治理視角下利益集團(tuán)對(duì)公共政策形成的影響

摘要：中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，利益多元化的背景下不可避免地產(chǎn)生了多個(gè)利益集團(tuán)，他們對(duì)公共政策產(chǎn)生了或積極或消極的影響。那些消極的影響給黨的十八大以及十八屆三中全會(huì)反復(fù)提及社會(huì)公平和正義的貫徹施行造成了一定的阻礙，對(duì)和諧社會(huì)的發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。因此規(guī)制利益集團(tuán)的運(yùn)行就顯得突出和迫切。這不僅是政治民主化的必然要求，也是國(guó)家實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

關(guān)鍵詞：利益集團(tuán)；公共政策；治理

治理，作為新公共行政與新公共管理的最新代名詞，對(duì)于當(dāng)代很多國(guó)家已產(chǎn)生巨大作用，因而成為了全球治國(guó)理政的主流理念。中共十八屆三中全會(huì)提出，要推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。這個(gè)奮斗目標(biāo)無(wú)疑是順應(yīng)時(shí)代潮流，與時(shí)俱進(jìn)的體現(xiàn)，更加重要的是對(duì)于治理的邏輯前提分析，即“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)、公民參與、自組織治理等更是破除改革阻力——利益集團(tuán)的一劑良藥。本文將在治理的邏輯前提基礎(chǔ)上分析三大利益集團(tuán)出現(xiàn)的必然性，揭示其對(duì)公共政策產(chǎn)生的不利影響，從而在問題的導(dǎo)控下對(duì)癥下藥，提出規(guī)范利益集團(tuán)的幾點(diǎn)建議措施。

一、利益集團(tuán)概述

在西方國(guó)家，利益集團(tuán)對(duì)于公共政策的影響之大早已是司空見慣的事情。在中國(guó)，利益集團(tuán)其實(shí)也早已形成。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特征決定了利益多元化。利益的共通性驅(qū)使形成各個(gè)利益集團(tuán)。強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)會(huì)憑借自身的優(yōu)勢(shì)影響公共政策，使其為自身的利益實(shí)現(xiàn)提供上層建筑層面的法律保護(hù)或政策優(yōu)惠。弱勢(shì)利益集團(tuán)也會(huì)以一定的方式與手段與之博弈。一般而言，強(qiáng)弱勢(shì)利益集團(tuán)的博弈同樣遵循弱肉強(qiáng)食的規(guī)律。然而，利益集團(tuán)的出現(xiàn)是社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然規(guī)律。在尊重這一客觀現(xiàn)實(shí)的前提下，才能合理規(guī)范利益集團(tuán)。利益的博弈環(huán)節(jié)中，對(duì)于公共政策的影響雖然有所不同，但是只有使其和諧發(fā)展，讓強(qiáng)弱勢(shì)利益集團(tuán)，以及強(qiáng)勢(shì)或弱勢(shì)利益集團(tuán)之間并行不悖地發(fā)展壯大，形成愈來(lái)愈多的公共利益，也才能使其真正對(duì)公共政策產(chǎn)生積極的導(dǎo)向作用。中國(guó)行政學(xué)院教授、行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)汪玉凱提出，中國(guó)當(dāng)下已經(jīng)形成了三大利益集團(tuán)。利益集團(tuán)在當(dāng)下中國(guó)有四個(gè)基本特征：有足夠的權(quán)力資源；有足夠的壟斷能力；有影響政府政策制度的滲透力甚至決斷力；通過利益形成邊界獲取集團(tuán)利益。汪玉凱認(rèn)為，按照上述標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)已經(jīng)形成了三大利益集團(tuán)，第一是以官員為代表的權(quán)貴利益群體；第二是以官員壟斷企業(yè)為代表的壟斷利益群體；第三是以房地產(chǎn)和資源行業(yè)為代表的地產(chǎn)資源利益群體。與之相對(duì)應(yīng)，中國(guó)社會(huì)實(shí)際上產(chǎn)生了三大富豪群體：權(quán)貴富豪、經(jīng)營(yíng)壟斷富豪以及地產(chǎn)資源富豪?！皬母母镏醯睦娣只_始，到利益博弈，形成利益集團(tuán)，把既得利益固化下來(lái)，就逐步形成了一個(gè)既得利益體制。”

二、利益集團(tuán)給當(dāng)代中國(guó)發(fā)展帶來(lái)的問題

（一）利益集團(tuán)的趨利動(dòng)機(jī)

