dān)責(zé)任。

三、供電企業(yè)協(xié)助停電法律指引

1.對(duì)《供用電合同》進(jìn)行補(bǔ)充約定

在與用戶簽訂《供用電合同》中明確約定，對(duì)政府部門(mén)要求供電企業(yè)停電的，在供電企業(yè)履行提前通知的義務(wù)后，可按政府指令停電，不因此向用戶承擔(dān)任何責(zé)任。該部分內(nèi)容應(yīng)采用足以引起對(duì)方注意的文字、符號(hào)、字體等特別標(biāo)識(shí)，如采用加大加黑字體等。

2.請(qǐng)求行政部門(mén)向供電企業(yè)出具正式協(xié)助執(zhí)行文件

供電企業(yè)并非行政機(jī)關(guān)，但法律法規(guī)規(guī)定了供電企業(yè)有協(xié)助執(zhí)法的義務(wù)，屬于有責(zé)無(wú)權(quán)，因此，為了避免因履行法定義務(wù)而產(chǎn)生責(zé)任，當(dāng)行政部門(mén)要求供電企業(yè)履行協(xié)助停電義務(wù)時(shí)，供電企業(yè)應(yīng)請(qǐng)求行政部門(mén)出具書(shū)面協(xié)助執(zhí)行文件，文件內(nèi)容應(yīng)包括協(xié)助執(zhí)行停電的法律依據(jù)、明確行為對(duì)象、具體停電的時(shí)間及地點(diǎn)等。供電企業(yè)接到通知后，應(yīng)充分了解現(xiàn)場(chǎng)情況，明確協(xié)助停電的法律依據(jù)是否充足，對(duì)存在法律依據(jù)不足可能導(dǎo)致法律風(fēng)險(xiǎn)的，供電企業(yè)應(yīng)拒絕配合執(zhí)行并解釋原因。供電企業(yè)同時(shí)還應(yīng)對(duì)協(xié)助執(zhí)行文件等全部依據(jù)材料做妥善保存。

3.采取停電措施前必須履行相關(guān)程序

《電力法》、《供電營(yíng)業(yè)規(guī)則》等規(guī)定供電企業(yè)在實(shí)施停電時(shí)應(yīng)按規(guī)定履行停電手續(xù)，《供用電合同》也約定了供電企業(yè)在停電前的停電通知義務(wù)。供電企業(yè)在協(xié)助有關(guān)部門(mén)執(zhí)行停電措施時(shí)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定履行全部程序，并向用戶說(shuō)明停電理由及依據(jù)。并根據(jù)《供電營(yíng)業(yè)規(guī)則》第六十七條第（二）項(xiàng)的規(guī)定書(shū)面通知同級(jí)電力管理部門(mén)。

4.當(dāng)行政部門(mén)對(duì)協(xié)助停電的要求有所變更時(shí)應(yīng)及時(shí)處理

供電企業(yè)按行政部門(mén)要求協(xié)助停電屬于具體行政行為的輔助行為，當(dāng)行政部門(mén)對(duì)具體行政行為有所變更時(shí)，若供電企業(yè)未及時(shí)按照行政部門(mén)要求執(zhí)行，則供電企業(yè)可能因此成為責(zé)任主體。所以，當(dāng)行政部門(mén)對(duì)供電企業(yè)作出新的要求時(shí)，供電企業(yè)應(yīng)及時(shí)按照要求及程序履行義務(wù)，避免因工作拖延導(dǎo)致用戶損失擴(kuò)大及引發(fā)被訴的法律風(fēng)險(xiǎn)。

四、可依政府指令停電的類型

（1）電力行政管理部門(mén)依據(jù)《電力法》的規(guī)定對(duì)危害供電、用電安全或者擾亂供電、用電秩序行為，情節(jié)嚴(yán)重或拒絕改正的，作出中止供電處罰，由供電企業(yè)執(zhí)行該處罰決定的，這種情況停電必須執(zhí)行。

（2）根據(jù)《供電監(jiān)管辦法》第二十四條第三款的規(guī)定，“供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行政府有關(guān)部門(mén)依法作出的對(duì)淘汰企業(yè)、關(guān)停企業(yè)或者環(huán)境違法企業(yè)采取停限電措施的決定。未收到政府有關(guān)部門(mén)決定恢復(fù)送電的通知，供電企業(yè)不得擅自對(duì)政府有關(guān)部門(mén)責(zé)令限期整改的用戶恢復(fù)送電”，具有相應(yīng)執(zhí)法權(quán)的政府部門(mén)對(duì)淘汰企業(yè)、關(guān)停企業(yè)或者環(huán)境違法企業(yè)作出的停電決定，供電企業(yè)應(yīng)予執(zhí)行。

（3）其他具有明確執(zhí)法權(quán)的政府部門(mén)要求停電的。經(jīng)梳理，以下政府機(jī)構(gòu)有權(quán)要求供電企業(yè)中止向客戶供電：

①省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)及各地市經(jīng)貿(mào)部門(mén)按照國(guó)家規(guī)定的權(quán)限和程序，可采取錯(cuò)峰用電措施。

②電力生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，國(guó)務(wù)院電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)和國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)、地方人民政府及有關(guān)部門(mén)按照國(guó)家規(guī)定的權(quán)限和程序，可采取中止供電的措施。（相關(guān)法條：《電力監(jiān)管條例》第二十七條、《電力安全事務(wù)應(yīng)急處置和調(diào)查處理?xiàng)l例》第四條、第七條、第十五條）

③社會(huì)安全事件發(fā)生后，組織處置工作的人民政府、公安機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)特定區(qū)域的電力供應(yīng)進(jìn)行控制，包括中止供電。（相關(guān)法條：《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十條、第五十六條、第六十六條、第六十七條、第六十八條）

④《中華人民共和國(guó)消防法》規(guī)定的公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)。（相關(guān)法條：《中國(guó)人民共和國(guó)消防法》第四十五條）

⑤《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》規(guī)定的工商行政管理部門(mén)。（相關(guān)法條：《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第十五條）

⑥地方性法規(guī)規(guī)定的城市管理綜合執(zhí)行機(jī)關(guān)、規(guī)劃部門(mén)。（相關(guān)法條：《廣東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法>辦法》第三十三條、《廣州市違法建設(shè)查處條例》第五條、《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》第二十二條、《珠海市違法建筑管理規(guī)定》第十條、《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第八十三條等。）