治理的思想基礎(chǔ)主要是公共選擇理論和管理主義，而二者都是以“經(jīng)濟(jì)人”作為其出發(fā)點(diǎn)的。根據(jù)亞當(dāng)·斯密的觀點(diǎn)，“每個(gè)人都是理性經(jīng)濟(jì)人”，他們會(huì)不自覺或自覺地選擇利己行為。十八屆三中全會(huì)將市場(chǎng)在資源配置中的作用，由基礎(chǔ)性提升到?jīng)Q定性，就給我們發(fā)出了強(qiáng)烈信號(hào)——市場(chǎng)在強(qiáng)調(diào)有序發(fā)展的同時(shí)，也需更加注重釋放市場(chǎng)活力。政府開始將自己“有形的手”抽離出來(lái)，只是安心做好“守夜人”的角色。這給“三大富豪群體”，尤其是“以官員壟斷企業(yè)為代表的壟斷利益群體”帶來(lái)了不小沖擊，也打擊了那些通過官商勾結(jié)，權(quán)力尋租等方式上位或者謀取暴利的官員和商人。因此，這些利益集團(tuán)的存在與發(fā)展極有可能成為改革制度的絆腳石，使得制度被困在一個(gè)沒有效率的軌道上止步不前。同時(shí)，他們“不愿意看到規(guī)范化的平等競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的建立，而是希望維持甚至擴(kuò)大目前的市場(chǎng)混亂和行政權(quán)力廣泛干預(yù)市場(chǎng)的狀態(tài)，以便繼續(xù)利用自己的特殊地位自由自在地弄權(quán)尋租、發(fā)家致富?！边@里的“他們”正是指大量存在的富豪性利益集團(tuán)，這類強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)在改革中得到了進(jìn)一步發(fā)育，其對(duì)政策制定環(huán)節(jié)的影響明顯增強(qiáng)。

（二）利益集團(tuán)對(duì)公共政策的滲透

新公共行政倡導(dǎo)公民廣泛參與公共事務(wù)，力求增加在組織事務(wù)和公共政策形成中所有公共部門員工的參與，同時(shí)鼓勵(lì)公民以個(gè)體或集體的形式廣泛參與公共行政，從而使公共行政更加響應(yīng)公眾呼聲。這種強(qiáng)調(diào)組織參與與公民參與的理論無(wú)疑是治理理論的一大特色。它在保障公民權(quán)利的同時(shí)，也為無(wú)效政府的行政失靈提供了解決路徑。然而，現(xiàn)實(shí)狀況是利益集團(tuán)通過各種手段加強(qiáng)對(duì)公共政策的滲透，迫使政府作出一定程度的讓步。Barber指出，政府的無(wú)能表現(xiàn)在三方面，即行政機(jī)構(gòu)的癱瘓、公共事務(wù)的私有化及民眾對(duì)政府的疏離和冷漠。在當(dāng)今社會(huì)中，各種強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)已經(jīng)逐漸地向政府滲透，以其強(qiáng)大的資源優(yōu)勢(shì)影響政府的政策過程以增進(jìn)自身的利益，同時(shí)也對(duì)其它利益集團(tuán)帶來(lái)不利的影響——不利于社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)?！八麄兲岣吡烁蝗?、特權(quán)者以及那些能夠接近財(cái)政、教育、組織和其他資源者的發(fā)言權(quán)，從而加劇了政治不平等?！边@些利益集團(tuán)由于擁有大量的組織、信息、財(cái)力、社會(huì)關(guān)系等資源，從而可以影響政府的決策，如房地產(chǎn)和資源行業(yè)為代表的“地產(chǎn)資源利益群體”。他們會(huì)通過自身優(yōu)勢(shì)迫使政府做出有利于他們的公共政策。一旦意識(shí)到自身利益受損，更會(huì)想方設(shè)法通過影響政府決策，以維護(hù)自身私利，較少顧及到公共利益。

（三）利益集團(tuán)影響社會(huì)風(fēng)氣

治理的基本條件是公民社會(huì)。沒有一個(gè)發(fā)達(dá)與健全的公民社會(huì)，就不可能實(shí)現(xiàn)真正的治理。實(shí)際上，治理是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸，是還政于民的過程。公民社會(huì)對(duì)國(guó)家的支持作用主要表現(xiàn)在理性參與自律自治方面，其達(dá)此目的的主要工具是社會(huì)資本。社會(huì)資本是公民社會(huì)的黏合劑，公民社會(huì)正是通過社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)比國(guó)家對(duì)個(gè)人的強(qiáng)制管理更為有效的個(gè)人制約。若是無(wú)法做到還政于民，還權(quán)與民，那么社會(huì)的氛圍與風(fēng)氣必將受到挑戰(zhàn)。就利益集團(tuán)而言，某些富豪利益集團(tuán)的存在影響了社會(huì)風(fēng)氣。以“官員壟斷企業(yè)為代表的壟斷利益群體”為例，布坎南認(rèn)為，政府往往借公共利益為名，運(yùn)用手中的決策權(quán)力為特殊利益集團(tuán)服務(wù)，制定對(duì)他們有利的公共政策，進(jìn)行著尋租活動(dòng)。因?yàn)檎畬?shí)際上是由一個(gè)個(gè)官員組成，官員既是“行政人”，也是“經(jīng)濟(jì)人”。面對(duì)角色沖突，一些官員迷失了原本的價(jià)值取向，貪污腐化，官商勾結(jié)，官黑勾結(jié)，權(quán)力尋租等行為屢見不鮮。當(dāng)前在我國(guó)，壟斷性的官商勾結(jié)利益集團(tuán)已經(jīng)形成。他們主要是由有權(quán)勢(shì)的政府官員與獲得巨大利益的企業(yè)家結(jié)成的權(quán)錢交易的互利集團(tuán)而獲得了巨額的利益。

三、引導(dǎo)利益集團(tuán)對(duì)公共政策形成積極影響

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“要加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化之地?！闭诹⒆惚緡?guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，具體問題具體分析，依據(jù)治理的理論與實(shí)踐，尋找具體的解決方案，為中國(guó)改革的順利進(jìn)行探索出一條光明的道路。

（一）引導(dǎo)利益集團(tuán)培養(yǎng)公共精神

利益集團(tuán)在充當(dāng)理性經(jīng)濟(jì)人的同時(shí)，也要記住自身行政人的身份。雖然利益集團(tuán)由于代表本集團(tuán)或本階級(jí)的特殊利益，而不可避免地具有趨利動(dòng)機(jī)。但由于他們同時(shí)也包含有一部分的官員，他們也有“行政人”的相關(guān)屬性，所以他們?cè)谀承┓矫娴淖龇ㄒ脖仨毧紤]到公共利益。比如房地產(chǎn)業(yè)，石油行業(yè)，煤炭行業(yè)等，他們就經(jīng)常打著“公共利益”的幌子來(lái)謀求他們集團(tuán)的特殊利益，企圖將他們“經(jīng)濟(jì)人”的自利動(dòng)機(jī)掩蓋起來(lái)，以逃避公眾視線和輿論壓力。但是，也有一些利益集團(tuán)在面對(duì)輿論壓力或者法規(guī)政策威懾力的條件下，會(huì)放棄部分所得利益。放棄利益時(shí)，也往往會(huì)以“為了公共利益”的宣傳手段來(lái)獲取群眾的支持。對(duì)于這種種利益集團(tuán)的不良做法，政府應(yīng)該本著“公平正義”的行政理念，著力于培養(yǎng)利益集團(tuán)真正的“行政精神”，培養(yǎng)他們的“業(yè)界良心”。宣傳教育與監(jiān)督治理雙管齊下，同時(shí)還要完善公共政策制定中的公民參與機(jī)制，只有社會(huì)的弱勢(shì)群體也能參與到政策的制定中來(lái)，發(fā)出他們的聲音，利益集團(tuán)能意識(shí)到自己“行政人”的責(zé)任和使命，同時(shí)他們?cè)谡凸竦谋O(jiān)管下不能肆意妄為，他們的公共精神才能真正得以建立。于此同時(shí)，政府作為一個(gè)特殊利益集團(tuán)，也要培養(yǎng)自身的公共精神，積極主動(dòng)地接受社會(huì)各界的監(jiān)督，要不斷完善公民參與機(jī)制，完善各項(xiàng)法規(guī)制度，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。培養(yǎng)公共精神才不僅僅是一句政治口號(hào)，才能真正落到實(shí)處。

（二）促進(jìn)利益集團(tuán)協(xié)調(diào)發(fā)展

根據(jù)汪玉凱教授的分類，我們國(guó)家存在著三大富豪利益集團(tuán)，他們擁有著社會(huì)大量的資產(chǎn)，甚至能夠滲透與左右政府的決策權(quán)力。從特征上判斷，這三大富豪利益集團(tuán)應(yīng)屬于強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)，而與之相應(yīng)，另一個(gè)集團(tuán)由于占有的社會(huì)財(cái)富比較匱乏，處于社會(huì)底層或中下層，我們暫且可以把他們稱作弱勢(shì)利益集團(tuán)。這里所提到的利益集團(tuán)要協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅是指強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)內(nèi)部要協(xié)調(diào)發(fā)展，也指強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)和弱勢(shì)利益集團(tuán)之間要協(xié)調(diào)發(fā)展。只有當(dāng)利益集團(tuán)能夠達(dá)成某種程度的協(xié)調(diào)，他們?cè)诓贿`反社會(huì)規(guī)則的情況下，通力合作，才能創(chuàng)造出較大的社會(huì)財(cái)富，推動(dòng)政治體制改革和發(fā)展社會(huì)主義的民主政治。于此同時(shí)，強(qiáng)弱式兩種利益集團(tuán)也應(yīng)該要協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，這兩種利益集團(tuán)由于實(shí)力懸殊的問題，很難保證他們之間的這種平衡，尤其是很難保證弱勢(shì)利益集團(tuán)的部分利益。這就需要政府真正發(fā)揮好調(diào)節(jié)作用。值得注意的是，強(qiáng)弱式兩種利益集團(tuán)協(xié)調(diào)發(fā)展并不是指通過損耗強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的正當(dāng)利益來(lái)維護(hù)弱勢(shì)利益集團(tuán)發(fā)展此種類似于“零和博弈”的調(diào)節(jié)思路，而是在承認(rèn)這種力量懸殊的基礎(chǔ)上，通過建立公平合理的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)體系來(lái)使兩者并行不悖的發(fā)展，堅(jiān)決打擊類似于“權(quán)力尋租”的擾亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的違法犯罪行為?！白栽浮⒏?jìng)爭(zhēng)的利益集團(tuán)存在防止了單一權(quán)力的支配，但卻不能避免利益集團(tuán)的數(shù)量和規(guī)模的發(fā)展，結(jié)果便是大的、實(shí)力雄厚的利益集團(tuán)主宰了影響政治的主要渠道，從而在強(qiáng)弱不同的利益集團(tuán)之間引起沖突?！币虼嗽谀承┓矫嫦拗茝?qiáng)勢(shì)集團(tuán)，對(duì)其行為加以規(guī)制和引導(dǎo)也勢(shì)在必行。

（三）完善利益集團(tuán)的話語(yǔ)權(quán)

雖然利益集團(tuán)的存在和發(fā)揮作用對(duì)公共政策有一定的消極和阻礙作用，對(duì)社會(huì)的安定也有一定的不良影響?？衫婕瘓F(tuán)作為一種部分富豪群體的利益表達(dá)媒介，也是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。因?yàn)樽非罄媸侨祟惏l(fā)展的必然要求。亞當(dāng)·斯密曾經(jīng)在《道德情操論》中為論述了人類自私的好處，“如果某個(gè)人不是為了家庭和朋友的緣故，卻不愛護(hù)自己的健康、生命或財(cái)產(chǎn)，不去做本來(lái)只是自我保護(hù)的本能就足以促使他去做的事，那么這無(wú)疑是一個(gè)缺點(diǎn)，雖然說這是某種可愛的缺點(diǎn)?！保皾M不在乎和不節(jié)儉的品質(zhì)，一般不為人接受，并不是由于它討人憐憫，而是由于它缺乏對(duì)自己利益的恰當(dāng)關(guān)心?！睋Q言之，利益集團(tuán)的存在對(duì)社會(huì)的發(fā)展也并非全無(wú)益處。因此，我們應(yīng)該要正視它的存在，認(rèn)可它的合法性地位以及在公共政策中的作用，賦予它一定的話語(yǔ)權(quán)，讓它可以以一種合理合法的方式來(lái)表達(dá)自身利益訴求。對(duì)于強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)，應(yīng)重在引導(dǎo)其發(fā)出對(duì)公共政策有益的呼聲。這就要求他們的話語(yǔ)權(quán)必須要在一定的法規(guī)制度范圍之內(nèi)，因此政府應(yīng)該要加強(qiáng)對(duì)利益集團(tuán)的法規(guī)制度規(guī)避和保護(hù)。只有這兩種方式雙管齊下，才能真正將強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)控制在合理合法的范圍之內(nèi)，從而有益于公共政策的制定與執(zhí)行。同時(shí)，對(duì)于弱勢(shì)利益集團(tuán)，更應(yīng)該要賦予他們平等的話語(yǔ)權(quán)，要讓他們的利益訴求公開化，能讓社會(huì)聽到他們的呼聲。在我國(guó)目前，這些弱勢(shì)群體的利益一旦受損，多半是以上訪的方式傳達(dá)給官員或者以示威的方法讓社會(huì)能夠?qū)λ麄円痍P(guān)注。所以有關(guān)部門應(yīng)該要完善公民上訪制度，更要保護(hù)公民的游行示威權(quán)。總之，對(duì)于這些利益集團(tuán)，需要給予他們充分的話語(yǔ)表達(dá)權(quán)，這不僅是對(duì)人權(quán)的尊重，也是將他們納入社會(huì)正軌的重要途徑。

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*基金項(xiàng)目：2014年南華大學(xué)研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“大學(xué)生參與兩型社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)狀調(diào)查與研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2014XCX04）。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：王妮。

（作者單位：南華大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）